Uwagi do projektu nowelizacji

Zmieniony art. 6 ust. 1 przewiduje, iż dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się, nie tylko jak dotychczas, czyli na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, ale również na podstawie pisemnej umowy o przyłączenie.

 

Zapis ten należy uznać za nietrafny. Umowa o przyłączenie, wedle treści zaproponowanej w projektowanym art. 6 ust. 1b, reguluje wyłącznie kwestie związane z etapem przyłączania nieruchomości do sieci i nie określa zasad świadczenia usług przez przedsiębiorstwo na rzecz odbiorcy. Ponadto projekt nie uwzględnia faktu, iż niektórzy odbiorcy podpisują umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków z nieruchomości, które są już podłączone do sieci i wówczas umowa o przyłączenie okazuje się zbędna.

Należy zauważyć także, iż ustawa nie precyzuje, czy umowę o przyłączenie można podpisać z podmiotem nieposiadającym tytułu prawnego do nieruchomości, co jest istotną okolicznością w sytuacji, gdy przedmiotowa umowa „konsumuje” techniczne warunki przyłączenia, wydawane dotąd przez wiele przedsiębiorstw również potencjalnym nabywcom nieruchomości. Sposób określenia w art. 6 ust. 1b treści umowy o przyłączenie jest nieelastyczny. Z jednej strony wykaz postanowień stanowi katalog zamknięty, z drugiej wszystkie te postanowienia są elementami obligatoryjnymi. Przy tym niepotrzebnie umowa ma określać podmiot zobowiązany do wykonania przyłączenia, wysokość opłaty za przyłączenie oraz miejsce rozgraniczenia własności sieci przedsiębiorstwa energetycznego i urządzeń podmiotu przyłączanego. Przecież ustawa wprost wskazuje, iż budowa przyłącza to obowiązek odbiorcy, o rozgraniczeniu własności decyduje fakt sfinansowania określonych przewodów, zaś opłata za przyłączenie jest opłatą taryfową.

 

Nowelizacja nie przewiduje zmiany art. 15 ust. 4 ustawy, by wyraźnie wskazywał, iż przyłączenie następuje po zawarciu i zrealizowaniu przez przyszłego odbiorcę warunków wskazanych w umowie przyłączeniowej. Ustęp 1c dodany do art. 6 stanowi, iż w przypadku, gdy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zobowiązane jest do nabycia własności urządzeń lub instalacji, których koszty budowy poniósł podmiot przyłączany, umowa o przyłączenie do sieci powinna także określać wynagrodzenie podmiotu przyłączanego. Z pewnością właściwsze byłoby zastąpienie stwierdzenia: „w przypadku, gdy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zobowiązane jest do nabycia własności urządzeń lub instalacji, których koszty budowy poniósł podmiot przyłączany” zdaniem: „jeżeli umowa o przyłączenie określa poza zasadami budowy przyłącza również zasady budowy przez przyszłego odbiorcę urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych”. Fakt istnienia obowiązku po stronie przedsiębiorstwa może być przecież sporny. Słowo „instalacja” należałoby skreślić jako niezdefiniowane w ustawie, w odróżnieniu od pojęcia „urządzenie”. Określenie w umowie o przyłączenie samego wynagrodzenia za przejmowane urządzenia to zdecydowanie za mało. Umowa winna wskazywać również podstawę prawną przejęcia, termin i sposób zapłaty.

W tym miejscu należy poczynić zasadniczą uwagę dotyczącą umowy o przyłączenie (art. 6 ust. 1, 1b i 1c) oraz umowy przedwstępnej, wprowadzanej do ustawy przez art. 15a. Nowelizacja nie precyzuje wzajemnej relacji tych dwóch umów. Literalna wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, iż umowę o przyłączenie zawierać należy zawsze. Będzie ona wystarczająca, o ile przyszły odbiorca nie zamierza budować urządzeń nieobjętych wieloletnim planem modernizacji i rozwoju. W takim bowiem wypadku będzie musiał zawrzeć także umowę przedwstępną. Umowa o przyłączenie okaże się natomiast wystarczająca w sytuacji, w której co prawda odbiorca będzie chciał obok przyłączy wybudować urządzenia, jednakże urządzenia te będą ujęte w planie na lata następne. Wydaje się, że wystarczyłoby wprowadzenie do ustawy jednej umowy – o przyłączenie, zawieranej przed umową o zaopatrzenie i dodatkowo tylko w sytuacji, gdy nieruchomość nie jest podłączona w sposób właściwy do sieci przedsiębiorstwa. Dodatkowo w wypadku, gdy odbiorca miałby wybudować urządzenia (niezależnie od tego, czy byłyby one ujęte w planie, czy też nie), umowa o przyłączenie winna regulować standard techniczny i sposób budowy urządzeń, termin ich wykonania, zasady kontroli realizacji inwestycji ze strony przedsiębiorstwa oraz warunki prawne, a także finansowe przejęcia urządzenia.

Artykuł 15 ust. 5 (nowo dodany) stwierdza, iż jeżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odmówi zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, jest obowiązane niezwłocznie pisemnie powiadomić o odmowie jej zawarcia wójta (burmistrza, prezydenta) oraz zainteresowany podmiot, podając przyczyny odmowy. Przepis ten jest o tyle zbędny, iż większość rad gmin regulacje tego typu zawarło w uchwalonych regulaminach dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ponadto termin zawiadomienia organu wykonawczego winien być precyzyjny.

Nowy art. 15a ustawy stanowi, iż przedsiębiorstwo wod-kan ustala w umowie przedwstępnej z inwestorem warunki przyłączenia sieci wodociągowych i kanalizacyjnych planowanych do realizacji na terenach nieobjętych planem, o którym mowa w art. 21. Podtrzymując w pełni uwagi zawarte w pkt. 2, w tym miejscu należy dodać przede wszystkim, iż przepis ust. 1 winien stwierdzać precyzyjnie, że umowa przedwstępna określa warunki realizacji urządzeń nieujętych w planie wieloletnim przez podmiot inny niż przedsiębiorstwo oraz zasady podłączenia do sieci wodociągowych lub kanalizacyjnych przedsiębiorstwa nieruchomości tegoż podmiotu. Dzisiejsze brzmienie ust. 1 art. 15a jest bardzo nieprecyzyjne, niespójne z pozostałą częścią przepisów ustawy, a dodatkowo posługuje się pojęciami w ustawie niezdefiniowanymi.

Ustęp 2 art. 15a wskazuje warunki, przy spełnieniu których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane do wyrażenia zgody na przyłączenie. To zupełnie niezrozumiałe, bowiem zgodnie ze znowelizowanym art. 6 jest to materią umowy o przyłączenie. Warunki wskazane w omawianym przepisie, szczególne w pkt 1 i 2, w pełni potwierdzają powyższe wątpliwości. Należy przy tym zauważyć, iż pkt 2, stanowiący że przedsiębiorstwo może uzależnić zgodę od okoliczności, np. w przypadku, gdy prowadzenie inwestycji nie uniemożliwi przedsiębiorstwu wod-kan realizacji inwestycji przewidzianych w planie, o którym mowa w art. 21 ust. 1, jest nieracjonalny. Przecież de facto każda inwestycja nieujęta w planie, a mimo to zrealizowana, jeśli nie od strony technicznej, to od strony finansowej, formalnie wpływa na realizację planu.

Między art. 15a a 15b istnieje oczywista sprzeczność co do metody, wedle której ma być określana wartość urządzenia, które wybudowała osoba trzecia, a które jest odpłatnie przejmowane przez przedsiębiorstwo (metoda kosztowa czy dochodowa).

 

Dodany do art. 21 ust. 1a stwierdza, iż wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych powinien być opracowany na okres nie krótszy niż siedem lat i zawierać symulacje kształtowania się taryf w okresie, na jaki został sporządzony. Po pierwsze należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję projektodawców nowelizacji. Komentowany przepis wprowadza rygorystyczne zasady planowania inwestycji w sytuacji, w której znowelizowany art. 6 (umowa o przyłączenie) i nowo wprowadzony 15a (umowa przedwstępna) otwierają szerokie możliwości realizacji urządzeń poza planem. Oczywiście to drugie rozwiązanie jest zgodne z rzeczywistymi potrzebami rozwojowymi gmin, ale po co jednocześnie wprowadzać przepisy tworzące złudzenie ścisłego i długofalowego planowania?

Plan winien być sporządzany na znacznie krótszy okres, a dodatkowo przedsiębiorstwo powinno przygotować nie symulację kształtowania taryf, a symulację wpływu planowanych inwestycji na taryfę, i to przy uwzględnieniu wartości aktualnych w dniu sporządzenia symulacji.

Projektodawcy nowelizacji zaproponowali wprowadzenie do ustawy nowego art. 21a. Ustęp 1 tego przepisu stanowi, iż zmiana planu jest możliwa pod warunkiem, że nie wpływa na wynik kalkulacji będących podstawą do ustalenia taryf obowiązujących w danym roku.

Taki zapis de facto czyni ten ustęp martwym. Pamiętając bowiem, że inwestycja wpływa na kalkulacje taryf z jednej strony poprzez generowany koszt (na który składają się przede wszystkim odpis amortyzacyjny, podatek od nieruchomości oraz koszty eksploatacji), z drugiej zaś poprzez przychód, jaki inwestycja przynosi, nie sposób dokonać zamian w inwestycji tak, by ich skutki dla kalkulacji były tożsame.

Dla porządku należy dodać, iż bardziej precyzyjne byłoby stwierdzenie, że zmiana jest możliwa, jeśli nie wpływa na wynik kalkulacji, będący podstawą do ustalenia taryf „obowiązujących w roku dokonywania zmiany planu”, nie zaś „w danym roku”.

Ustęp 2 art. 21a obliguje przedsiębiorstwo do przeprowadzenia aktualizacji planu w sytuacji, gdy gmina dokonuje zmian w podstawowych dokumentach planistycznych, określających kierunki rozwoju gminy, o ile zmiany te wywołują konieczność niezaplanowanych nakładów inwestycyjnych na rozwój infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej. Taki zapis powoduje, iż przedsiębiorstwo pozbawione zostaje wpływu na planowane inwestycje, pomimo iż przygotowało plan zgodny z podstawowymi dokumentami planistycznymi gminy w brzmieniu, w jakim obowiązywały w chwili przygotowywania planu. Tego skutku nie łagodzi nawet treść ust. 3 art. 21a (będącego, jak się wydaje, przepisem szczególnym do ust. 2), wedle którego w przypadku, gdy gmina w ciągu 10 lat od realizacji przez przedsiębiorstwo inwestycji dokonuje zmiany w swoich dokumentach planistycznych, wywołujących konieczność wymiany infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej na infrastrukturę o innych parametrach, przedsiębiorstwo dokonuje oceny aktualności planu wraz z określeniem zasad nakładów na te wymianę. Dodatkowo ustawa nie określa, co przedsiębiorstwo winno z tym opracowaniem zrobić.

Zupełnie niezrozumiały jest ust. 4 art. 21a, który nakazuje do rozliczeń wynikających z poniesienia przez gminę nakładów na majątek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, o których mowa w ust. 2 i 3, stosować się odpowiednio przepis art. 15a ust. 2 pkt 4 (dla przypomnienia nadal nie wiadomo, czy ma to być metoda kosztowa, czy, jak wskazuje art. 15b, dochodowa). Przecież art. 21a ust. 2 i 3 nie mówi o żadnych nakładach ze strony gminy, tylko odpowiednio w pierwszym wypadku o obowiązku skorygowania (zaktualizowania) planu przez przedsiębiorstwa, zaś w drugim o obowiązku przygotowania oceny jego aktualności.

Do art. 31 dodano ust. 4, wedle którego w przypadku, gdy przedmiotem przekazania są urządzenia, których budowa nie została przewidziana w planie, o którym mowa w art. 21, do ustalenia wartości przekazania takich urządzeń stosuje się metodę dochodową. Powstaje zatem pytanie, jaką metodę należy zastosować przy przejmowaniu inwestycji ujętych w planie, ale zrealizowanych przez zainteresowane podmioty przed terminem, w jakim sfinalizować je miało przedsiębiorstwo.

 

Warto zwrócić uwagę na fakt, iż nowelizacja zupełnie pomija kilka zagadnień niezmiernie istotnych z punktu widzenia praktyki działania przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Jedną z takich kwestii jest przedefiniowanie pojęcia „przyłącze kanalizacyjne”, by wypracować jednoznaczne rozumienie tego pojęcia, co wydaje się konieczne w obliczu rozbieżnego orzecznictwa sądowego i kontrowersji doktrynalnych. Ponadto nadal brakuje precyzyjnego zdefiniowania pojęcia ścieków opadowych i roztopowych (w tym uszczegółowienia, które powierzchnie należy uznać za posiadające trwałą i zanieczyszczoną nawierzchnię i rozstrzygnięcia statusu dachów) oraz uwzględnienia w ustawie możliwości odniesienia ilości odprowadzanych przez dostawcę ścieków do powierzchni jego nieruchomości. Dookreślenie tego uczyniłoby spójnymi przepisy ustawy oraz rozporządzenia taryfowego, a także umożliwiłoby taryfikację odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych. Pominięto również wskazania w ustawie dotyczące tego, iż w razie braku przeciwnego rozstrzygnięcia umownego odbiorca pozostaje posiadaczem wybudowanych przez niego przyłączy. Rozstrzygnie to wątpliwości (między innymi UOKiK), czy aby przedsiębiorstwo nie jest posiadaczem wszystkich przyłączy już od chwili ich fizycznego włączenia do sieci. Ponadto powinno się wykreślić z ustawy art. 31, a to w związku z faktem, iż od 3 sierpnia 2008 r. obowiązuje art. 49 §2 kodeksu cywilnego, regulujący kompleksowo kwestię przejmowania urządzeń.

 

Kancelaria Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy, Poznań