Regiony gospodarki odpadami komunalnymi

Charakterystyczną cechą regionu ma być funkcjonowanie w jego ramach instalacji przewidzianych dla zagospodarowania odpadów komunalnych powstałych w granicach danego regionu (regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych). Regulacje prawne odnoszące się do zasad tworzenia systemów regionalnych ustawa nowelizująca (Ustawa z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw – u.c.p. – DzU nr 152, poz. 897) wprowadziła do postanowień Ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (DzU z 2010 r. nr 185, poz. 1243, z późn. zm.). Przepisy Ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DzU z 2005 r. nr 236, poz. 2008, z późn. zm.) do kwestii tych odnoszą się natomiast pośrednio, w szczególności w kontekście pewnych obowiązków nakładanych na gminy w zakresie ich zadań inwestycyjnych realizowanych w ramach regionu oraz obowiązków związanych z zagospodarowaniem odpadów w regionalnych instalacjach. Regulacje prawne dotyczące RGOK warte są bliższej analizy. Po pierwsze z tego względu, że konstruowanie takich regionów powinno być pierwszym etapem wdrażania nowych rozwiązań, po drugie zaś dlatego, że przepisy tych kwestii dotyczące (jak zresztą – niestety – większość nowych rozwiązań) dają powody do stawiania pytań i formułowania wątpliwości.

 

Należałoby rozpocząć od analizy pojęcia „region gospodarki odpadami” i zasad tworzenia takich regionów, co należy do kompetencji sejmików województw. Pojęcie zdefiniowane zostało przez wprowadzenie do art. 3 ust. 3 ustawy o odpadach nowego punktu 15b, ustalającego, co należy pod tymże pojęciem rozumieć. Zgodnie z przepisem, takim regionem ma być określony w wojewódzkim planie gospodarki odpadami obszar liczący co najmniej 150 tys. mieszkańców, może nim być także pojedyncza gmina, musi ona jednak liczyć powyżej 500 tys. mieszkańców. Przepis jest dość enigmatyczny, bowiem w podstawowej części odwołuje się tylko do kryterium minimalnej liczby ludności, jaka powinna zamieszkiwać region, nie wskazując, czy gminy lub powiaty mają być włączane w skład regionu w całości, czy też możliwe jest ustalenie regionu poza granicami obu tych jednostek. Z drugiej części definicji oraz innych przepisów znowelizowanej ustawy o odpadach (w szczególności art. 14 ust. 8 pkt 1 ustalającego, że określenie regionów w wojewódzkim planie musi się wiązać ze wskazaniem gmin w ich skład wchodzących) można jednak wyprowadzić wniosek, że jednak chodzi o włączanie całych gmin, a nie tylko ich części. Takiego zastrzeżenia nie można już jednak ustalić dla powiatów. Sejmik miałby więc w tej mierze swobodę działania. Z obu powołanych przepisów wynika także, iż regiony co do zasady muszą być „wielogminne” (w ich składzie muszą się znaleźć co najmniej dwie gminy), z wyjątkiem sytuacji wyraźnie wskazanej w zdaniu drugim powołanej definicji – jedna gmina może być regionem tylko wówczas, gdy liczy powyżej 0,5 mln mieszkańców. Praktycznie dotyczy to więc tylko pięciu największych miast w Polsce. Pojawia się w ten sposób wątpliwość, czy w tej kwestii ustawodawca nie podszedł do sprawy zbyt formalistycznie, ograniczając swobodę decyzji sejmiku – dlaczego np. miasto liczące 400 tys. mieszkańców nie może już tworzyć samodzielnego regionu, chociaż uzasadniałyby to warunki lokalne?

 

Porównując wprowadzane rozwiązania z już istniejącą praktyką konstruowania systemów gospodarowania odpadami, pojawia się problem znacznie poważniejszy, dotyczący ewentualnego tworzenia regionów o charakterze międzywojewódzkim. Obecnie funkcjonuje już co najmniej kilka związków międzygminnych, grupujących samorządy co najmniej z dwóch województw, które zagospodarowują odpady w takiej właśnie formule, posiadając ku temu odpowiednią infrastrukturę, służącą zainteresowanym gminom. Konstrukcje dotyczące regionów do takiej sytuacji w sposób wyraźny się nie odnoszą i nie przewidują możliwości tworzenia regionów międzywojewódzkich – tworzenie regionów należy bowiem do kompetencji sejmiku województwa, a sejmik w oczywisty sposób jest ograniczony swoją właściwością miejscową, nie może więc na podstawie przepisów upoważniających go do konstruowania regionów włączać do nich gmin spoza województwa. Ewentualnego wyjścia z takiego swoistego impasu, czyli chęci uwzględnienia przez zainteresowane sejmiki istniejących stanów faktycznych, w postaci funkcjonujących związków międzygminnych o strukturze międzywojewódzkiej, należałoby szukać w przepisach ustrojowych, czyli w postanowieniach Ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa – u.s.w. (DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1590, z późn. zm.).

 

Jedynym chyba możliwym do wykorzystania – dla podjęcia próby rozwiązania wskazanego problemu – przepisem tej ustawy jest art. 8 ust. 2, dopuszczający możliwość zawierania przez województwo z innymi województwami oraz jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa porozumień w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych. Do takich porozumień stosowane są wówczas postanowienia Ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2001 nr 142, poz. 1591, z późn. zm.)¹. Podjęcie uchwały w sprawie powierzenia zadań innym jednostkom samorządu terytorialnego należy do wyłącznej właściwości sejmiku (art. 18 pkt 12 u.s.w.).

 

Porozumienie jest jednak taką formułą współdziałania, które – zgodnie z nazwą – wymaga, po pierwsze, „dogadania się” zainteresowanych jednostek, po drugie zaś – przekazania na rzecz jednej z nich wykonywania ściśle określonego zadania. W tym przypadku zadaniem takim byłoby utworzenie regionu i wskazanie dla niego regionalnej instalacji, a więc jeden z sejmików musiałby niejako przejąć w tym zakresie do swojej kompetencji gminy z terenu innego (bądź innych) województw. Z punktu widzenia zainteresowanych gmin sprawa nie budziłaby chyba specjalnych kontrowersji w sytuacji, w której dotyczyłoby to już istniejących i prawidłowo działających związków międzygminnych, jednakże uznanie możliwości zastosowania instytucji porozumienia do tych kompetencji sejmiku musiałoby mieć charakter generalny: sejmiki mogłyby zawierać takie porozumienia nie tylko dla uwzględnienia istniejących stanów faktycznych, ale również przy konstruowaniu nowych regionów, według swojego uznania. Tu już może pojawić się wątpliwość, czy sejmik mógłby tak swobodnie „dysponować gminami”, w kontekście łączenia ich w wykonywaniu pewnych zadań z gminami z terenu innego województwa.

 

Analizując zastosowanie instytucji porozumienia do przekazania kompetencji sejmiku związanych z tworzeniem regionów, pojawia się pytanie, jaki zakres kompetencji mógłby być w tej formule przekazany. Wcześniejsze uwagi odnosiły się do sytuacji, w której instytucja porozumienia byłaby swoistym kołem ratunkowym dla uwzględniania istniejących już formuł organizacyjnych gospodarowania odpadami komunalnymi (związków międzygminnych o strukturze międzywojewódzkiej). Sama instytucja ma charakter generalny i może mieć zastosowanie do każdego zadania publicznego, a takimi są wszystkie zadania województwa wiążące się z postępowaniem z odpadami komunalnymi. Teoretycznie więc można sobie wyobrazić porozumienie, na podstawie którego całość takiego zadania będzie na terenie dwóch lub więcej województw (a nawet całego kraju) wykonywana tylko przez jeden sejmik. W każdym jednak układzie porozumienie musi precyzyjnie określać zakres przekazywanych kompetencji, przy czym wydaje się dość oczywiste, że zadania o charakterze komplementarnym sejmik przejmujący powinien raczej przejmować w całości, a więc w odniesieniu do tworzenia regionów powinien m.in. ustalić dla regionu międzywojewódzkiego tzw. instalację zastępczą. Tu musiałby już wziąć pod uwagę instalację z terenu swojego województwa (chyba że i tę kwestię sejmiki uzgodniłyby w drodze porozumienia).

 

Komplementarny wobec siebie charakter w analizowanym zakresie spraw mają przede wszystkim, patrząc od strony formalnej, kompetencje sejmiku do przyjęcia planu gospodarki odpadami (art. 14a ust. 2 ustawy o odpadach) i uchwały w sprawie wykonania planu (art. 15 ust. 1 tejże ustawy). Przekazanie kompetencji można rozumieć w sensie zarówno materialnym (do utworzenia tu regionu i objęcia nim gmin z terenu innego województwa, także zadań z tym powiązanych, a więc np. ustalenia dla regionu regionalnych instalacji – podstawowych i zastępczych), jak i formalnym, czyli przyjęcia aktów prawnych, za pomocą których wykonywana jest kompetencja materialna. W ten sposób porozumienie zmieni treść uchwał obu sejmików – z uchwał sejmiku przekazującego określone kompetencje, pewne sprawy wyłączając i przenosząc je do analogicznych uchwał podejmowanych przez sejmik przejmujący. Przekazanie kompetencji związanej z tworzeniem regionów wpłynie jednak i na inne kompetencje obu sejmików. Dla przykładu ustawa wymaga określenia w wojewódzkim planie gospodarki odpadami rodzajów, źródeł i ilości powstających odpadów. Plan województwa przejmującego w tym zakresie będzie więc musiał objąć również gminy spoza terenu tegoż województwa, włączone do regionu, do którego utworzenia przejął kompetencję dany sejmik. W konsekwencji również sprawozdanie z wykonania tegoż planu (art. 16 ustawy o odpadach) powinno obejmować obszar tak poszerzonego województwa.

 

Podniesione uwagi wskazują, że zastosowanie instytucji porozumienia dla regionów międzywojewódzkich może być rzeczą mocno skomplikowaną, wymagającą bardzo precyzyjnego sformułowania treści takiego porozumienia, przed podjęciem przez organy zainteresowanych województw prac nad zasadniczą częścią ich zadań, czyli skonstruowaniem regionów w ramach województwa. Pojawia się więc wątpliwość, czy jest to realne w czasie przewidzianym przez ustawodawcę na przeprowadzenie na szczeblu województwa wszystkich niezbędnych działań (wg art. 16 ust. 1 ustawy nowelizującej powinny się one zakończyć do połowy 2012 r.). Nie jest więc nieprawdopodobna sytuacja, w której sejmiki w tego rodzaju szczegóły nie będą, przynajmniej na razie, wchodzić, zaś gminy, które założyły związek międzygminny, nie mają żadnej formalnej możliwości wywarcia na sejmiki wpływu w kontekście uwzględnienia tego związku w systemie RGOK.

 

Wrócić należałoby jeszcze do podniesionego wcześniej problemu władczej kompetencji sejmiku do rozstrzygania o zaliczeniu gminy do regionu funkcjonującego zasadniczo w innym województwie. Problem wydaje się ogólniejszy o tyle, że przepisy nowelizacji konstruujące kompetencję sejmiku do tworzenia regionów, dają sejmikom władzę dość arbitralnego kształtowania terytorialnego zasięgu tychże regionów (art. 14a ust. 3 ustawy o odpadach przewiduje tu ewentualne współdziałanie z gminami tylko w postaci zaopiniowania projektu wojewódzkiego planu gospodarki – i to tylko przez organy wykonawcze gmin). Opinia nie jest, oczywiście, dla sejmiku wiążąca, a więc przynajmniej w niektórych przypadkach gminy w ich odczuciu mogą być „przymusowo” połączone z innymi, w ramach skonstruowanego przez sejmik regionu. Samo zaś zaliczenie gminy do danego regionu ma dla niej charakter wiążący, odbywa się bowiem formalnie poprzez uchwałę sejmiku mającą charakter aktu prawnego powszechnie wiążącego (aktu prawa miejscowego – taki charakter nadaje uchwale w sprawie wykonania planu art. 15 ust. 3 ustawy o odpadach). Warto więc podkreślić kwestię już podniesioną – włączenie w skład określonego regionu gminy mogą w pewnych sytuacjach odbierać jako rozstrzygnięcie przez sejmik narzucone i w ramach takiego właśnie rozwiązania terytorialnego będą musiały organizować swój system postępowania z odpadami komunalnymi.

 

Sprawa jest o tyle istotna, że włączenie do regionu w zasadzie wymaga podjęcia współdziałania z innymi gminami w takim regionie funkcjonującymi, przede wszystkim w sytuacji, w której w regionie należałoby zapewnić wymaganą przez ustawę samowystarczalność w zagospodarowaniu odpadów, a więc stworzyć regionalną instalację przetwarzania odpadów komunalnych. Znowelizowane przepisy ustawy u.c.p. ustanawiają obowiązek samodzielnego bądź prowadzonego we współdziałaniu z innymi gminami podejmowania we wskazanym zakresie działań inwestycyjnych i eksploatacyjnych (art. 3 ust. 2 pkt 2a), nie podnosząc w ogóle kwestii organizowania ewentualnego współdziałania. Zastosowanie miałyby więc i tu przepisy ogólne, czyli zawarte w ustawie o samorządzie gminnym, i dla tego rodzaju zadań współdziałanie mogłoby być realizowane poprzez zawarcie porozumienia bądź utworzenie związku międzygminnego (z praktycznie wiążącym ograniczeniem terytorialnym – w ramach regionu). Obie te formy są dobrowolne, zakładają więc świadomość co do ewentualnej konieczności podjęcia współdziałania. Przepisy nowelizacji à priori zakładają tu, że wszystkie zainteresowane gminy taką świadomość będą posiadały, nie przewidują bowiem jakichkolwiek formuł oddziaływania na gminy celem podjęcia niezbędnej współpracy. „Zachętą” mogą być jedynie potencjalne sankcje finansowe związane z niewykonaniem zadań gminy obciążających. Jest to jednak dość iluzoryczne. W sytuacji braku w regionie regionalnej instalacji gminy powinny dążyć do jej powstania, sejmik jednak powinien wyznaczyć instalację zastępczą, zobowiązując prowadzącego taką instalację do przyjmowania odpadów z regionu, do którego została przypisana jako właśnie instalacja zastępcza. Rozwiązanie to praktycznie może zwolnić gminy niezainteresowane budową instalacji z tego obowiązku, nie ustalono bowiem ani czasu, w jakim odpady mogą być kierowane w tych sytuacjach do instalacji zastępczej, ani formuły zdopingowania gmin do podjęcie niezbędnych działań inwestycyjnych. Z drugiej strony patrząc, prowadzi to do sytuacji, w której gminy wcześniej podejmujące odpowiednie inwestycje z przeznaczeniem dla własnych potrzeb zmuszane są faktycznie przez sejmik do obsłużenia tych gmin, które wcześniej nic w tym zakresie nie robiły. Nie wydaje się to rozwiązaniem do końca przemyślanym.

 

Jak się wydaje, tworzenie regionów powinno być oparte przede wszystkim na założeniu samowystarczalności takich regionów w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych, w szczególności w odniesieniu do odpadów zmieszanych, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania oraz odpadów zielonych. Przy tworzeniu regionów, zwłaszcza ewentualnych regionów międzywojewódzkich, może się jednak pojawić problem uwzględniania art. 9 ustawy o odpadach, ustanawiającego tzw. zasadę bliskości i określającego pewne szczególne reguły jej realizacji w odniesieniu do niesegregowanych odpadów komunalnych, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalnych osadów ściekowych. Zasada jest wprowadzona przepisem o randze ustawy, co oznacza, że wiąże też sejmik przy konstruowaniu granic regionów. Przy ewentualnych regionach międzywojewódzkich bądź w szczególnych sytuacjach lokalnych może się okazać, że jej dotrzymanie nie będzie racjonalne – instalacja znajdująca się w pewnym regionie może być instalacją zdecydowanie bliżej dla niektórych gmin położoną niż ta przewidziana dla nich w regionie, do którego zostały zaliczone, a przy regionach międzywojewódzkich w dodatku położoną w innym województwie. Czy sejmik w takim przypadku miałby prawo odejść od wymagań ustawowych wynikających z art. 9? Ustawodawca pomija to pytanie milczeniem. A ściślej – gramatyczna wykładnia takie skonstruowanie granic regionów, przy którym zasady określone w art. 9 byłyby naruszone, wyklucza (brak wyraźnego zezwolenia na odejście od wymagań ustawowych). Gdyby coś takiego się faktycznie zdarzyło, mogą mieć problem organy nadzoru, głównie w kontekście potrzeby uznania zastosowania tu wykładni celowościowej i wówczas przyznania priorytetu założeniom kształtowania sieci regionów. Założenia te wynikać jednak będą przede wszystkim z aktu podustawowego i to formalnie niemającego statusu aktu prawa powszechnie obowiązującego, czyli wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Te kwestie rozstrzygnie pewnie praktyka (można się tu spodziewać „przymknięcia oka” przez wojewodów) bądź odpowiednia nowelizacja przepisów, jest to jednak kolejna luka w regulacji. Przy okazji zaś można zauważyć, jakie problemy stwarza bardzo kazuistyczne kształtowanie treści przepisów, jak to jest np. w części przepisów art. 9 ustawy o odpadach.

 

Sejmik, konstruując regionalne systemy gospodarowania odpadami, ma stosunkowo dużą swobodę w ich kształtowaniu, chociaż wskazywane wyżej kryteria liczbowe są ustalone w sposób sztywny. Istnieje też problem art. 9 ustawy o odpadach. Swoboda ta przejawia się więc przede wszystkim w ogólnym ustaleniu na szczeblu ustawy kryteriów materialnych, które powinny być wzięte pod uwagę przy wytyczaniu granic regionów. Te kryteria wskazuje art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach – osiągnięcie celów założonych w polityce ekologicznej państwa, wdrażanie hierarchii postępowania z odpadami oraz zasady bliskości, a także utworzenie w kraju zintegrowanej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska. Regiony mają być tworzone poprzez odpowiednie postanowienia zawarte w dwóch rodzajach aktów prawnych – w aktach planowania jako plany wojewódzkie, mające postać uchwał sejmików wojewódzkich. Regiony powinny być tu ustalone przede wszystkim od strony materialnej, czyli jako formuła organizacyjna realizująca wskazane wyżej cele oraz założenia przyjmowane w planie. Formalnoprawnym ustanowieniem regionów i zobowiązującym włączeniem do nich gmin są natomiast postanowienia uchwały sejmiku w sprawie wykonania planu, mającej – jak już wskazano – charakter aktu prawa miejscowego. Tryb przyjmowania uchwał określają art. 14a i 14b ustawy o odpadach. Warto tu podkreślić wyraźne sformułowanie obowiązku poddania projektu planu wojewódzkiego procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Wymagania proceduralne są takie, że dla sprostania im i dotrzymania ustalonych ustawą terminów przeprowadzenia na szczeblu województwa wszystkich niezbędnych działań aparat administracji samorządu województwa będzie musiał zachować dużą dyscyplinę pracy. Zauważyć jednak trzeba, że ustawa nie przewiduje żadnych sankcji ani działań nadzorczych w przypadku naruszenia terminu przyjęcia przez sejmik niezbędnych uchwał. Brak zaś takich uchwał właściwie uniemożliwia gminom tworzenie systemów gminnych.

Głównym elementem regionu gospodarki odpadami powinna być regionalna instalacja przetwarzania odpadów komunalnych. O konstrukcjach prawnych odnoszących się do tego typu obiektów traktować będzie artykuł w następnym miesiącu.

 

prof. dr hab. Marek Górski

Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Łódzki, Uniwersytet Szczeciński

Śródtytuły od redakcji

Źródło