Termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty

Ustawa stanowi, że „rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę warunki miejscowe” (art. 6l). A zatem w przepisie tym nie wskazano, kiedy należy uiszczać opłatę, jak często i w jaki sposób. Czy wobec tego gmina może nakładać na mieszkańców opłaty w dowolnym trybie? Wątpliwości są uzasadnione tym bardziej, że odpłatność ta stanowi kluczowy element nowego systemu, a przyjęte rozwiązania ustawodawcze nie wskazują nawet determinantów doprecyzowujących ich praktyczne zastosowanie. Poszukując odpowiedzi na powyższe wątpliwości, warto wziąć pod uwagę także interes tych, którzy będą zobowiązani do uiszczania opłaty. Truizmem wydaje się stwierdzenie, że akceptacja wybranego trybu płacenia „daniny publicznej” przez mieszkańców oraz ich zgoda na termin i częstotliwość jej ściągania zwiększa prawdopodobieństwo powodzenia reformy odpadowej.

Nadto należy wskazać, iż ustawa nie przewiduje wprost, jak należy rozumieć pojęcie mieszkańca, którego obowiązkiem jest uiszczenie opłaty, co z pewnością będzie źródłem przyszłych postępowań odwoławczych, w szczególności, jeśli będzie ona pobierana w modelu „od mieszkańca”.

 

Zgodnie z ustawą opłatę uiszcza właściciel nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy (art. 6h w związku z art. 6c ust. 1). By zdefiniować „mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość”, należy odnieść się do przepisów ogólnych oraz europejskich. W zakresie tych pierwszych najistotniejsza wydaje się Ustawa z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (DzU nr 217, poz. 1427), która w art. 74 ust. 1 od 1 stycznia 2015 r. znosi obowiązek meldunkowy. Wobec powyższego, ustalając pojęcie „mieszkańca”, nie należy odwoływać się ani do miejsca „zamieszkania”, ani do „zameldowania”. W tym zakresie decydujące znaczenie ma bowiem jedynie przebywanie osób na danej nieruchomości, ponieważ to powoduje, że powstają tam odpady komunalne, których dotyczy ustawa u.c.p.g. Podobnie traktuje „miejsca zamieszkania mieszkańca” art. 2d Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 763/2008 z 9 lipca 2008 r. w sprawie spisów powszechnych ludności i mieszkań (Dz. Urz. UE z 13 sierpnia 2008 r., L 218/14), zgodnie z którym jest to miejsce, gdzie osoba zazwyczaj spędza czas przeznaczony na odpoczynek, niezależnie od czasowych nieobecności związanych z wypoczynkiem, urlopem, odwiedzinami u przyjaciół i krewnych, interesami, leczeniem medycznym lub pielgrzymkami religijnymi.

Należy w tym miejscu dodać, że przez „właściciela” rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.).

O ile jednak pojęcie „właściciela” nie budzi wątpliwości, o tyle definicja „mieszkańca” – w toku stosowania prawa (uchwał), w tym w szczególności uchwał dotyczących wzoru deklaracji oraz właśnie trybu, terminu i częstotliwości uiszczania opłaty – z pewnością będzie nastręczała samorządom licznych problemów, począwszy od samego ewidencjonowania „mieszkańców”, a skończywszy na kwestionowaniu przez właścicieli nieruchomości faktu „zamieszkiwania” przez „mieszkańców” na terenie danej posesji lub też na deklarowaniu mniejszej liczby osób posiadających status „mieszkańca”.

 

Ustawa w art. 6h stanowi, że właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c ustawy (czyli takich, na których zamieszkują „mieszkańcy” oraz niezamieszkanych – o ile rada gminy tak postanowi), są obowiązani ponosić opłatę na rzecz gminy. Z kolei ustawa o samorządzie gminnym dopuszcza sytuację, w której gmina, w drodze porozumienia zatwierdzonego następnie uchwałami rad gmin, w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, tworzy związki międzygminne. Ustawa u.c.p.g. precyzuje, że w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań przekazanych mu w drodze uchwały w momencie jego powołania, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Czy zatem gminy mogą przekazać związkowi kompetencje także w zakresie ustalania, a następnie pobierania opłaty?

Prawa i obowiązki samorządów uczestniczących w związku gminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na niego z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym). Ten ogólny przepis został sparafrazowany art. 3 ust. 2a ustawy u.c.p.g., wedle którego „w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku”. Wśród tych kompetencji jest m.in. objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi oraz nadzorowanie tego obszaru, a także realizacja zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Zadania te polegają również na pobieraniu opłat za gospodarowanie odpadami. Związek międzygminny polega więc na tym, że tworzące go samorządy określają, jakie zadania należące do zakresu ich działania będą wykonywane wspólnie, i w tym celu tworzą odrębny, samodzielny byt prawny, w postaci związku międzygminnego, na który przenoszą wykonywanie tych zadań, a tym samym cedują zarówno prawa, jak i obowiązki z tym związane. Gminy, które zdecydują się na przystąpienie do związku, przekazują mu ściśle określone w statucie związku kompetencje, za które wcześniej były odpowiedzialne. Zadania te stają się zadaniami własnymi związku, z dniem ogłoszenia statutu związku.

Jeżeli więc do wykonywania kompetencji wskazanych w art. 3 ust. 2 ustawy został ustanowiony związek międzygminny, wtedy wszelkie prawa i obowiązki organów gminy w tym zakresie wykonują organy związku. Powyższe ustalenia należy skonfrontować z art. 6r ust. 2 znowelizowanej ustawy, który określa, jakie koszty mogą być pokrywane z opisywanej opłaty. W takim razie skoro wspomniane koszty ponoszone są przez związek, to także dochody, mające te koszty pokryć, powinny przysługiwać związkowi. Powyższe nie wyklucza jednakże regulacji szczególnych, jak już bowiem wskazano, zakres delegacji zadań przez gminy do związku międzygminnego de facto konkretyzuje statut tegoż związku. Należałoby więc określić w nim również sposób finansowania związku. W najprostszym i oczywistym modelu finansowanie to oparte jest na dochodach własnych związku – w przypadku związku międzygminnego przejmującego zadania w zakresie utrzymania czystości i porządku, np. w postaci wpływów z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przekazywanych przez właścicieli nieruchomości. W drugim modelu finansowanie to opiera się na składkach gmin tworzących związek międzygminny, które jednocześnie osiągają przychody z tytułu opłaty, a które następnie w formie dotacji/składek przekazują do związku.

 

Ustawa stanowi ogólnie, że to gmina decyduje, kiedy i w jakich odstępach czasu powinna być uiszczana opłata. Samorząd powinien zatem wybrać rozwiązania optymalne ze względu na indywidualne uwarunkowania własnej gospodarki budżetowej oraz przyszłej umowy z podmiotem odbierającym odpady komunalne. Nie ma więc przeszkód, by w uchwale zawrzeć zapis, że opłata powinna być uiszczana przez mieszkańców miesięcznie lub np. raz na kwartał, przy czym należy zastrzec, iż ta częstotliwość nie może być częstsza niż raz w miesiącu. Wynika to z interpretacji art. 6i ust. 1 ustawy, gdzie wskazano, iż obowiązek uiszczania opłaty powstaje za każdy miesiąc, w którym nieruchomość była zamieszkana przez „mieszkańca”. Tym samym nie sposób wprowadzić większej częstotliwości. Istotne jest natomiast dokładne oznaczenie terminu w każdym okresie rozliczeniowym, by nie było wątpliwości, kiedy opłata staje się wobec mieszkańca wymagalna, a kiedy zaległa. Oznaczenie terminu do 15. dnia odpowiednio wskazanego miesiąca wydaje się optymalne dla większości mieszkańców, którzy – co do zasady – są w tym czasie po otrzymaniu wynagrodzenia lub innych świadczeń finansowych, dzięki którym mogą uiścić opłatę. Warto podkreślić, że nie ma przeszkód dla oznaczenia sposobu regulowania płatności – gotówką, kartą płatniczą lub przelewem.

Jednocześnie rozważenia wymaga sytuacja, czy można zróżnicować termin lub częstotliwość uiszczania opłaty w przypadku właścicieli segregujących i niesegregujących odpady komunalne. Ustawa w tym względzie „milczy”, jednakże – mając na uwadze ogólną redakcję art. 6l – nic nie stoi na przeszkodzie, aby termin opłaty zróżnicować względem tych osób, które zdecydują się na prowadzenie selektywnej zbiórki i będą uiszczały obniżoną opłatę. Ustawa przewiduje bowiem dla właścicieli nieruchomości, na których odpady komunalne będą segregowane, korzystniejszą (niższą) stawkę opłaty. Wzmocnieniem tego efektu może być także dodatkowa regulacja w zakresie terminów płatności, które mogłyby zostać ustanowione w okresach dłuższych (np. do końca danego okresu za dany okres rozliczeniowy), przy jednoczesnym ustaleniu odwrotnych okresów dla właścicieli nieruchomości, którzy nie prowadzą selektywnej zbiórki.

Co jednak ze spółdzielniami mieszkaniowymi i wspólnotami, które mieszczą się w ustawowym pojęciu „właścicieli nieruchomości”? Nie ulega wątpliwości, że ciężar opłaty będzie spoczywał na mieszkańcach. Można w tym zakresie przyjąć, że faktycznym inkasentem staną się wskazane powyżej podmioty. Trzeba jednakże zastrzec, że nie ma podstaw prawnych, aby spółdzielnie lub wspólnoty mieszkaniowe stały się inkasentami na mocy aktu prawa miejscowego, wydanego przez daną radę gminy czy też zgromadzenie związku międzygminnego. Wprawdzie do opłaty stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, ale ta stanowi wprost, że ten tryb zebrania danin publicznych musi być wprost formalnie przewidziany przez akt ustawowy. Rada gminy może zarządzić pobór podatku od nieruchomości, podatku od posiadania psów, opłat lokalnych: targowej, miejscowej i administracyjnej, a także podatku rolnego oraz podatku leśnego od osób fizycznych w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso, o czym stanowią art. 6 ust. 12, art. 14 pkt 3 oraz art. 19 pkt 2 Ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (DzU z 2002 r. nr 9, poz. 84, ze zm.), art. 6b Ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (DzU z 1993 r. nr 94, poz. 431, ze zm.) oraz art. 6 ust. 8 Ustawy z 30 października 2002 r. o podatku leśnym (DzU nr 200, poz. 1682, ze zm.). Realizacja powyższych uprawnień powinna nastąpić poprzez określenie inkasentów w formie uchwał, wskazujących cechy indywidualizujące inkasentów, na tyle precyzyjnie, aby nie budziły wątpliwości, na kogo obowiązek ten został nałożony, oraz poprzez określenie wysokości wynagrodzenia za inkaso. Uchwała rady gminy, określająca inkasentów oraz wysokość wynagrodzenia za inkaso, jest aktem prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 Ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591, ze zm.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze gminy. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego (co można uznać za rażące niedopatrzenie ustawodawcy) rada gminy nie jest uprawniona do ustanowienia aktu prawa miejscowego w formie uchwały o powołaniu inkasenta, którego zadaniem byłby pobór opłaty od mieszkańców za gospodarowanie odpadami.

 

Dla wielu gmin, szczególnie na początku funkcjonowania nowego systemu gospodarki odpadami, istotne będzie uzyskanie odpowiednio dużych kwot z tytułu uiszczanych opłat, w celu zabezpieczenia bieżących przepływów finansowych i pokrywania kosztów zarówno zorganizowania, jak i wdrożenia systemu. Właściwe wpływy z opłat pozwolą uniknąć zaciągnięcia komercyjnych kredytów i w ten sposób przyczynią się do optymalizacji kwoty samej opłaty. Należy przy tym wskazać, iż gmina nie może wprowadzać rabatu „kwotowego” dla tych mieszkańców, którzy z góry zapłacą za odpowiednio wskazany okres, np. stosując 15-procentowy upust dla płacących pół roku czy też rok z góry. Do dyspozycji samorządu pozostaje jednak inny instrument – to możliwość zapewnienia tym mieszkańcom np. pojemników na odpady (co do zasady, ten obowiązek ciąży bowiem na właścicielu nieruchomości, na której powstają odpady komunalne). Mogłoby to przyjąć funkcję swoistego rabatu, który w tym wypadku polegałby na tańszym (od rynkowego) dostarczeniu odpowiedniej ilości pojemników. Tę gratyfikację ze strony gminy można będzie uzależnić od uiszczenia opłaty z góry za okres np. sześciu miesięcy (gdyby przyjąć, że opłata powinna być uiszczana miesięcznie). Ustawa stanowi bowiem, że rada gminy (lub odpowiednio zgromadzenie związku międzygminnego) może określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez samorząd w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokość cen za te usługi. Gminy (związki międzygminne) nie mogą pokryć ceny pojemników z opłat, ale mogą sfinansować ich kupno z własnych dochodów, pochodzących z innych źródeł budżetowych. Rzecz w tym, by rabat w postaci tańszych pojemników przełożył się na znacznie większe wpływy z tytułu uiszczanych przez mieszkańców opłat, szczególnie w pierwszych miesiącach funkcjonowania nowego systemu gospodarki odpadami, co z kolei przełoży się na zachowanie płynności finansowej całego systemu czy też nawet na wypracowanie czasowej nadwyżki operacyjnej. Niewątpliwie będzie to jednak wymagać od gminy przeprowadzenia dokładnych i szczegółowych analiz finansowych (aby zapewnić bezpieczeństwo środków publicznych i ich gospodarne wydatkowanie) na przykładzie cen konkretnych pojemników, by uniknąć sytuacji, że koszty przeprowadzenia promocji „pojemnikowej” w pierwszym roku działalności gminy będą nieporównywalnie wyższe niż spodziewany efekt w postaci wysokich przychodów z tytułu uiszczanych opłat.

 

Należy w tym miejscu wskazać, że omawiane uprawnienie gmin obejmuje prawo do ustalenia opłaty, a nie podatku. Podstawowa różnica między obiema kategoriami danin publicznych sprowadza się do tego, że „opłata pobierana jest w związku z konkretnymi czynnościami organów państwowych lub samorządowych bądź też za konkretne usługi. Jest zatem indywidualną zapłatą za indywidualizowane świadczenia. Oznacza to, że jej wyróżnikiem w porównaniu do podatku jest ekwiwalentność świadczeń. Ponoszący opłatę otrzymuje indywidualną korzyść”¹. Powyższe warunkuje, że gminy powinny uzależnić ustalenie opłaty, a następnie jej ewentualną zmianę od faktycznego kosztu usługi, za której dostarczenie przewidują obowiązek uiszczenia opłaty. W szczególności należy wskazać, że ustawa u.c.p.g. określa jedynie terminy, do kiedy pierwsza uchwała w zakresie ustalenia opłaty powinna być podjęta. Przepis nie warunkuje natomiast, kiedy może dojść do jej uchylenia. Oznacza to, że uchwalona opłata będzie mogła być zmieniona przez gminę poprzez podjęcie nowej uchwały i uchylenie poprzedniej. Ustawa nie reguluje bowiem tego, jak często (czy też na jaki okres) może być wydawana uchwała rady gminy w sprawie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nabiera to szczególnego znaczenia w kontekście konsekwencji wprowadzenia nowych przepisów w lipcu 2013 r., tj. w połowie roku budżetowego każdej gminy. Ustawa o finansach publicznych stanowi przecież, że podstawą gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego jest roczny plan finansowy. Nie można zatem traktować budżetu systemu gospodarki odpadami w gminie jako autonomicznego punktu, rozliczanego niejako poza rocznym planem finansowym. Z jednej strony, szczególnie w pierwszym roku funkcjonowania systemu, będzie bez wątpienia trudniej zaplanować wydatki na ten cel, głównie w oparciu o szacunkowe prognozy. W razie niedoszacowania opłaty lub określenia jej na zbyt wysokim poziomie samorząd może, a nawet powinien zmienić uchwałą jej kwotę. Odpowiednie modyfikacje muszą być naniesione na roczny plan finansowy gminy. Gminny (związkowy) budżet gospodarki odpadami może też zostać poddany korekcie po upływie rocznego planu finansowego. Doświadczenia pierwszych kilku miesięcy funkcjonowania systemu mogą pomóc samorządowi w zweryfikowaniu pierwszych ustaleń dotyczących wysokości opłaty.

 

Ustawa w zakresie terminu, częstotliwości oraz trybu uiszczenia opłaty pozostawia samorządom (związkom) spore pole swobody działania. Ograniczenia przynosi za to Ordynacja podatkowa oraz ustawa o finansach publicznych. Przy interpretacji przepisu dotyczącego sposobu uiszczania opłaty należy jednak przede wszystkim mieć na uwadze interes mieszkańców. W dużej mierze to od ich przychylności będzie zależało, czy proces poboru opłaty będzie przebiegał sprawnie. Z tego względu warto wykorzystać instrument prawny, jakim są konsultacje społeczne, by sprawdzić nastroje i potrzeby lokalnej społeczności w tym zakresie. Czas zainwestowany w analizę jeszcze przed wydaniem uchwały, która czasem w kilku zdaniach określi tryb poboru opłaty, przełoży się na mniejszą ilość egzekucji administracyjnych i decyzji o ustaleniu opłat „szacunkowych” oraz większą liczbę mieszkańców zaangażowanych w proces segregacji odpadów. To bowiem jest główna idea przeprowadzanej reformy. W ewentualnych konsultacjach społecznych gminy powinny wziąć pod uwagę fakt, że najłatwiej zmotywować mieszkańców do segregacji, znacząco różnicując opłatę na korzyść odpadów zbieranych selektywnie. Nadto należy wskazać, iż co do zasady nic nie stoi na przeszkodzie, aby także termin i częstotliwość opłaty były różne w zakresie płatności za odpady zebrane selektywnie od opłaty za odpady nieposegregowane, oczywiście, z korzyścią dla właścicieli nieruchomości, którzy zdecydują się segregować odpady komunalne, wytwarzane na terenie ich zamieszkanej nieruchomości.

Źródło

MDS Kancelaria, Wrocław