Ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi

Jednym z podstawowych aktów prawa miejscowego w tym względzie jest uchwała rady gminy w przedmiocie wyboru metody obliczania i wymiaru stawki opłaty za odbiór odpadów komunalnych. Niewątpliwie jest to decyzja, której skutki będą najbardziej odczuwalne zarówno dla mieszkańców, jak i dla budżetu gminy. Niedoszacowanie kosztów lub też przeszacowanie przychodów z tytułu pobieranych opłat może powodować negatywne konsekwencje dla gminnej kasy, co z kolei może odbić się na niemożności realizacji przez samorząd inwestycji w innych sektorach oraz negatywnie wpłynąć na osiągane przez daną gminę wskaźniki zadłużenia.

Należy podkreślić, iż intencją ustawodawcy było, aby pobierane od mieszkańców opłaty pokryły wszelkie koszty utworzenia i funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami. Na wstępie należy także wskazać, iż ustawa u.c.p.g. przewiduje dwa rodzaje stawek opłat za odbiór odpadów komunalnych: uiszczane przez właścicieli nieruchomości zamieszkanych oraz niezamieszkanych (to gmina, również w formie uchwały, zdecyduje, czy zorganizuje odbiór odpadów także z nieruchomości niezamieszkanych).

 

Należy stwierdzić, iż ustawa wskazuje na dwie kategorie metod ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami. Pierwszą stanowią te, które określają opłatę w sposób zmienny, zależny od wielkości przyjętego parametru oraz wartości jednostkowej stawki. Zgodnie z art. 6j ust. 1 ustawy, w przypadku nieruchomości zamieszkanych opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

·         liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, albo

·         ilości zużytej wody z danej nieruchomości, albo

·         powierzchni lokalu mieszkalnego

oraz stawki opłaty, ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy.

Trzeba podkreślić, iż rada gminy musi określić, który z powyższych czynników będzie stanowił podstawę obliczenia opłaty, przy czym nie jest możliwe zastosowanie mieszanej metody, wynikającej np. z połączenia dwóch lub wszystkich ww. sposobów. Ustawodawca, używając spójnika alternatywy rozłącznej „albo”, przesądził o tym, iż metoda może być tylko jedna.

Drugi wariant stanowi metoda ryczałtowa, w której rada gminy – na podstawie art. 6j ust. 2 ustawy – uchwala jedną stawkę opłaty od każdego gospodarstwa domowego.

Warto zauważyć, iż ustawa przewiduje osobne stawki opłaty także dla nieruchomości niezamieszkanych, na których powstają odpady komunalne. Jeśli rada gminy nie zdecyduje o objęciu systemem również tych nieruchomości, wówczas ich właściciele tak jak dotychczas będą zobowiązaniu samodzielnie zawierać umowy na odbiór odpadów komunalnych.

Niezależnie od wyboru jednej z ww. metod, każda uchwała będzie wymagać uzasadnienia i to w zakresie zarówno wyboru metody, jak i określenia stawki. Taka argumentacja winna być na tyle precyzyjna i szczegółowa, aby uczynić zadość wymogom art. 6k ust. 2 ustawy, zgodnie z którym rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:

·         liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;

·         ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;

·         koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2;

·         przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Dla kontroli treści uchwały w sprawie wyboru metody i wysokości stawki przez regionalną izbę obrachunkową istotne będzie przede wszystkim uzasadnienie kosztów funkcjonowania systemu.

 

Zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy, rada gminy, w drodze uchwały, dokona wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustali stawkę takiej opłaty. Na gruncie tego, wydaje się, dosyć nieskomplikowanego przepisu powstał w praktyce istotny spór co do tego, czy uchwała podjęta w oparciu o art. 6k ust. 1 pkt 1 musi zawierać oba ww. człony, czy też mogą to być dwie osobne uchwały: pierwsza w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty i druga dotycząca określenia stawki.

Nie przesądzając, w którą stronę podąży doktryna oraz orzecznictwo, należy wskazać, iż – dokonując wykładni językowej i funkcjonalnej ww. przepisu – pozbawione ryzyka prawnego jest jedynie podjęcie jednej uchwały, określającej zarazem metodę i stawkę. Rozdzielenie tych dwóch kwestii w osobnych uchwałach jest wysoce ryzykowne i może skutkować uznaniem takich uchwał za nieważne.

Bazując bowiem na wykładni językowej ww. przepisu, widać, że ustawodawca użył w nim spójnika „oraz”, który oznacza koniunkcję. Tym samym nie sposób rozdzielić metody ustalenia opłaty oraz stawki, gdyż – zgodnie z wolą ustawodawcy – te sprawy winna określać jedna uchwała. W drodze analogii można w tym zakresie choćby wskazać na art. 18 ust. 2 pkt 9g Ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), gdzie wymienione są kompetencje gminy do stanowienia uchwał w określonych sprawach majątkowych. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy, w formie uchwały, określa zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Trudno wyobrazić sobie sytuację, w której określono by te zasady, ale tylko w zakresie wnoszenia udziałów, nie normując pozostałych spraw. Taka uchwała byłaby niezgodna z delegacją ustawową i narażona na ryzyko nieważności.

Ponadto dokonując wykładni funkcjonalnej i systemowej przepisów ustawy u.c.p.g. nie sposób stwierdzić, iż art. 6k ust. 1 pkt 1 zezwala na podjęcie dwóch osobnych uchwał. Abstrahując w tym momencie od oczywistego ryzyka, co się stanie, jeśli podjęta zostanie tylko jedna z nich, za brakiem możliwości takiego podziału przemawiają pozostałe regulacje tej ustawy, w tym w szczególności art. 6k ust. 2, wskazujący przesłanki, które należy wziąć pod uwagę, określając stawkę (a więc podejmując uchwałę o której mowa art. 6k ust. 1). Nadto nie sposób rozdzielić logicznie ww. kwestii, gdyż to od wyboru metody zależna jest m.in. wysokość stawki, a także koszty i przychody całego systemu. Przyjęcie w tym zakresie dwóch osobnych uchwał, w drodze analogii, mogłoby prowadzić do wniosku, iż np. w trybie art. 6l ustawy można podjąć trzy osobne uchwały (jedną określającą termin, drugą częstotliwość, a trzecią – tryb uiszczania opłaty).

Z powyższych względów należy zdecydowanie rekomendować podjęcie w trybie art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy jednej uchwały w sprawie wyboru metody oraz określania stawki opłaty.

 

Z problemem określenia metody oraz stawki muszą się m.in. zmierzyć związki międzygminne, dla których ustalenie tej ostatniej, odpowiadającej potrzebom systemu na terenie wszystkich gmin – członków takiego związku, będzie zadaniem z pewnością dużo trudniejszym niż określenie takiej stawki dla pojedynczej gminy. Na wstępie należy wskazać, iż gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, prawa i obowiązki gminuczestniczących w związku gminnym, dotyczące wykonywania przekazanych mu zadań, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia jego statutu. Tym samym o ile w ramach zadań określonych w statucie są zadania wskazane w ustawie u.c.p.g., o tyle związek będzie władny i zobowiązany do podjęcia stosownych uchwał. Kompetencje przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku, ze wszystkimi tego prawnymi implikacjami.

Ta ogólna regulacja została także wzmocniona przez powtórzenie jej w art. 3 ust. 2a ustawy u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, „w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku”.

Kompetencje, które mogą być scedowane na związek międzygminny, określono w art. 3 ustawy – podstawowym zadaniem w tym zakresie jest objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi oraz nadzorowanie tego obszaru, w tym realizacja zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. W zakresie tych zadań mieści się także ustalenie zarówno metody, jak i stawki takiej opłaty, jako de facto jeden z najistotniejszych elementów całego systemu.

Jeżeli więc do wykonywania zadań wskazanych w art. 3 ust. 2 u.c.p.g. został ustanowiony związek międzygminny, wtedy prawa i obowiązki organów gminy w tym zakresie wykonują właściwe organy związku. Niezbędne jest przy tym jednak enumeratywne wskazanie w statucie związku, do realizacji jakich dokładnie zadań z zakresu tej ustawy został powołany związek, gdyż dopiero tak określone kompetencje będą wskazywały, które zadania będzie wykonywał związek, a które nadal spoczywają na gminie, co może mieć istotne znaczenie w zakresie możliwości i konieczności podjęcia odpowiednich uchwał. Można bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której związek wykonuje wszystkie określone ustawą u.c.p.g. zadania gmin, poza np. podjęciem uchwały, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy (wybór metody i stawki opłaty), co nie jest pozbawione zalet, jeśli chodzi o legalną możliwość różnicowania stawki opłaty pomiędzy poszczególnymi gminami – członkami związku, przy jednoczesnym przekazaniu związkowi pozostałych kompetencji w zakresie zarządzania systemem.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, iż uchwała zgromadzenia związku, podjęta w oparciu o przekazane kompetencje w trybie art. 3 ust. 2 ustawy, dotycząca art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., stanowi akt prawa miejscowego, obowiązujący na terenie całego związku międzygminnego. Zauważyć także trzeba rażące niedbalstwo ze strony ustawodawcy, który w jednych przepisach ustawy u.c.p.g. wskazuje, że dana uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w innym – redagując przepis – zupełnie pomija tę kwestię, co może prowadzić do błędnego wniosku, iż uchwała w sprawie wyboru metody i stawki takim aktem nie jest.

Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego, a zakres ich obowiązywania jest ograniczony do obszaru działania organów, które je wydały. Jako akty prawa powszechnie obowiązującego są one generalne i abstrakcyjne i mogą być podstawą decyzji administracyjnych oraz określonych roszczeń cywilnoprawnych, a także są ogłaszane w odpowiednim publikatorze. W oparciu o ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa, należy podkreślić, iż akt prawa miejscowego musi być adresowany do z góry nieokreślonego kręgu osób, niezależnie od tego, jakiej liczby adresatów będzie faktycznie dotyczył. Oznacza to, iż uchwała podjęta w trybie art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy u.c.p.g. posiada wszystkie cechy, które czynią z niej akt prawa miejscowego, tj. jest aktem administracyjnym generalnym, zawiera abstrakcyjne normy prawne, jest powszechnie obowiązująca na terenie funkcjonowania organu, który ją wydał, oraz będzie ogłoszona w stosownym dzienniku urzędowym.

Tym samym, jeśli związek międzygminny będzie posiadał odpowiednio przekazaną kompetencję do podjęcia uchwały w ww. trybie, to ustali on metodę i stawkę na całym swoim obszarze i w tym zakresie nie będzie możliwości zróżnicowania jej w stosunku do mieszkańców poszczególnych gmin. Takiego rozróżnienia nie będzie można dokonać nawet, gdyby teren związku podzielić na sektory odpowiadające granicom poszczególnych gmin.

A zatem w ustawie u.c.p.g. brakuje podstaw prawnych dla przyjęcia przez zgromadzenie związku międzygminnego w uchwale kilku stawek zależnych od miejsca zamieszkiwania danego mieszkańca na terenie jednej z gmin – członków związku. Takie rozwiązanie rodziłoby ryzyko prawne, w szczególności poprzez jasne i precyzyjne sformułowanie art. 6k ust. 1 pkt 1, gdzie mowa jest o określeniu „stawki”, czyli jednej stawki na obszarze jednostki, która podejmuje uchwałę. Podobnie nie ma podstaw prawnych dla uchwalenia kilku uchwał przez zgromadzenie związku międzygminnego dla poszczególnych sektorów. Takie uchwały byłyby pozbawione powszechnego i generalnego charakteru, gdyż dotyczyłyby tylko poszczególnych osób (tj. mieszkających na obszarze danej gminy/sektora), a nie całego związku międzygminnego.

 

Kolejnym praktycznym problemem, związanym z koniecznością podjęcia uchwały o wyborze metody oraz określeniu stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest kwestia możliwości różnicowania stawki lub wprowadzenia stawki maksymalnej. Powyższe problemy wynikają z faktu, iż w przypadku wyboru metody „od mieszkańca” ilości odpadów wytwarzanych w danym gospodarstwie domowym nie rosną wprost proporcjonalnie do liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość. Co więcej, w oparciu o doświadczenie państw, które wcześniej wprowadziły podobne systemy gospodarki odpadami, można stwierdzić, iż de facto najwięcej odpadów komunalnych produkują gospodarstwa domowe, które zamieszkują cztery osoby. W przypadku liczniejszych posesji sumaryczna ilość odpadów, wytwarzanych przez takie gospodarstwo, jest mniejsza.

Mając na uwadze ww. uwarunkowania środowiskowe, należałoby rozważyć, czy przyjęcie metody „od mieszkańca” lub „od gospodarstwa” nie spowoduje niesprawiedliwego i nieuprawnionego ilością wytwarzanych opadów wzrostu opłaty w nieruchomościach, które tych odpadów statystycznie wytwarzają mniej. W tym zakresie jeszcze raz należy bezpośrednio odnieść się do redakcji przepisów stawy u.c.p.g. Zgodnie z art. 6j ust. 2, rada gminy może uchwalić jednąstawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Tym samym ustawodawca w wyraźny, dobitny i precyzyjny sposób określił, iż wybierając metodę „od gospodarstwa domowego”, należy określić wyłącznie jedną stawkę „ryczałtową”, którą będzie płaciło każde gospodarstwo domowe. Wszelkie próby dokonywania wykładni rozszerzającej ww. przepisu, skutkujące przyjęciem innych stawek dla różnych gospodarstw domowych, są nieuprawnione i dalece ryzykowne.

Z kolei zgodnie z art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy, opłata stanowi iloczyn liczby mieszkańców i stawki określonej na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1. Także w tym wypadku ustawodawca dość precyzyjnie określił, iż w uchwale winna znaleźć się jedna stawka opłaty, która będzie podstawą do wypełnienia przez mieszkańca stosowanej deklaracji. Jednakże w tym zakresie nie wskazano, że stawka ma być jedna, co – dokonując wykładni a contrario – może doprowadzić do sytuacji, gdy będzie możliwe określenie stawki np. za pierwsze cztery osoby w wysokości np. X zł (od osoby), a za każdą kolejną osobę X zł minus 50%. Powyższym sposobem można będzie także doprowadzić do uchwalenia opłaty maksymalnej, wskazując, iż np. od szóstej osoby w gospodarstwie domowym opłata wynosi X zł minus 100% z X. Metoda ta nie jest jednak pozbawiona ryzyka prawnego, a możliwość zróżnicowania stawek nie wynika literalnie z przepisów ustawy. Tym samym należałoby sformułować postulat kosmetycznej zmiany ustawy, tak aby dopuścić możliwość różnicowania stawek opłaty na terenie gminy w oparciu o zakres danych, określony w art. 6k ust. 2 ustawy.

A zatem pozornie prosty art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy i podjęte na jego podstawie uchwały w sprawie wyboru metody oraz wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z pewnością będą jako akty prawa miejscowego podstawą gorącej polemiki zarówno doktryny, jak i judykatury.

 

MDS Kancelaria, Wrocław