W świetle przepisów prawa sporo wątpliwości budzi zagadnienie przekazywania odpadów komunalnych odebranych od mieszkańców do instalacji ich zagospodarowania. Sytuacja jest jasna, gdy instalacja regionalna ulegnie awarii ? wówczas odpady muszą trafić do instalacji zastępczej. Problem pojawia się, gdy należy określić inne przyczyny kierowania strumienia poza regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK).

W myśl art. 9e Ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. DzU z 2012 r. poz. 391, z późn. zm. ? u.c.p.g.), podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania selektywnie zebranych odpadów do instalacji ich odzysku i unieszkodliwiania, zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami (prymat odzysku). Oznacza to swobodę wyboru instalacji, którą jednak można ograniczyć poprzez treść umowy zawartej z gminą (ewentualne sankcje wynikać będą z faktu naruszenia jej postanowień). Natomiast odebrane od mieszkańców zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, przeznaczone do składowania, winny trafić do RIPOK-u, wskazanego w uchwale samorządu wojewódzkiego. Sankcją za niewywiązanie się z tego obowiązku jest kara pieniężna. Umowa z gminą może, co prawda, ograniczyć swobodę wyboru instalacji, ale tylko w granicach wykazu ustalonego w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (WPGO). W tym wypadku dodatkowe sankcje wynikać będą z faktu naruszenia postanowień umowy.

Tylko pozory

W omawianym przepisie nie wymieniono tzw. instalacji zastępczych. Problem ten wymaga zatem pewnego rozwinięcia.

Kluczem do dalszych rozważań należy uczynić art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy u.c.p.g., który nie może być interpretowany samodzielnie. Przyczyną jest niedokładna redakcja ? a w zasadzie pominięcie ? zagadnienia istnienia instalacji zastępczych i brak określenia kryterium wyboru. Pozornie bowiem przepis ten uwzględnia jedynie instalacje regionalne.

Po pierwsze, należałoby wziąć pod uwagę art. 9l ustawy u.c.p.g., który określa obowiązki podmiotów prowadzących instalacje (zarówno regionalne, jak i zastępcze). Z postanowień art. 9l ust. 2 wynikają jednak również dodatkowe obowiązki dla podmiotów odbierających odpady. Znowu pozornie sformułowany jest tu jedyny wyjątek od zasady określonej w art. 9e ustawy u.c.p.g. ? dotyczy to sytuacji, w której następuje awaria RIPOK-u, uniemożliwiająca odbieranie wskazanych odpadów. W takim wypadku wskazane wyżej rodzaje odpadów mogą (a w zasadzie muszą) być kierowane do instalacji zastępczej.

Pozór ten wynika z analizy postanowień regulacji nadrzędnej, dotyczącej zasad uznawania instalacji za regionalne (zastępcze). Z uwagi na sformułowanie owych zasad w powiązaniu z mechanizmem tworzenia planów gospodarki odpadami należy uznać te przepisy za lex specialis (a więc mające pierwszeństwo i determinujące wykładnię innych przepisów ? w tym ustawy u.c.p.g.). Regulacja ta zawarta została w dwu ustawach o odpadach ? z 2001 (po wprowadzeniu jej poprzez nowelizację tzw. ustawy czystościowej) oraz z 2012 r.

Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. DzU z 2010 r. nr 185, poz. 1243, z późn. zm.) w art. 14 ust. 8 pkt 2 stanowiła, że WPGO zawierają m.in. ?wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn?.

W ślad za tym przepisem art. 15 ust. 2 tej samej ustawy precyzował, co ma zawierać uchwała w sprawie wykonania planu wojewódzkiego. Posłużono się tu identycznym sformułowaniem: ?awaria lub inna przyczyna?.

Ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach zawiera dość podobne postanowienia ? choć od razu można zauważyć, że analogiczne przepisy są dokładniejsze. Artykuł 35 ust. 4 pkt 2 nakazuje, aby WPGO wskazywały RIPOK-i w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów w sytuacji, gdy instalacja regionalna uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia RIPOK-u.

W art. 38 ust. 2, dotyczącym uchwały w sprawie wykonania planu wojewódzkiego, odnaleźć można te same sformułowania. Wymienia się tu awarię, inne przyczyny lub brak uruchomienia instalacji regionalnej. W istocie ten ostatni przypadek to również ?inna przyczyna? ? można więc uznać, że nie nastąpiła tu jakaś istotna zmiana stanu prawnego (po prostu doprecyzowano pierwotną redakcję).

Praktyczne problemy

W świetle postanowień obu ustaw o odpadach należy więc uznać, że wypełnienie obowiązku określonego w art. 9e ust. 1 pkt 1 następuje zarówno wtedy, gdy wskazane odpady są przekazywane do instalacji mającej status ?regionalnej?, jak i wówczas, gdy trafiają one do instalacji o statusie ?zastępczej? ? o ile zostaną spełnione dodatkowe warunki.

Problemy praktyczne rodzi to, że ustawodawca nie określił, kto i w jakim trybie może stwierdzić zaistnienie owych warunków. Błędem byłoby przy tym stwierdzenie, że jedynym dopuszczalnym sposobem weryfikacji jest wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy u.c.p.g. Podważałoby to zasady praworządności ? brak precyzji ustawodawcy nie może obciążać przedsiębiorców, a w szczególności powodować stanu niepewności prawnej. Remedium należy poszukiwać w odpowiedniej wykładni obowiązujących przepisów.

Zauważyć przy tym można, iż najmniej wątpliwości budzi sytuacja, gdy instalacja regionalna ulegnie awarii uniemożliwiającej jej prawidłowe funkcjonowanie. W praktyce oznacza to niemożność wywiązania się z umowy zawartej z podmiotem odbierającym odpady od właścicieli nieruchomości, a w razie jej braku ? niemożność jej zawarcia. Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że identyczne skutki musi rodzić brak możliwości zapewnienia odpowiedniego przetworzenia odpadów. Należy przy tym pamiętać, że od istnienia tej możliwości zależy wypełnienie obowiązków obciążających gminy (lub bezpośrednio podmioty odbierające odpady) w zakresie osiągania poziomów odzysku (recyklingu) oraz ograniczania składowania odpadów ulegających biodegradacji. Brak tej możliwości może wynikać m.in. z analizy mocy przerobowej instalacji. Można przy tym założyć, że instalacje uznane za regionalne będą starały się przyjąć jak największą ilość odpadów ? tym bardziej że ich rzeczywista wydajność nie wpływa bezpośrednio na ich status prawny. Pozostają bowiem RIPOK-ami do momentu ewentualnej zmiany uchwały w sprawie wykonania WPGO. Oczywiście, problem przestaje istnieć w wypadku wyraźnej odmowy przyjęcia odpadów (lub odmowy zawarcia umowy). Należy bowiem przyjąć, że w opisanej sytuacji jest to dozwolone (mimo art. 9l ust. 1 ustawy u.c.p.g.).

Powyższe uwagi są istotne, gdyż w okresie przejściowym (przed rozstrzygnięciem przetargów na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów i podpisaniem stosownych umów z gminami) podmiot odbierający odpady jest zobowiązany samodzielnie ocenić możliwości wypełniania wszystkich obowiązków wynikających z ustawy u.c.p.g. Uznanie, że jest to naruszenie prawa, będzie miało później konsekwencje dla gmin ? znajdą się one w podobnej sytuacji. Restrykcyjne podejście do możliwości wykorzystania mocy przerobowych instalacji zastępczych oznacza w przyszłości niemożność elastycznego kierowania strumienia odpadów komunalnych (zwłaszcza zmieszanych) do instalacji zapewniającej prawidłowe ich zagospodarowanie. Należy przypomnieć, że ? zgodnie z art. 6d ust. 4 pkt 1 ustawy u.c.p.g. ? to wójt ma określić ?wymogi dotyczące przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych?. A zatem stanie on przed tym samym dylematem.

Względy ekonomiczne

Dodatkowo należy rozważyć, na ile wśród ?innych przyczyn? można brać pod uwagę względy ekonomiczne. Jak się wydaje, byłoby to racjonalne z uwagi na niekwestionowany obowiązek zorganizowania ?

RIPOK na start, ale kiedy?

Pozostaje do rozważenia kwestia wyznaczenia momentu, w którym RIPOK jest uruchomiony. Zgodnie bowiem z art. 35 oraz art. 38 ustawy z 2012 r. o odpadach, do tego czasu nie ma obowiązku przekazywania wskazanych tam odpadów komunalnych do instalacji regionalnej. Jest to oczywiste, bo ona nie istnieje (nie funkcjonuje).

W okresie przejściowym teoretycznie sytuacja taka jest przedmiotem regulacji art. 16 Ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (DzU nr 152, poz. 897). Wynika jednak z tego, że sejmik wojewódzki nie powinien podobnej instalacji umieszczać w wykazie instalacji regionalnych (ani zastępczych) ? dopiero po zakończeniu budowy może zmienić swoją uchwałę w stosownym zakresie. Generalnie zakład zagospodarowania odpadów o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkanego przez co najmniej 120 tys. osób, spełniający wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii oraz zapewniający spełnienie dodatkowych wymagań wynikających bądź z samej ustawy o odpadach i aktów wykonawczych (zwłaszcza w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych), bądź z przepisów odrębnych. Wynika z tego jednoznacznie, że za taką instalację nie może być uznany obiekt niespełniający powyższych wymagań. W omawianej sytuacji mamy do czynienia z naruszeniem powyższych zasad ? jeżeli nastąpi uznanie za regionalną instalacji będącej w trakcie modernizacji, mającej na celu spowodowanie spełnienia wymagań określonych dla mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Tym samym można uznać, że zachodzi przypadek wskazany w art. 35 oraz 38 ustawy z 2012 r. o odpadach ? nie nastąpi uruchomienie owej instalacji. Za moment uruchomienia należy uznać uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu.

dr Jan Jerzmański

Jendrośka Jerzmański Bar i Wspólnicy. Prawo gospodarcze i ochrony środowiska, Wrocław ? Poznań ? Toruń

Źródło

  1. Prawne i organizacyjne obowiązki gmin w postępowaniu z odpadami komunalnymi pod red. M. Górskiego i K. Nowackiego. Wrocław 2012.

Dodatkowe warunki

  • odmowa przyjęcia odpadów lub wypowiedzenie umowy,
  • brak mocy przerobowych lub możliwości przetworzenia odpadów w stopniu umożliwiającym wykonanie obowiązków ustawowych w zakresie odzysku (recyklingu) odpadów lub ograniczania składowania,
  • niezakończenie prac mających na celu spełnienie wymogów przewidzianych dla regionalnych instalacji.