Umowy na eksploatację i zarządzanie

W praktyce układy między partnerami bywają dużo bardziej skomplikowane i nie ograniczają się do wymienionych „czystych” modeli. Często pojawiają się formuły łączące cechy co najmniej dwóch podstawowych modeli, co dotyczy np. mieszanej własności poszczególnych obiektów infrastrukturalnych lub podmiotów operatorskich.

Na kanwie powyższych modeli opisywane są różne formy współpracy między sektorem publicznym a prywatnym. Kompleksowo czyni to dokument opublikowany przez Komisję Europejską w marcu 2003 r. – „Wytyczne dla udanych projektów partnerstwa publiczno-prywatnego. Formy współpracy w tym dokumencie są uszeregowane w zależności od zakresu odpowiedzialności sektora prywatnego, przedstawiono następująco: kontrakty na usługi, umowy typu O&M („Operation and Maintenance”), czyli na eksploatację i zarządzanie, umowy dzierżawy, umowy typu BOT, umowy koncesji typu DBFO, umowy typu BOO oraz prywatyzacja – sprzedaż pełna lub częściowa.

Wytyczne koncentrują się na tzw. „nietradycyjnych” formach współpracy, natomiast przedmiotem artykułu są zwłaszcza umowy na eksploatację i zarządzanie, umowy dzierżawy oraz prywatyzacja, gdyż właśnie te formy pojawiają się w sferze wodociągów i kanalizacji w naszym kraju. Można tu pominąć kontrakty na usługi, gdyż tego rodzaju umowy stosowane są w odniesieniu do mniej kapitałochłonnych od wodociągów i kanalizacji usług komunalnych, takich jak utrzymanie dróg i zieleni czy oczyszczanie miasta.

Według rozpowszechnionego mniemania w Polsce występuje zaledwie kilka przykładów partnerstwa publiczno-prywatnego w gospodarce wodno-ściekowej. Jest to jednak przekonanie błędne. Najbardziej popularną formą partnerstwa są występujące w wielu gminach małej i średniej wielkości umowy na eksploatację i zarządzanie. Są one obok dzierżawy jedną z form modelu francuskiego. Różnica między tymi dwoma formułami w ujęciu Komisji Europejskiej polega na tym, że przy umowach dzierżawy operator (dzierżawca) jest zobowiązany do odtwarzania środków trwałych o krótkim okresie umorzenia, czyli finansuje inwestycje, których czas amortyzacji jest krótszy od okresu, na jaki zawarto umowę. Umowy typu O&M nie nakładają na operatora żadnych obowiązków inwestycyjnych.

Czy można powiedzieć, że umowy na eksploatację i zarządzanie są popularne w polskiej gospodarce wodno-ściekowej? Byłoby to stwierdzenie zbyt odważne, choć z drugiej strony istnieje kilkadziesiąt przykładów podobnych kontraktów. Trzeba jednak stwierdzić, że takie formy partnerstwa publiczno-prywatnego są niezbyt widoczne w mediach. Zacznijmy od nieco bliższego przyjrzenia się trzem umowom typu O&M. 

Na gm. Piaseczno, w której mieszkają w sumie 44 tys. mieszkańców, składają się obok miasta także tereny wiejskie. Obsługą sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej na terenie miasta zajmuje się prywatna spółka Aquarius. Pierwszą umowę operatorską podpisano na trzy lata w roku 2000 r. Aktualna umowa, oparta na formule bezpłatnego użyczenia majątku, została zawarta na 10 lat. Skąd wziął się pomysł z prywatnym operatorem? W połowie lat 90. zlikwidowano w Piasecznie Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej. Pod koniec tej dekady gmina co roku dopłacała do eksploatacji sieci ok. 5 mln zł, a umowa z operatorem miała zmniejszyć deficyt do nie więcej niż jednego miliona złotych rocznie.

Spółka Aquarius zaczynała jako kilkuosobowa firma rodzinna, dziś obsługuje gminy, osiedla i centra handlowe. Eksploatuje m.in. kanalizację w Ząbkach, oferuje także usługi budowlane, projektowe i badania laboratoryjne.

Do spółki należy eksploatacja systemów wodociągów i kanalizacji, bieżące remonty, konserwacja, pokrywanie kosztów energii, odczynników i monitoringu, fakturowanie i zbieranie należności. Umowa przewiduje okres wypowiedzenia wynoszący 12 miesięcy, ale gmina może w pewnych przypadkach, obejmujących m.in. zasadnicze naruszenie obowiązków przez operatora, rozwiązać umowę ze skutkiem natychmiastowym. Zabezpieczeniem interesu gminy jest także weksel in blanco do wartości 1 mln zł, wystawiony przez firmę Aquarius. Gmina Piaseczno odpowiada za inwestycje, w tym planowaną budowę oczyszczalni ścieków i rozbudowę systemu kanalizacji, przy czym wartość projektu sięga 200 mln zł. Według powszechnej opinii kontrakty operatorskie przeszkadzają w aplikowaniu o fundusze strukturalne, jednak władzom gminy udało się uzyskać na program wodno-ściekowy dotację z Funduszu Spójności w kwocie sięgającej prawie 32 mln euro.

Nie ma wątpliwości, że podobnie jak w innych miejscowościach wykorzystujących model PPP kontrakt z prywatnym operatorem stanowi „narzędzie walki politycznej”, w swoim czasie postulowano ogłoszenie w tej sprawie gminnego referendum. Kontrakt podpisano bez przetargu – to z pewnością rodzi zarzuty oraz wątpliwości. Kwestionował to m.in. Urząd Zamówień Publicznych. Przedmiotem krytyki jest też formuła bezpłatnego użyczenia. Z drugiej strony treść umowy z operatorem została publicznie udostępniona.

Ciekawe, że tereny wiejskie gm. Piaseczno obsługuje na podstawie odrębnej umowy inna prywatna firma – Elmar. Ta umowa na eksploatację systemów wodociągów i kanalizacji także miała pierwotnie obejmować 10 lat, zawiera też podobne jak umowa z firmą Aquarius postanowienia – z tym, że weksel in blanco przedsiębiorstwo Elmar wystawiło na mniejszą kwotę, gdyż na 500 tys. złotych. Elmar działa nie tylko w Piasecznie, gdyż zajmuje się też eksploatacją oczyszczalni ścieków w Głoskowie.

Współpraca wg uzyskanych z Piaseczna informacji układa się dobrze. W przypadku awarii interwencje podejmowane są „na telefon”. Jednak obie umowy – z firmami Aquarius oraz Elmar – zostały aneksowane w połowie 2004 r. Według obowiązujących zapisów okres ich obowiązywania został skrócony do pięciu lat, kontrakty operatorskie wygasają z końcem 2008 r. Taki harmonogram został uzgodniony w ramach dofinansowanego ze środków UE programu inwestycyjnego. W przyszłości funkcję operatora przejmie spółka celowa – niewykluczone, że z udziałem prywatnego inwestora.

Decyzję o uruchomieniu postępowania przetargowego na administrowanie, konserwację i eksploatację sieci wodociągowej podjęła gm. wiejska Sokołów Podlaski (6,6 tys. mieszkańców). Na podstawie przetargu, rozstrzygniętego w końcu 2003 r., podpisano ze spółką Lenbaw kontrakt na pięć lat. Operator zaopatrywał wtedy w wodę odbiorców w 15 miejscowościach południowo-zachodniej części gminy, a długość sieci wynosiła ok. 30 km.

W postępowaniu przetargowym cena była jedynym kryterium wyboru oferenta. Złożono trzy oferty. Dzięki konkurencji udało się obniżyć cenę jednego metra sześciennego wody z 3,80 do 2,35 zł brutto, a najdroższa oferta opiewała na 3,53 zł. Tajemnica znacznego obniżenia ceny wody kryła się w fakcie, że operator uruchomił na terenie gm. – w Czerwonce – nieużywaną od dawna studnię głębinową i włączył ją do sieci, po przeprowadzeniu we własnym zakresie badania wody z tej studni. Tymczasem dotychczasowy dostawca wody, Przedsiębiorstwo Usług Inżynieryjno-Komunalnych z Sokołowa, zarabiał na przesyle wody na większe odległości.

Rozpoczęcie działania prywatnego operatora nie obyło się bez przeszkód. Konkurent, który przegrał przetarg (było nim PUIK z Sokołowa), zawiadomił władze gminy, sanepid oraz prokuraturę, że stara studnia głębinowa została uruchomiona bez niezbędnych badań. W istocie nie wszystkie formalności zostały załatwione. Okazało się, że badania dotyczyły tylko zanieczyszczeń bakteriologicznych, a nie przeprowadzono badań pod kątem cech fizykochemicznych, w tym zawartości żelaza i manganu. Jednak odpowiednie zezwolenie z sanepidu zostało uzyskane, a postępowanie w powyższej sprawie umorzono. Zgodnie z umową to właśnie operator odpowiada za jakość dostarczanej wody. Gmina Sokołów nie czuła się winna zaistniałej sytuacji, gdyż przekazała zwycięzcy przetargu kompletną dokumentację dotyczącą gminnego wodociągu, łącznie z informacjami właściwych służb sanitarnych o warunkach podłączenia studni głębinowej. Odpowiedzialność za problemy z procedurą przyjęła na siebie spółka Lenbaw.

Zysk dla mieszkańców gminy wydawał się ewidentny. Przy ok. 140 tysiącach m³ sprzedawanej wody oszczędności w pierwszym tylko roku umowy można było oszacować na 200 tys. złotych. Jednak najwidoczniej oferta cenowa była zbyt optymistyczna i kosztowna dla operatora. Spółka Lenbaw wypowiedziała umowę. W gminie pojawił się nowy operator – spółka Hydro-Stal z Sokołowa. Po dwóch latach i ona wypowiedziała umowę z uwagi na zbyt niskie taryfy.

W końcu 2007 r. gmina ogłosiła nowy przetarg, na kolejne trzy lata administrowania siecią wodociągową, teraz już wraz z eksploatacją powstającej sieci kanalizacyjnej (liczy sobie ona 2,5 km). Historia nie ma „happy endu”. Przetarg został unieważniony, ponieważ zaproponowane przez Hydro-Stal – jedynego oferenta – taryfy spowodowałyby przekroczenie budżetu przewidywanego przez władze gminy na obsługę wodociągu i kanalizacji.

W sumie gmina nie jest zadowolona ze współpracy z sektorem prywatnym i planuje powrót do obsługi wodociągów przez związek międzygminny. Czy faktycznie uda się zaspokoić oczekiwania gminy? Możliwa do uzyskania marża nie jest wysoka, gdyż gmina przewidziała, że taryfa netto za ścieki nie będzie przekraczać 3,18 zł, z czego 2,55 zł operator musi płacić PUIK z Sokołowa (zostaje 0,63 zł za m³ odprowadzanych ścieków). Podobnie jest z wodą. Dwie trzecie wody pochodzi z ujęć PUIK, które liczy sobie 1,98 netto za m³, a maksymalna taryfa operatora to 2,43 netto. Dla tej części usług (ponad 90 tys. m³ sprzedawanej wody) marża operatora wyniesie 0,45 gr. Wydaje się, że zbyt ambitne plany prywatnych eksploatatorów spotkały się z nierealistycznymi założeniami finansowymi gminy.

Trzeci z opisywanych przypadków dotyczy gm. wiejskiej Tczew z woj. pomorskiego, liczącej sobie prawie 12 tys. mieszkańców (z tendencja wzrostową), mieszkających w 36 miejscowościach. Cały obszar gminy wynosi 17 tys. ha. W zakresie utrzymania systemów wodno-kanalizacyjnych gmina korzysta z usług spółki Energoagva z Tczewa.

Operator został wybrany na podstawie przetargu, przeprowadzonego w 2000 r. Okres umowy jest dość nietypowy jak na tego rodzaju kontrakt – zawarto ją na 10 lat. W eksploatowanej przez Energoagvę sieci wodociągowej dzienna produkcja wody sięga prawie 1,5 tys. m³ (zwiększyła się o ponad 10% w ciągu ostatnich trzech lat). Spółka eksploatuje także sieć kanalizacyjną oraz trzy oczyszczalnie ścieków: Swarożyn, Turze oraz Szpęgawa.

Energoagva to nieduża spółka cywilna, zarządzana przez dwóch współwłaścicieli, która obok działalności operatorskiej świadczy usługi remontowo-budowlane w zakresie wodociągów i kanalizacji. Z tych ostatnich pochodzi znaczna część przychodów spółki. Energoagva w przeszłości obsługiwała także niedaleką gm. Subkowy, gdzie podpisała trzyletni kontrakt na eksploatację sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na podstawie przetargu, w którym uczestniczyło czterech oferentów. Umowa ta skończyła się w 2005 r. i w kolejnym przetargu spółkę Energoagva zastąpił inny prywatny operator, firma Pecol.

Władze gm. Tczew korzystają z doradztwa spółki Energoagva w sprawach dotyczących modernizacji i rozwoju systemów wodociągowo-kanalizacyjnych. W przeszłości współpraca ta była nawet bliższa: 2002 r. to spółka opracowała wieloletni plan rozwoju, który z końcem roku został przyjęty przez radę gminy.

Firma prowadzi eksploatację w taki sposób, że poszczególne rejony gminy (liczące po kilka miejscowości) obsługiwane są przez przypisanych im konserwatorów. Są oni dostępni pod podanymi do wiadomości publicznej telefonami komórkowymi. Możliwy jest również podobny kontakt bezpośrednio na numery współwłaścicieli firmy. Sieć wodociągowa liczy sobie obecnie 220 km, a na początku kontraktu była o ponad 40 km krótsza. Przyrost sieci kanalizacyjnej jest jeszcze bardziej spektakularny – z 68 do 110 km. Oczywiście inwestycje należą do gminy, ale pracy dla operatora jest dziś zdecydowanie więcej. Podstawowe taryfy w 2007 r. wynoszą netto 2,12 zł dla wody i 2,92 zł dla ścieków (warto podkreślić, że wzrost od powiedzmy 2005 r. jest stosunkowo umiarkowany, wtedy stawki wynosiły odpowiednio 2,04 i 2,65).

Siedem lat doświadczeń to czas wystarczający na sformułowanie wniosków. Czy współpraca układa się dobrze, a model O&M zdaje egzamin? Zapytany o to wójt gminy Tczew, Roman Rezmerowski, pełniący swoją funkcję już piąty rok, nie udziela zdecydowanej odpowiedzi. Gdyby było źle, pewnie należałoby wypowiedzieć umowę (okres wypowiedzenia wynosi sześć miesięcy), ale nie ma takich intencji. Można powiedzieć, że z jednej strony współpraca układa się dobrze, ale z drugiej gmina nie ma dużego wpływu na eksploatatora. Przez kilka lat nie było problemów, ale zmienia się skala działania i wchodzą nowe, bardziej skomplikowane technologie. Energoagva jest małym podmiotem – nie zawsze wystarcza ludzi i sprzętu, a gminie przybyło przez ostatnie 5 lat 800 mieszkańców i 1700 działek budowlanych.

Za trzy lata kończy się obecna umowa. Czy będzie kolejny przetarg? Wójt Rezmerowski przypuszcza, że tak. Gmina poszukiwać będzie prawdopodobnie operatora z większą bazą i doświadczeniem, nie przesądzając, czy będzie to podmiot prywatny, czy publiczny. Być może przetargiem zainteresuje się tczewski komunalny operator, gdyż gmina wiejska jest „skazana na współpracę z miastem”.

Wiele ciekawych doświadczeń z umowami typu O&M można znaleźć w małych gminach. Eksploatatorami systemów bywają często firmy rodzinne lub wręcz osoby fizyczne. Kilka takich przykładów z ostatnich lat przedstawiono w ramce.

 

Przykłady umów O&M w różnych gminach

–    w Cekcynie i Lnianem (woj. kujawsko-pomorskie) operatorem jest spółka Tuchwod z Tucholi, zajmująca się ponadto budową systemów kanalizacji; –    gm. Choceń i Koneck – (woj. kujawsko-pomorskiego) – korzystają z usług Zakładu Usług Komunalnych Podlascy z Lubania; –    w gminach Leszno oraz Kampinos k. Warszawy systemy kanalizacji i oczyszczalnię ścieków eksploatuje Przedsiębiorstwo Gospodarki Wodno-Ściekowej Gea Nova ze Starych Babic; –    Gdyńskie Przedsiębiorstwo Inżynieryjne Szymanek obsługuje w zakresie eksploatacji systemu wodociągowego gm. wiejską Wejherowo (woj. pomorskie); –    system wodociągowo-kanalizacyjny w gm. wiejskiej Lubin (Dolny Śląsk) został oddany w dzierżawę lokalnej spółce Wod-Gaz-Serwis z Krzeczyna Wielkiego; –    gm. Ciasna i Koszęcin, położone w woj. śląskim, powierzyły eksploatację wodociągów firmie San-Eko z Lublińca; –    gm. Koszyce, zlokalizowana w woj. małopolskim, zleciła obsługę wodociągów oraz eksploatacji oczyszczalni ścieków spółce cywilnej z Zabierzowa; –    w gm. Liszki (woj. małopolskie) przetarg na usługi O&M wygrała prywatna spółka Promerol z Kryspinowa, firma budowlana wywodząca się z miejscowego POM; –    operatorem systemu wodociągowo-kanalizacyjnego w mieście i gm. Trzebnicy jest spółka WodNiK, będąca sprywatyzowanym przedsiębiorstwem usług komunalnych.

 

Większość umów, których stronami są wymienione gminy i podmioty, to kontrakty krótkoterminowe – na 3 do 5 lat, choć zdarzają się też umowy na czas dłuższy.

Przedstawione przykłady pozwalająca wyciągnięcie wniosków.

Po pierwsze, działalność eksploatatorska jest prowadzona z reguły na małą skalę, a to przekłada się na niewystarczający nieraz potencjał wykonawczy. Kilka lat temu wydawało się, że pojawiają się nieco więksi gracze na rynku usług operatorskich. Taką „pierwszą jaskółką” była firma Lenbaw z Łodzi, która zajmowała się eksploatacją wodociągów w Sokołowie Podlaskim, w Łagowie w woj. świętokrzyskim, w mieście i gm. Koluszki oraz w dzielnicy Warszawa-Wesoła. Podobne deklaracje, dotyczące rozwoju działalności eksploatacyjnej w zakresie wodociągów i kanalizacji, składała giełdowa spółka PBG. Szkoda, że ten kierunek rozwoju nie okazał się jednak wystarczająco atrakcyjny.

Po drugie, znaki zapytania powstają wokół czasu, na jaki zawierane są umowy na eksploatację i zarządzanie. Okres dziesięciu lat wydaje się bardzo długi, więc trudno przewidzieć zmiany, które mogą nastąpić w tym czasie. Umowa na 10 lat musi być odpowiednio elastyczna. Z drugiej strony zmiana eksploatatora co trzy lata nie wydaje się najlepszym pomysłem – nie daje to stabilności działania ani operatorowi, ani gminie.

Po trzecie, umowy na eksploatację i zarządzanie wymagają dobrego zrozumienia praw i obowiązków obu stron. Nie zawsze oczekiwania gmin są realistyczne. Umowa typu O&M nie rozwiąże problemów inwestycyjnych, nie stanowi też panaceum na kłopoty z wysokimi taryfami. Wygórowane oczekiwania mogą sprawić, że gmina nie znajdzie partnera – ani prywatnego, ani ze sfery publicznej.

Po czwarte, mimo zapewnień dotyczących popierania modelu partnerstwa publiczno-prywatnego przez instytucje Unii Europejskiej, udział prywatnych operatorów nadal stanowi dla gmin ubiegających się o dofinansowanie swoich inwestycji pewne utrudnienie. Komplikuje układ instytucjonalny, co z pewnością nie sprzyja upowszechnianiu się kontraktów O&M.

Należy jednak podkreślić, że zauważalna liczba gmin, zwłaszcza mniejszych, decyduje się na przeprowadzenie przetargów na usługi eksploatacji sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. Nie zawsze wygrywają w nich podmioty prywatne, ale jest to naturalne (o ile nie wynika to ze specyficznego sformułowania warunków przetargowych, preferujących często dotychczasowego operatora komunalnego). Cieszy fakt, że pojawiają się w tej branży zalążki rynku.

Jarosław Zysnarski, Doradca Consultants, Gdynia