Przepisy prawa dotyczące ochrony roślinności obowiązują już od kilku lat, jednak w praktyce pojawia się wiele trudności związanych z ich stosowaniem. 

Ochrona roślinności drzewiastej na terenach zieleni jest obecnie regulowana przez szereg aktów prawnych, w tym m.in. przez Ustawę z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DzU z 2004 r. nr 219, poz. 2229)1, zwaną dalej ustawą oraz akty wykonawcze, które obejmują Rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (DzU z 2004 r. nr 219, poz. 2229)2 oraz Rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (MP z 2007 r. nr 77, poz. 828)3.

Usunięcie a plan zagospodarowania
W świetle Art. 86. pkt 7 ustawy „Nie pobiera się opłat za usunięcie drzew: […], które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane […].Praktyczna interpretacja tego zapisu jest problematyczna na takich terenach jak np. śródmieście Warszawy, gdzie niemal całość została przeznaczona na cele budowlane (we wszystkich kolejnych planach zagospodarowania przestrzennego) wcześniej, niż wyrosła większość drzew. Zatem, czy sformułowanie „cele budowlane” jest wystarczająco precyzyjne? W tekście ustawy nie wspomina się o terenach składowych lub przemysłowych, które z definicji na ogół wykluczają obecność drzew, inaczej niż przestrzenie przeznaczone pod budownictwo. Przykładowo (także na terenie Warszawy) na obszarze składowym i przeładunkowym, nieużywanym przez kilkanaście lat do celów, na które był i jest przeznaczony wg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyrosły samosiewy. Obecnie mają już zdecydowanie więcej niż pięć lat. Dla wznowienia (zgodnego z pierwotnym przeznaczeniem i aktualnym MPZP) użytkowania tego terenu niezbędne jest wycięcie samosiewów. Zgodnie z logiką za ich usunięcie w celu kontynuacji użytkowania placu nie powinno się naliczać opłat, ale w MPZP nie są to tereny przeznaczone na cele budowlane, więc nie ma podstaw do zwolnienia.

Lista gatunków drzew
Załącznik określający stawki opłat za wycięcie drzew i krzewów zawiera 45 pozycji, w tym 15 gatunków i 30 rodzajów drzew. W porównaniu do liczby gatunków drzew stosowanych w Polsce lista ta jest zbyt uboga. Kryteria wyboru gatunków do listy nie są do końca oczywiste. Wpisano na nią stosunkowo rzadko występujący w Polsce jesion amerykański, natomiast nie uwzględniono masowo uprawianego jesionu pensylwańskiego, przez co w praktyce przyjmowany jest za drzewo o podobnej wartości przyrodniczej jak Fraxinus americana.
W myśl art. 83. ust. 6, przepisów o pobieraniu opłat „nie stosuje się do drzew lub krzewów […] owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz w granicach parku narodowego lub rezerwatu przyrody, na obszarach nieobjętych ochroną krajobrazową”.
Użyty w załączniku zwrot „odmiany ozdobne” w odniesieniu do niektórych rodzajów o jadalnych owocach, np. leszczyna, śliwa lub jabłoń, nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy usunięcie danego egzemplarza powinno podlegać opłacie. Problemy tego typu spotyka się bardzo często na terenach ogrodów działkowych likwidowanych pod budownictwo. Inne taksony, jak np. morwa, rosną do dziś wśród przedwojennej zabudowy na przedmieściach miast i są, obiektywnie rzecz biorąc – na podstawie relacji mieszkańców pamiętających, że w takim celu zostały posadzone, pozostałościami sadów. Powinny być zatem uznane za drzewa owocowe, natomiast z uwagi na umieszczenie ich na liście, w praktyce nalicza się za ich wycięcie opłaty. Podobne problemy wiążą się z odmianami ozdobnymi niektórych gatunków i rodzajów Prunus lub Malus. Czy w takiej sytuacji powinno się wykonywać testy genetyczne, pozwalające oznaczyć przynależność danej odmiany jabłoni do grupy form ozdobnych lub owocowych? Czy też rozstrzygać powinna intencja uprawiającego – cel, w jakim dane rośliny zostały posadzone? Lista drzew, które mogą być sadzone jako jadalne, może być długa.

Wartość przyrodnicza
Nie jest do końca jasne, jakie kryteria zostały wzięte pod uwagę przy przydzielaniu poszczególnych taksonów do różnych grup cenowych. Zamysłem ustawodawcy było, aby najniższe opłaty pobierane były od drzew najszybciej rosnących i najbardziej krótkowiecznych (wierzby i topole), w tym również najbardziej inwazyjnych drzew obcego pochodzenia (klon jesionolistny i czeremcha amerykańska). Jest to pośrednie nawiązanie do słusznego postulatu obrania kosztów odtworzenia jako podstawy do wyceny jego wartości4. W tej sytuacji dziwi brak zróżnicowania opłat rodzimych gatunków dębów i dębu czerwonego, który zarówno pod względem prędkości wzrostu, jak i wartości przyrodniczej, jako inwazyjny gatunek obcy, nie powinien być z nimi zrównany pod względem ochrony przed wycięciem. Porównując konstrukcję listy, można odnieść wrażenie, że ustawodawca niesłusznie odwołuje się do kryterium wartości przyrodniczej dla ustalania stawek opłat za wycięcie drzew nieobecnych w załączniku, jeżeli w grupie o najwyższych opłatach, poza jodłą i cisem, występują rzadziej spotykane, kolekcjonerskie gatunki ozdobne, mające raczej wartość historyczną i kulturową, ale nie przyrodniczą. O ile większość z nich spełnia przynajmniej kryterium powolnego wzrostu i długowieczności, o tyle pewnym kuriozum jest umieszczenie razem z tulipanowcem, korkowcem i metasekwoją bożodrzewu, który prędkością wzrostu dorównuje nierzadko topolom i wierzbom, a wśród gatunków obcego pochodzenia w Europie uznawany jest za jeden z najbardziej inwazyjnych w warunkach miejskich5,6. Konsekwencją tych nieścisłości jest duża dowolność w ustalaniu opłat za wycięcie drzew niewspomnianych w rozporządzeniu.

Kryteria wartości drzew
Ustawodawca powinien ustalić jasny zestaw możliwie obiektywnych kryteriów, które pozwalałyby ocenić różne elementy przesądzające o wartości drzew. Z dotychczasowych warto zachować tempo wzrostu czy wartość kulturową, wynikającą z rzadkości drzew danego gatunku w Polsce. W zakresie wartości przyrodniczej powinno się brać pod uwagę czynniki wpływające pozytywnie na ocenę danego drzewa w warunkach zurbanizowanych. Są to – produkcja tlenu (im więcej, tym lepsza lokalna regeneracja powietrza), całkowita sekwestracja CO2 poprzez asymilację (im większa, tym bardziej zrównoważony lokalny bilans gazów cieplarnianych, tym większe szanse na uzyskiwanie przez gminy dochodów z tytułu handlu kwotami emisji CO27), wydajność asymilacji CO2 w przeliczeniu na jednostkę zużytej wody (im większa, tym większa oszczędność zasobów wody), odporność na zanieczyszczenia i suszę (im większa, tym większa przewidywana długość życia i potencjalny zysk z posadzenia takiego drzewa). Drugi zestaw kryteriów powinien odwoływać się do obiektywnej wartości danego drzewa dla lokalnego i regionalnego środowiska przyrodniczego – czy występuje rodzimie w Polsce (w danym województwie) oraz czy pochodzi z lokalnej, naturalnej populacji (kryteria pozytywne), czy jest inwazyjnym gatunkiem obcym w rozumieniu Konwencji o Ochronie Różnorodności Biologicznej i Konwencji Berneńskiej (kryterium negatywne).Wartości i znaczenie poszczególnych kryteriów powinny zostać określone i opublikowane, a także podlegać periodycznym aktualizacjom, np. raz do roku. System taki ułatwiłby urzędom wydawanie decyzji w sytuacjach nieokreślonych jasno przez rozporządzenie. Łatwiejsze byłoby również uściślanie i uzupełnianie listy o nowe gatunki i rodzaje.

Drzewa pięcioletnie
Następną kontrowersyjną kwestią jest kryterium wieku wymienione w art. 83, ust. 6, pkt 4, w którym mowa, że na usunięcie drzew, których wiek nie przekracza pięciu lat nie jest wymagane zezwolenie wydawane przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Stwierdzenie „wiek nieprzekraczający pięciu lat” jest zbyt ogólne i dla osób nieznających się na drzewach stwierdzenie faktycznego wieku stanowi poważny problem. Często wycina się bez zezwolenia drzewa o wieku znacznie przekraczającym pięciu lat tylko dlatego, że należały do gatunków wolno rosnących bądź o niskim pokroju. Bardziej czytelny byłby zapis wskazujący przybliżone graniczne obwody pni, charakterystyczne dla poszczególnych gatunków drzew w wieku pięć lat.

Nasadzenia zastępcze
Kolejnym utrudnieniem dla osób posługujących się ustawą o ochronie przyrody jest niekonsekwencja wynikająca, z art. 84 ust 4 i 5, w którym jest mowa o nasadzeniach zastępczych. W art. 84 ust. 4 ustawodawca daje możliwość organowi właściwemu do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odroczenia terminu uiszczenia opłaty na okres trzech lat od dnia wydania zezwolenia, pod warunkiem że przewiduje ono ich zastąpienie innymi drzewami lub krzewami. Z kolei w art. 84 ust 5 jest mowa o tym, że jeżeli posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie trzech lat od dnia ich posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalanej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu. Ten zapis stanowi pewną lukę w prawie, którą można wykorzystać, będąc osobą nieuczciwą, ponieważ trudno jest jednoznacznie stwierdzić, czy rzeczywiście drzewo nasadzone zamiennie uschło z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości? Następne pytanie dotyczy tego, co zrobić w przypadku, gdy nasadzenia zamienne przyjęły się tylko częściowo? Nie znajdziemy jednak na nie odpowiedzi w ustawie o ochronie przyrody.
Osobnym zagadnieniem jest ustalenie, jaka ilość nasadzeń zastępczych zrekompensuje jedno wycięte, duże drzewo? Jeśli zastosować kryterium wartości przyrodniczej lub funkcji, które duże drzewo może pełnić, np. asymilacja lub adsorpcja zanieczyszczeń zależne od całkowitej powierzchni liści, to do zastąpienia jednego drzewa konieczne byłoby posadzenie wielu dziesiątek lub setek małych roślin.
Pozytywnym przykładem jest rozwiązanie stosowane w niektórych miastach w Polsce, gdzie drzewa zastępcze muszą mieć identyczną powierzchnię obwodu jak drzewo wycięte. Biorąc pod uwagę to, że w sadzone we współczesnych warunkach miejskich drzewa mają niższy przewidywany czas życia, łączna ilość roślin zastępczych powinna być jeszcze większa.

Ochrona drzew pomnikowych
Trudnym zagadnieniem w świetle obowiązującego prawa jest ochrona drzew pomnikowych. Odpowiedzialność karna za zniszczenie pomnika przyrody znacząco różni się w zależności od tego, czy jest wymierzana na podstawie przepisów karnych dotyczących pomników przyrody, przepisów karnych dot. usuwania drzew (ustawa o ochronie przyrody) czy na podstawie kodeksu karnego. Ustawa o ochronie przyrody określa (art. 127 pkt 2 lit a), że „kto umyślnie narusza zakazy obowiązujące w stosunku do pomników przyrody, popełnia wykroczenie i podlega karze aresztu albo grzywny.” W razie ukarania za wymienione wykroczenie sąd może orzec (art. 129): „1. przepadek przedmiotów służących do popełnienia wykroczenia; 2. obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, a jeśli obowiązek taki nie byłby wykonalny – nawiązkę do wysokości 10 000 zł na rzecz organizacji społecznej, działającej w zakresie ochrony przyrody lub właściwego, ze względu na miejsce popełnienia wykroczenia, wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej”.
Zakładając, że sąd uzna usunięcie za naruszenie zakazów wobec pomników przyrody, to na podstawie tego przepisu zdecydowanie tańsze jest usunięcie pomnika przyrody, niezależnie od tego, czy jest to pojedyncze drzewo, czy nawet cała aleja, niż zwykłego drzewa, niebędącego pomnikiem przyrody, które podlega opłatom za usunięcie drzew i krzewów. Zilustrujmy to przykładem: dąb szypułkowy o obwodzie 267 cm na wys. 130 cm, to drzewo o rozmiarach pomnikowych, choć jak na pomnik przyrody – niewielki. Jeśli potraktujemy go jako drzewo nie pomnikowe, to wg stawek za usunięcie drzew (za zgodą urzędu), jego usunięcie podlegałoby opłacie 113 298,57 zł, bez zgody kara byłaby trzy razy wyższa – 339 895,71 zł. Bezprawne usunięcie tego dębu jako drzewa pomnikowego zostałoby objęte wymienioną wcześniej nawiązką w wysokości 10 000 zł oraz karami przewidzianymi w kodeksie karnym (art. 181-188). Daje on sądom możliwość nałożenia kary grzywny albo kary pozbawienia wolności od trzech miesięcy do pięciu lat. Wysokość grzywny nie jest określona. Kwestia stosowania kar pozbawienia wolności w sprawach tego typu wymaga niewątpliwie szerszego zbadania, ale dotychczasowe informacje wskazują, że sądy zazwyczaj stosują je w najmniejszym możliwym wymiarze – w zawieszeniu. Być może najskuteczniejszą ochroną byłoby sztywne ustalenie kary grzywny jako pięcio- lub dziesięciokrotności opłaty za samowolne wycięcie danego drzewa wg stawki ustalonej w załączniku do rozporządzenia.

Braki w inwentaryzacji
Dużą przeszkodą w stosowaniu przepisów Ustawy o ochronie przyrody są braki w inwentaryzacji zieleni, która jest podstawą zarządzania zielenią na terenie gminy. Niekiedy zdarza się, że na mapach sytuacyjno- wysokościowych, zaktualizowanych dla celów projektowania nowych inwestycji, nie ma wyszczególnionych drzew oznaczonych w terenie jako pomniki przyrody, a urzędy często nie posiadają osobnej, kompletnej dokumentacji, na podstawie której mogłyby już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzić, czy na terenie planowanej inwestycji znajduje się obiekt podlegający ochronie. Z powodu braków w dokumentacji monitorowanie samowolnych wycinek jest bardzo utrudnione, szczególnie na terenach wiejskich, gdzie nie ma w pobliżu instytucji nadzorujących. Rozwiązaniem może być współpraca gmin z organizacjami pozarządowymi i obywatelskie inicjatywy monitorowania drzew, podobne do projektu San Francisco Urban Forest Map8, dzięki któremu możliwe stało się zaangażowanie lokalnej społeczności i wymiana danych, co w konsekwencji usprawniło długoterminowe planowanie zadrzewień miejskich. Zaangażowanie organizacji pozarządowych może przynosić efekty również w Polsce, co pokazuje przykład działań np. Federacji Zielonych „Gaja”9.

dr Piotr Mędrzycki
Wyższa Szkoła Ekologii i Zarządzania, Warszawa
Marcin Mędrzycki
inspektor nadzoru, członek SITO
Marta Okoń
UM w Milanówku
 
Źródła


1.      Ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DzU z 2004 r. nr 92, poz. 880).
2.      Rozporządzenie Ministra Środowiska z 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (DzU z 2004 r. nr 219, poz. 2229).
3.      Obwieszczenie Ministra Środowiska z 16 października 2007 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2008 (MP 2007 r. nr 77, poz. 828).
4.      Szczepanowska H.B.: Drzewa w mieście. Hortpress. Warszawa 2001.
5.      Kowarik I.: Einführung und Ausbreitung nichteinheimischer Gehölzarten in Berlin und Brandenburg und ihre Folgen für Flora und Vegetation. Verhandlungen des Bot. Ver. Berlin Brandenburg 1992.
6.      Kowarik I.: Human agency in biological invasions: secondary releases foster naturalisation an population expansion of alien species. Biological Invasions 2003.
7.      McHale M.R., McPherson E.G., Burke I.C.: The potential of urban tree plantings to be cost effective in carbon credit markets. „Urban Forestry & Urban Greening” 6/2007.
8.      San Francisco Urban Forest Map. Strona WWW pod adresem: http://www.urbanforestmap.org/.
9.      Serwis Federacji Zielonych „Gaja”. www.gajanet.pl/-WYCINKA-I-OG-AWIANIE-DRZEW-nowo-ci-.