W pościgu za „uciekającym przemysłem”

Zjawisko carbon leakage („ucieczka emisji”) rozumiane jako zwiększenie emisji gazów cieplarnianych w krajach trzecich, w których przemysł nie jest poddany ograniczeniom w tym zakresie¹, to wynik europejskiej polityki klimatyczno-energetycznej. Jak wskazuje się w dyrektywie EU-ETS, może ono zaistnieć w przypadku, gdy inne kraje rozwinięte oraz emitujące znaczne ilości gazów cieplarnianych, nie przystąpią do międzynarodowego porozumienia w sprawie zmian klimatu. W efekcie tak rozumiana „ucieczka emisji”, w myśl postanowień preambuły do przywołanej dyrektywy, mogłaby „jednocześnie postawić w niekorzystnej ekonomicznie sytuacji niektóre energochłonne sektory i podsektory gospodarki we Wspólnocie poddane międzynarodowej konkurencji. Mogłoby to osłabić korzyści oraz integralność działań środowiskowych podjętych przez Wspólnotę”.

Analizowane zjawisko jest także przedmiotem zainteresowania Międzynarodowej Agencji Energetycznej. W raporcie dotyczącym konkurencyjności i carbon leakage to ostatnie określane jest jako stosunek wzrostu emisji pochodzących z określonego sektora poza granicami kraju (w wyniku polityk mających wpływ na ten sektor w kraju) w bilansie redukcji emisji w sektorze (ponownie wskutek polityki ochrony środowiska)².

Warto przywołać również definicję tego pojęcia podawaną przez Niemiecką Federację Stali (Wirtschaftsvereinigung Stahl), w świetle której carbon leakage to ryzyko ponoszenia kosztów zakupu uprawnień do emisji, które przyczyni się do przeniesienia energochłonnej produkcji poza UE, gdzie nie ma obowiązku zakupu uprawnień do emisji³.

By usystematyzować siatkę pojęciową, należy jeszcze wprowadzić dwa dodatkowe terminy. Chodzi tu o wyróżnienie z punktu widzenia kosztów ponoszonych przez instalacje z sektorów przemysłowych, dwóch rodzajów ucieczki emisji: bezpośredniej i pośredniej. Ucieczka bezpośrednia związana jest ze zwiększeniem kosztów produkcji na skutek wysokich kosztów zakupu uprawnień na pokrycie emisji z procesu produkcyjnego, natomiast ucieczka pośrednia dotyczy zwiększonych kosztów i produkcji na skutek wzrostu kosztów zakupu energii elektrycznej lub ciepła, wykorzystywanych do procesu produkcyjnego³.

 

Na skalę zjawiska carbon leakage wpływa energochłonność gospodarki oraz jej struktura wytwarzania energii (zarówno pod względem sprawności źródeł, ich generalnej kondycji, jak i paliw używanych w procesach energetycznych).

 

 

Polska energetyka charakteryzuje się, niestety, nie najlepszą sprawnością tych procesów, długim czasem wykorzystywania źródeł w systemie energetycznym oraz koniecznością podjęcia zintensyfikowanych działań inwestycyjnych, mających cechy inwestycji odtworzeniowych. Jak wskazuje się w raporcie „Polska 2030”⁴, 43% polskich elektrowni ma ponad 30 lat, a 37% działa od ok. 20-30 lat. Zaledwie 12% tych źródeł pracuje 10-20 lat, natomiast 8% elektrowni funkcjonuje w systemie ok. 5-10 lat. Polska energetyka jest również w dużej mierze (93%) oparta na paliwach kopalnych (węgiel kamienny i brunatny), co z uwagi na politykę klimatyczno-energetyczną Unii Europejskiej nie jest czynnikiem korzystnie wpływającym na sytuację tego sektora w najbliższej przyszłości.

Pomimo szeregu działań podejmowanych na rzecz zmniejszenia energochłonności polskiej gospodarki, pozostaje ona jedną z najbardziej energochłonnych w Unii Europejskiej, ze wskaźnikiem energochłonności ponad dwukrotnie przewyższającym średnią krajów UE”⁵. Wysoki wskaźnik determinowany jest przede wszystkim przez duży udział przemysłów energointensywnych w tworzeniu wartości dodanej, a dopiero w drugiej kolejności przez niedostateczny poziom modernizacji i poprawy efektywności energetycznej w ramach poszczególnych sektorów gospodarki, w tym energetyki.

Okoliczności przekładają się na specyficzną sytuację polskiej gospodarki, która w obliczu aktywności Unii Europejskiej w zakresie działań proredukcyjnych w kontekście emisji gazów cieplarnianych jest trudna, również w odniesieniu zjawiska carbon leakage. Jest to negatywną konsekwencją wprowadzanych ograniczeń w zakresie emisji gazów cieplarnianych. W wielu opracowaniach i wystąpieniach problem carbon leakage jest minimalizowany bądź wręcz negowany przez polityków i ekspertów Unii Europejskiej. Analizy wykonane w ramach strategicznych projektów ESPON (ang. European Observation Network for Territorial Development and Cohesion) wskazują jednak, że dla niektórych członków Unii problem ten jest rzeczywiście poważny. Polska znajduje się na czele listy państw zagrożonych zjawiskiem, polegającym na emigrowaniu przemysłów emisjogennych i energochłonnych poza obszar objęty restrykcjami europejskiej polityki klimatyczno-energetycznej, a w szczególności systemem handlu emisjami EU-ETS. Oczywiście taka emigracja generuje bezrobocie i inne trudności gospodarczo-socjalno- polityczne⁶.

 

 

Zebrane przez Instytut im. E. Kwiatkowskiego dane dowodzą, że zatrudnienie w sektorach obciążonych ryzykiem carbon leakage w przemyśle jest największe w Polsce, Finlandii, Szwecji, Belgii oraz Rumunii (rys. 1).

 

W krajach tych wynosi ono powyżej 5% (Rumunia, Belgia, Szwecja), a nawet zbliża się do 10% (Finlandia, Polska). Średnia dla całej Unii Europejskiej to ok. 3%. W siedemnastu spośród 26 państw członkowskich (bez Malty) udział zatrudnienia w sektorach zagrożonych opisywanym ryzykiem szacowany jest poniżej przywołanej średniej. Wpływa to na ich aktywność i stosunek do zjawiska carbon leakage⁶. Powoduje to, niestety, ryzyko utraty miejsc pracy właśnie w ramach tych sektorów. W efekcie wpływa to negatywnie na strukturę zatrudnienia w przemyśle, który jest potencjalnie obciążony redukcją etatów. A to będzie niekorzystnie oddziaływać na bilans całej gospodarki, liczony miarą Produktu Krajowego Brutto, co przedstawiono na rysunku 2.

Poziom udziału danej branży przemysłowej w wartości PKB generowanej przez cały przemysł jest proporcjonalny do skali zatrudnienia w danej branży⁶. Po przyjęciu takiego założenia, możemy mówić o wąskiej grupie antyliderów, do której należą Polska (2,2% PKB) i Finlandia (2,1% PKB) oraz silnie uprzemysłowiona Norwegia (1,7% PKB). Jeszcze tylko dwa państwa mają tak obliczony wskaźnik większy od 1 – Rumunia i Szwecja (ok. 1,3% PKB), a kolejne dwa są bliskie tego pułapu – Belgia (0,99% PKB) i Czechy (0,91% PKB). Dla wszystkich pozostałych problem ten jest mało istotny. Należy podkreślić, że Szwecja, Norwegia i Belgia należą do gospodarek europejskich najmniej uzależnionych od węgla⁶.

Udział przemysłu w całkowitym zatrudnieniu oraz udział zatrudnienia w branżach wrażliwych na carbon leakage wyznaczają poziom bezpośredniego zagrożenia bezrobociem, wywołany przez zjawisko carbon leakage, zwane także emigracją przemysłu/produkcji lub zamorskim outsourcingiem (overseas outsourcingiem)⁶. Wpływ zjawiska carbon leakage na wzrost poziomu bezrobocia w Unii Europejskiejzaprezentowano na rysunku 3.

Zjawisko carbon leakage jest zagrożeniem, które z dużym prawdopodobieństwem może zaistnieć. Zmniejszenie jego skali wymaga podjęcia strukturalnych działań w zakresie przygotowania sektorów najbardziej narażonych na jego wystąpienie.

 

 

Do tych sektorów zakwalifikować należy najbardziej energochłonne gałęzie przemysłu. Ich zestawienie przedstawiono na rysunku 4.

 

Koszt energii w generalnym koszcie produkcji cementu, wapna i zaprawy oraz materiałów budowlanych oraz konstrukcyjnych stanowi blisko ¼. W bilansie końcowym, przy założeniu rosnących cen energii elektrycznej, koszt całości produkcji właśnie tych komponentów będzie się zwiększał. W efekcie wpłynie to na podatność producentów tych materiałów na zjawisko carbon leakage.

Zatem konieczne jest stworzenie jak najbardziej efektywnych rozwiązań przeciwdziałających zjawisku carbon leakage. Należy rozważyć opracowanie odpowiednich działań pomocowych czy też przejściowych, by negatywne konsekwencje carbon leakage, czyli likwidacja miejsc pracy i przenoszenia się przemysłu poza granice Unii Europejskiej, były dla Polski odczuwalne w najmniejszym stopniu. W tym kontekście, trzeba zwrócić uwagę na to, że na liście regionów zagrożonych nie znalazły się żadne z Polski, pomimo iż właśnie polską gospodarkę uznano za najbardziej narażoną. Jest to o tyle istotne, że bardzo często pomoc unijna kierowana jest właśnie do regionów⁶. Należy więc zweryfikować prowadzoną w Polsce polityki, by przeciwdziałanie analizowanemu zagrożeniu stało się jednym z priorytetów polskiej aktywności na arenie Unii Europejskiej. Zjawisko carbon leakage powinno stać się również jednym z tematów poruszanych podczas polskiej prezydencji w Unii Europejskiej w drugiej połowie 2011 r.

 

1. Dyrektywa Parlamentu i Rady 2009/29/WE z 23 kwietnia 2009 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. Urz. UE L 140/63 z 5 czerwca 2009 r. (zwana: „Dyrektywą EU-ETS”).

2. Reinaud J.: Issues behind Competitiveness and Carbon Leakage Focus on Heavy Industry.International Energy Agency. Paris 2008. www.iea.org/papers/2008/Competitiveness_and_Carbon_Leakage.pdf

3. Pyrka M. Lizak S: Zjawisko ucieczki emisji w sektorach energochłonnych w Polsce w kontekście zmian wprowadzanych w systemie EU-ETS na lata 2013 – 2020. KASHUE. Warszawa 2009.

www.kashue.pl/materialy/opracowania/Analiza_sektorow-CL_24_08_2009.pdf

4. Boni M. (red.): Polska 2020. Wyzwania rozwojowe. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Warszawa 2009. www.polska2030.pl

5. Raport o stanie środowiska w Polsce 2008. Główny Inspektorat Ochrony Środowiska. Bibiloteka Monitoringu Środowiska. Warszawa 2010.

6. Żmijewski K: Zagrożenie problemem carbon leakage w Polsce. Instytut im. E. Kwiatkowskiego. Warszawa 2011.

7. ReRisk Regions at Risk of Energy Poverty. Draft Final Report. 31 March 2010. www.espon.eu/export/sites/default/Documents/Projects/AppliedResearch/ReRISK/RERISK-Draft-Final-Report_31-03-2010.pdf

 

Maciej M. Sokołowski, dyrektor wykonawczy, Społeczna Rada Narodowego Programu Redukcji Emisji

 

prof. Krzysztof Żmijewski, Politechnika Warszawska, sekretarz generalny Społecznej Rady Narodowego Programu Redukcji Emisji