Zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków a regulamin
Istotnym elementem stosunków prawnych w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków jest regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Wprawdzie podstawę stosunków prawnych pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług stanowi umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, ale znaczącą rolę odgrywa także regulamin.
Ważna jest zwłaszcza analiza regulaminu w kontekście ogólnej koncepcji kształtowania stosunków prawnych w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Organem uchwalającym regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jest rada gminy, a kompetencja ta wynika z art. 19 ustawy zaopatrzeniowej.
Zgodnie z art. 19 Ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zwanej dalej zaopatrzeniową, rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej regulaminem. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wod-kan w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług oraz sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Ponadto musi uwzględniać: warunki przyłączania do sieci, techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wykonanego przyłącza i postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług oraz odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Istotne w regulaminie są także standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących, a zwłaszcza zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków oraz warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Z przepisu tego wynika nie tylko kompetencja do uchwalania regulaminu, ale także co do trybu uchwalania oraz jego treści. Regulamin ma charakter aktu prawa miejscowego i ten fakt wywołuje określone skutki prawne.
Metoda cywilnoprawna i administracyjna
Zgodnie z art. 87 Konstytucji Polski „Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego”.
Akt prawa miejscowego charakteryzuje się powszechnością obowiązywania oraz ograniczonym zasięgiem terytorialnym. Oznacza to, że każdy podmiot, którego ów regulamin dotyczy, na obszarze działania gminy jest związany jego przepisami. Pojęcie prawa miejscowego nie jest jednoznaczne i powinno być rozpatrywane na trzech płaszczyznach – „zakresu jego terytorialnego obowiązywania, podmiotu stanowiącego prawo miejscowe oraz charakteru prawnego tych aktów”1.
Jak wynika z wyroku NSA z 2 czerwca 2004 r. OSK 312/042, „uchwalenie regulaminu dostarczania wody jest sprawą z zakresu administracji publicznej także wówczas, gdy zadania w tym zakresie wykonuje związek międzygminny w stosunku do gminy, która nie jest członkiem związku”.
Regulamin zatem nie tylko jest powszechnie obowiązującym aktem prawnym, ale jego uchwalanie to sprawa z zakresu administracji publicznej.
Zauważyć zatem należy, że ustawodawca konsekwentnie utrzymuje przyjętą koncepcję regulowania stosunków prawnych w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, przyjmując jako zasadę metodę cywilnoprawną regulowania stosunków prawnych, a metodę administracyjną jako subsydiarną.
Przejawem istnienia metody administracyjnoprawnej jest właśnie kompetencja rady gminy, a także jej obowiązek uchwalenia regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Przyjąć także trzeba, że jest to najbardziej istotny element publicznoprawny, jeśli chodzi o umowę o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, najdalej ingerujący w sferę swobody umów.
Zadanie gminy
Przyznanie organowi prawodawczemu gminy kompetencji w zakresie stanowienia regulaminu jest także konsekwencją przyjęcia, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków stanowi jej zadanie własne, co wynika z art. 3 ust. 1 ustawy.
Skoro zatem ustawodawca powierzył owo zadanie gminie, to konsekwentnie przyznał jej kompetencje w zakresie regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.
Art. 19 ustawy zaopatrzeniowej określa także tryb uchwalania regulaminu. Zauważyć trzeba, że zostały zmienione zasady rządzące inicjatywą uchwałodawczą. W tym bowiem przypadku inicjatywę uchwałodawczą posiadają przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. One bowiem przedkładają projekty regulaminów, przy czym każde przedsiębiorstwo wod-kan działające na obszarze gminy przedkłada swój projekt.
Uchwalony regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków może zatem stanowić kompilację zaproponowanych regulaminów. Może to być projekt przedłożony tylko przez jedno przedsiębiorstwo, ale może wystąpić również taka sytuacja, w której rada gminy przygotuje własny projekt regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków z wykorzystaniem tych przedłożonych.
W przywoływanym wyżej art. 19 ustawy zaopatrzeniowej ustawodawca wskazał, jakie elementy powinien zawierać każdy regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.
Zauważyć należy, że treść regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków zawiera zarówno elementy administracyjnoprawne, jak i cywilnoprawne.
Krytycznie odnieść należy się do określania w regulaminie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków elementów o charakterze cywilnoprawnym.
Taki charakter ma bez wątpienia wyznaczenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, a także sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach.
Po pierwsze, zauważyć trzeba, że elementy te mają charakter cywilnoprawny. W konsekwencji powinny one być przedmiotem umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Natomiast określenie tych elementów w regulaminie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków powoduje, że tracą one cywilnoprawny charakter, stając się elementem stosunku administracyjnoprawnego.
Następuje tu zatem nieuzasadnione naruszenie koncepcji umownego regulowania stosunków w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, skoro część tych elementów ujęta jest w regulaminie.
Tam, gdzie jest to niezbędne, ustawodawca uregulował obowiązki i uprawnienia stron w ustawach, a przede wszystkim w ustawie zaopatrzeniowej. Natomiast to, co można poddać uregulowaniu w umowie, ustawodawca pozostawił woli stron. Natomiast treść regulaminu narusza tę klarowną i konsekwentnie realizowaną koncepcję w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.
Usługi i warunki ich świadczenia
Wskazać należy, że te trzy elementy, które powinien mieć każdy regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, pokrywają się z treścią art. 6 ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej. Z art. 6 ust. 3 wynika, że umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków powinna zawierać m.in. ilość i jakość świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia, sposób i termin wzajemnych rozliczeń, a także prawa i obowiązki stron umowy. Przepis ten stanowi, że: „Umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, praw i obowiązków stron umowy, warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług, procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych oraz urządzeń kanalizacyjnych, ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18, a także okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia”.
Ustawodawca wyraźnie nie tylko zakłóca przyjętą koncepcję umownego regulowania stosunków cywilnoprawnych w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, ale także powiela przyjęte regulacje. Te bowiem elementy, które mają być określone w regulaminie, są już wskazane w samej ustawie zaopatrzeniowej. Nie ma zatem żadnych uzasadnionych powodów, aby powtarzać regulacje ustawowe w regulaminie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.
Po drugie, poddanie owych elementów regulacji w regulaminie ma daleko idące konsekwencje. Istotą umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków jest to, że strony mogą w zasadzie same ustalić swoje wzajemne prawa i obowiązki – na zasadzie autonomii woli. Decydującym czynnikiem jest tu zatem wola stron, wyrażona w zawartej umowie.
Natomiast w przypadku poddania tychże elementów reżimowi regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków decydować będzie wola gminy. Zatem to gmina w formie uchwały, mającej charakter aktu prawa miejscowego, narzuca i przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, i odbiorcy usług określone elementy stosunku cywilnoprawnego. Można wprawdzie wskazać, że to przedsiębiorstwa wod-kan przedkładają projekty regulaminów, ale nie ma żadnej gwarancji, że w takiej postaci ów regulamin zostanie uchwalony. Natomiast odbiorca usług nie ma żadnego wpływu na treść regulaminu, poza wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Jednak nastąpi to w trybie postępowania sądowo-administracyjnego i przedmiotem skargi będzie akt o charakterze władczym, a nie umowa. Z kolei w sferze cywilnoprawnej odbiorca usług nie ma żadnych możliwości.
W polskim systemie prawa istnieją możliwości uregulowania stosunków cywilnoprawnych z zastosowaniem regulaminu. To wynika z art. 384 kc, w myśl którego: „§1. Ustalony przez jedną ze stron wzorzec umowy, w szczególności ogólne warunki umów, wzory umów, regulaminy, wiążą drugą stronę, jeżeli zostały jej doręczone przy zawarciu umowy”.
Istotne różnice
Jednak pomiędzy regulaminem przyjętym w trybie art. 384 kc a regulaminem zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków istnieją zasadnicze różnice.
Regulamin z art. 384 kc nie jest powszechnie obowiązującym aktem prawnym (w odróżnieniu od regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków).
Regulamin z art. 384 kc stanowiony jest przez jedną ze stron i przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 384 i n. kc jest częścią umowy. Zauważyć trzeba, że regulaminy wydawane w trybie art. 384 i n. kc dotyczą umów zawieranych masowo, których stroną jest w zasadzie konsument. Mają one za zadanie ułatwić zawieranie umów i usprawnić przygotowywanie ich projektów. Strony mogą bowiem, w kwestiach, które nie są uregulowane indywidualnie pomiędzy nimi, odnieść się do regulaminu.
W istocie regulamin z art. 384 kc jest częścią umowy wyłączoną niejako poza nawias ustaleń poczynionych pomiędzy stronami.
Wydanie przez jedną ze stron regulaminu w trybie art. 384 i n. kc wiąże się z tym, że umowy te mają charakter adhezyjny. Oświadczenie woli drugiej strony umowy ogranicza się do wyrażenia zgody na zawarcie umowy, której istotne elementy określa ów regulamin.
Ponadto istotną cechą takiego regulaminu jest to, że wydawany on jest przez jedną ze stron umowy. Wykluczona jest tu możliwość uczynienia tego przez osoby trzecie.
Regulamin z art. 384 i n. kc podlega kontroli sądu, łącznie z możliwością uznania jego przepisów za klauzule niedozwolone. Natomiast zupełnie inny charakter ma regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Po pierwsze, nie jest on wydawany z zastosowaniem art. 384 kc, lecz na podstawie art. 19 ustawy zaopatrzeniowej.
Regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków nie obowiązuje jedynie między stronami, ale ma charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego. Dotyczy on każdego odbiorcy usług i każdego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, niezależnie od tego, jaką umowę faktycznie strony zawarły i jaki projekt regulaminu przedłożyło dane przedsiębiorstwo.
W przypadku regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków może dojść do sytuacji, kiedy w stosunek prawny, który w istocie powinien mieć charakter co do zasady umowny, ingeruje poprzez działalność prawodawczą podmiot trzeci. Sytuacja nie budzi wątpliwości, jeśli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest prowadzone w formie gminnej jednostki organizacyjnej, nieposiadającej osobowości prawnej. Wtedy to stroną umowy będzie sama gmina. Zatem jako strona może ona ustalać warunki umowy i trybu jej zawierania, którymi sama będzie związana. Nie jest to jednak regulamin przyjęty w trybie art. 384 i n. kc i nie ma charakteru cywilnoprawnego.
Natomiast bardziej złożona sytuacja występuje, gdy przedsiębiorstwo wod-kan ma inną formę organizacyjną niż gminna jednostka, nieposiadająca osobowości prawnej.
W takiej bowiem sytuacji osoba trzecia, jaką jest gmina, będzie kształtować za pomocą swojej prawodawczej kompetencji, stosunki cywilnoprawne pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług.
Można oczywiście przyjąć, że to rozwiązanie ma na celu ochronę konsumenta, ale to wynika już z innych regulacji ustawy zaopatrzeniowej oraz innych przepisów prawa. A zatem ochrona wynikająca z regulaminu jest zbędna, gdyż powtarza regulacje mające swoje źródło w innych przepisach powszechnie obowiązujących, a ponadto nie wprowadza dodatkowych standardów.
Kontrola regulaminu
Regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków nie podlega także kontroli sądu powszechnego. Jako bowiem akt prawa miejscowego wiąże sąd orzekający w sprawie i nie może on, jak w przypadku regulaminów przyjmowanych w trybie art. 384 i n. kc, uznać klauzuli za niedozwoloną. Kontrolę nad regulaminem zaopatrzenia w wodę sprawuje wojewoda w trybie art. 85 i n. ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym3.
Nie ma tu zatem możliwości poddania regulaminu stanowionego przez radę gminy kontroli sądu powszechnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje, że regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków powinien zawierać określenie minimalnych standardów jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.
Taki obowiązek jest zbędny, gdyż minimalny poziom usług określa już sam ustawodawca. Wynika on z całokształtu regulacji zawartych w ustawie wodociągowej, a w szczególności z tych przepisów, które nakładają na przedsiębiorstwo wod-kan określone obowiązki. Standard jakości usług wynika już z art. 5 ustawy zaopatrzeniowej co do zdolności urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych i odnośnie ilości oraz jakości dostarczanej wody, a także odprowadzanych ścieków. Jak stanowi ten przepis: „Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków.
Ponadto przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody. Wymóg zapewnienia dostaw pod odpowiednim ciśnieniem, o którym mowa w ust. 1, dotyczy wyłącznie dostaw wody z sieci.
Jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie”.
Zatem ów minimalny standard jest uregulowany w ustawie. Oznacza to, że określanie minimalnych standardów w regulaminie będzie powieleniem regulacji ustawowej. Tym bardziej że ustawodawca nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określenia standardów w ogóle, a jedynie w minimalnym stopniu. Taki zapis byłby uzasadniony, gdyby nie to, że standardy minimalne precyzuje ustawa.
Podobne uwagi można mieć do obowiązku określenia w regulaminie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów. Pierwszy z obowiązków dotyczy określenia szczegółowych warunków umowy. Ten obowiązek jest w oczywistej sprzeczności z koncepcją umownego regulowania stosunków prawnych w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Skoro bowiem regulamin określa szczegółowe warunki umowy, to określa pełen zakres umowy. Pozostałe bowiem elementy stosunku obligacyjnego regulowane są przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Treść tego obowiązku koliduje z art. 6 ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej, skoro ustawodawca kwestie warunków umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków pozostawia do ustalenia między stronami. Ingerowanie przez gminę w treść stosunków cywilnoprawnych poprzez stanowienie regulaminu narusza w sposób nieuprawniony zasadę swobody umów.
Zbędne jest także określanie w regulaminie trybu zawierania umów, skoro i ten element ustawodawca określił w art. 6 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej. Potencjalny odbiorca usług powinien wystąpić z wnioskiem w sytuacji, gdy jego nieruchomość została wcześniej przyłączona do sieci.
Ostatnim elementem, którego ustalenie w regulaminie uznać trzeba za zbędne, jest określanie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej strony w umowie powinny określić sposób wzajemnych rozliczeń. Bez wątpienia chodzi tu także o wytyczenie sposobu rozliczeń co do cen. Ustawodawca jest tu niekonsekwentny, skoro z jednej strony pozostawia tę kwestię do uzgodnienia pomiędzy stronami, a z drugiej strony nakłada obowiązek zdefiniowania tych zagadnień w regulaminie.
Nie ma tu także znaczenia okoliczność, że ustawodawca wskazuje, iż należy czynić rozliczenia w oparciu o ceny i stawki ustalone w taryfach. Jest to o tyle zbędne, że taryfy obowiązują niezależnie od tego, jaka jest treść regulaminu, gdyż są zatwierdzanie na podstawie art. 24 ustawy wodociągowej. Nie ma tu zatem żadnego przełożenia na treść obowiązków stron określonych w regulaminie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.
Brak konsekwencji
Można dojść do wniosku, że ustawodawca nie jest konsekwentny w sposobie regulowania stosunków prawnych w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Czyni on bowiem z umowy podstawowy instrument regulowania stosunków prawnych, a z cywilnoprawnego stosunku, a zarazem podstawową zasadę zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Z kolei z treści art. 19 ust. 2 pkt 1-3 wynika, że chce owe elementy poddać reżimowi prawa administracyjnego. Ustawodawca ma zatem „sentyment” do poddawania tychże stosunków prawnych regulacji administracyjnoprawnej i czyni to w sposób niezasadny oraz zbędny.
Należy postulować de lege ferenda uchylenie art. 19 ust. 2 pkt 1-3 ustawy zaopatrzeniowej ze względu na to, iż ustawodawca powtarza te same regulacje, jakie zawarte są w ustawie, a także narusza konsekwentnie dotychczas przyjmowaną koncepcję cywilnoprawnej regulacji zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.
Natomiast z aprobatą trzeba przyjąć pozostałe elementy, które powinny znaleźć się z regulaminie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Dotyczą one sfery publicznoprawnej, i to takiej, która objęta jest zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków. Oznacza to, że właśnie w tych elementach realizuje się zadanie własne gminy w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Jak już wyżej wskazano, nałożenie na gminę zadań własnych w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jest istotną regulacją w ustawie zaopatrzeniowej. Zatem gmina powinna mieć wpływ na realizację tego zadania, a czyni to poprzez stanowienie regulaminu w kwestiach wskazanych w art. 19 ust. 2 pkt 3-9.
Źródło
dr hab. Bartosz Rakoczy
Uniwersytet Mikołaja Kopernika,
Wydział Prawa i Administracji, Toruń
Ważna jest zwłaszcza analiza regulaminu w kontekście ogólnej koncepcji kształtowania stosunków prawnych w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Organem uchwalającym regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jest rada gminy, a kompetencja ta wynika z art. 19 ustawy zaopatrzeniowej.
Zgodnie z art. 19 Ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zwanej dalej zaopatrzeniową, rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej regulaminem. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wod-kan w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług oraz sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Ponadto musi uwzględniać: warunki przyłączania do sieci, techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wykonanego przyłącza i postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług oraz odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Istotne w regulaminie są także standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących, a zwłaszcza zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków oraz warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Z przepisu tego wynika nie tylko kompetencja do uchwalania regulaminu, ale także co do trybu uchwalania oraz jego treści. Regulamin ma charakter aktu prawa miejscowego i ten fakt wywołuje określone skutki prawne.
Metoda cywilnoprawna i administracyjna
Zgodnie z art. 87 Konstytucji Polski „Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego”.
Akt prawa miejscowego charakteryzuje się powszechnością obowiązywania oraz ograniczonym zasięgiem terytorialnym. Oznacza to, że każdy podmiot, którego ów regulamin dotyczy, na obszarze działania gminy jest związany jego przepisami. Pojęcie prawa miejscowego nie jest jednoznaczne i powinno być rozpatrywane na trzech płaszczyznach – „zakresu jego terytorialnego obowiązywania, podmiotu stanowiącego prawo miejscowe oraz charakteru prawnego tych aktów”1.
Jak wynika z wyroku NSA z 2 czerwca 2004 r. OSK 312/042, „uchwalenie regulaminu dostarczania wody jest sprawą z zakresu administracji publicznej także wówczas, gdy zadania w tym zakresie wykonuje związek międzygminny w stosunku do gminy, która nie jest członkiem związku”.
Regulamin zatem nie tylko jest powszechnie obowiązującym aktem prawnym, ale jego uchwalanie to sprawa z zakresu administracji publicznej.
Zauważyć zatem należy, że ustawodawca konsekwentnie utrzymuje przyjętą koncepcję regulowania stosunków prawnych w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, przyjmując jako zasadę metodę cywilnoprawną regulowania stosunków prawnych, a metodę administracyjną jako subsydiarną.
Przejawem istnienia metody administracyjnoprawnej jest właśnie kompetencja rady gminy, a także jej obowiązek uchwalenia regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Przyjąć także trzeba, że jest to najbardziej istotny element publicznoprawny, jeśli chodzi o umowę o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, najdalej ingerujący w sferę swobody umów.
Zadanie gminy
Przyznanie organowi prawodawczemu gminy kompetencji w zakresie stanowienia regulaminu jest także konsekwencją przyjęcia, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków stanowi jej zadanie własne, co wynika z art. 3 ust. 1 ustawy.
Skoro zatem ustawodawca powierzył owo zadanie gminie, to konsekwentnie przyznał jej kompetencje w zakresie regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.
Art. 19 ustawy zaopatrzeniowej określa także tryb uchwalania regulaminu. Zauważyć trzeba, że zostały zmienione zasady rządzące inicjatywą uchwałodawczą. W tym bowiem przypadku inicjatywę uchwałodawczą posiadają przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. One bowiem przedkładają projekty regulaminów, przy czym każde przedsiębiorstwo wod-kan działające na obszarze gminy przedkłada swój projekt.
Uchwalony regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków może zatem stanowić kompilację zaproponowanych regulaminów. Może to być projekt przedłożony tylko przez jedno przedsiębiorstwo, ale może wystąpić również taka sytuacja, w której rada gminy przygotuje własny projekt regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków z wykorzystaniem tych przedłożonych.
W przywoływanym wyżej art. 19 ustawy zaopatrzeniowej ustawodawca wskazał, jakie elementy powinien zawierać każdy regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.
Zauważyć należy, że treść regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków zawiera zarówno elementy administracyjnoprawne, jak i cywilnoprawne.
Krytycznie odnieść należy się do określania w regulaminie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków elementów o charakterze cywilnoprawnym.
Taki charakter ma bez wątpienia wyznaczenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, a także sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach.
Po pierwsze, zauważyć trzeba, że elementy te mają charakter cywilnoprawny. W konsekwencji powinny one być przedmiotem umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Natomiast określenie tych elementów w regulaminie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków powoduje, że tracą one cywilnoprawny charakter, stając się elementem stosunku administracyjnoprawnego.
Następuje tu zatem nieuzasadnione naruszenie koncepcji umownego regulowania stosunków w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, skoro część tych elementów ujęta jest w regulaminie.
Tam, gdzie jest to niezbędne, ustawodawca uregulował obowiązki i uprawnienia stron w ustawach, a przede wszystkim w ustawie zaopatrzeniowej. Natomiast to, co można poddać uregulowaniu w umowie, ustawodawca pozostawił woli stron. Natomiast treść regulaminu narusza tę klarowną i konsekwentnie realizowaną koncepcję w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.
Usługi i warunki ich świadczenia
Wskazać należy, że te trzy elementy, które powinien mieć każdy regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, pokrywają się z treścią art. 6 ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej. Z art. 6 ust. 3 wynika, że umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków powinna zawierać m.in. ilość i jakość świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia, sposób i termin wzajemnych rozliczeń, a także prawa i obowiązki stron umowy. Przepis ten stanowi, że: „Umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, praw i obowiązków stron umowy, warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług, procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych oraz urządzeń kanalizacyjnych, ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18, a także okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia”.
Ustawodawca wyraźnie nie tylko zakłóca przyjętą koncepcję umownego regulowania stosunków cywilnoprawnych w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, ale także powiela przyjęte regulacje. Te bowiem elementy, które mają być określone w regulaminie, są już wskazane w samej ustawie zaopatrzeniowej. Nie ma zatem żadnych uzasadnionych powodów, aby powtarzać regulacje ustawowe w regulaminie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.
Po drugie, poddanie owych elementów regulacji w regulaminie ma daleko idące konsekwencje. Istotą umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków jest to, że strony mogą w zasadzie same ustalić swoje wzajemne prawa i obowiązki – na zasadzie autonomii woli. Decydującym czynnikiem jest tu zatem wola stron, wyrażona w zawartej umowie.
Natomiast w przypadku poddania tychże elementów reżimowi regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków decydować będzie wola gminy. Zatem to gmina w formie uchwały, mającej charakter aktu prawa miejscowego, narzuca i przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, i odbiorcy usług określone elementy stosunku cywilnoprawnego. Można wprawdzie wskazać, że to przedsiębiorstwa wod-kan przedkładają projekty regulaminów, ale nie ma żadnej gwarancji, że w takiej postaci ów regulamin zostanie uchwalony. Natomiast odbiorca usług nie ma żadnego wpływu na treść regulaminu, poza wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Jednak nastąpi to w trybie postępowania sądowo-administracyjnego i przedmiotem skargi będzie akt o charakterze władczym, a nie umowa. Z kolei w sferze cywilnoprawnej odbiorca usług nie ma żadnych możliwości.
W polskim systemie prawa istnieją możliwości uregulowania stosunków cywilnoprawnych z zastosowaniem regulaminu. To wynika z art. 384 kc, w myśl którego: „§1. Ustalony przez jedną ze stron wzorzec umowy, w szczególności ogólne warunki umów, wzory umów, regulaminy, wiążą drugą stronę, jeżeli zostały jej doręczone przy zawarciu umowy”.
Istotne różnice
Jednak pomiędzy regulaminem przyjętym w trybie art. 384 kc a regulaminem zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków istnieją zasadnicze różnice.
Regulamin z art. 384 kc nie jest powszechnie obowiązującym aktem prawnym (w odróżnieniu od regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków).
Regulamin z art. 384 kc stanowiony jest przez jedną ze stron i przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 384 i n. kc jest częścią umowy. Zauważyć trzeba, że regulaminy wydawane w trybie art. 384 i n. kc dotyczą umów zawieranych masowo, których stroną jest w zasadzie konsument. Mają one za zadanie ułatwić zawieranie umów i usprawnić przygotowywanie ich projektów. Strony mogą bowiem, w kwestiach, które nie są uregulowane indywidualnie pomiędzy nimi, odnieść się do regulaminu.
W istocie regulamin z art. 384 kc jest częścią umowy wyłączoną niejako poza nawias ustaleń poczynionych pomiędzy stronami.
Wydanie przez jedną ze stron regulaminu w trybie art. 384 i n. kc wiąże się z tym, że umowy te mają charakter adhezyjny. Oświadczenie woli drugiej strony umowy ogranicza się do wyrażenia zgody na zawarcie umowy, której istotne elementy określa ów regulamin.
Ponadto istotną cechą takiego regulaminu jest to, że wydawany on jest przez jedną ze stron umowy. Wykluczona jest tu możliwość uczynienia tego przez osoby trzecie.
Regulamin z art. 384 i n. kc podlega kontroli sądu, łącznie z możliwością uznania jego przepisów za klauzule niedozwolone. Natomiast zupełnie inny charakter ma regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Po pierwsze, nie jest on wydawany z zastosowaniem art. 384 kc, lecz na podstawie art. 19 ustawy zaopatrzeniowej.
Regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków nie obowiązuje jedynie między stronami, ale ma charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego. Dotyczy on każdego odbiorcy usług i każdego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, niezależnie od tego, jaką umowę faktycznie strony zawarły i jaki projekt regulaminu przedłożyło dane przedsiębiorstwo.
W przypadku regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków może dojść do sytuacji, kiedy w stosunek prawny, który w istocie powinien mieć charakter co do zasady umowny, ingeruje poprzez działalność prawodawczą podmiot trzeci. Sytuacja nie budzi wątpliwości, jeśli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest prowadzone w formie gminnej jednostki organizacyjnej, nieposiadającej osobowości prawnej. Wtedy to stroną umowy będzie sama gmina. Zatem jako strona może ona ustalać warunki umowy i trybu jej zawierania, którymi sama będzie związana. Nie jest to jednak regulamin przyjęty w trybie art. 384 i n. kc i nie ma charakteru cywilnoprawnego.
Natomiast bardziej złożona sytuacja występuje, gdy przedsiębiorstwo wod-kan ma inną formę organizacyjną niż gminna jednostka, nieposiadająca osobowości prawnej.
W takiej bowiem sytuacji osoba trzecia, jaką jest gmina, będzie kształtować za pomocą swojej prawodawczej kompetencji, stosunki cywilnoprawne pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług.
Można oczywiście przyjąć, że to rozwiązanie ma na celu ochronę konsumenta, ale to wynika już z innych regulacji ustawy zaopatrzeniowej oraz innych przepisów prawa. A zatem ochrona wynikająca z regulaminu jest zbędna, gdyż powtarza regulacje mające swoje źródło w innych przepisach powszechnie obowiązujących, a ponadto nie wprowadza dodatkowych standardów.
Kontrola regulaminu
Regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków nie podlega także kontroli sądu powszechnego. Jako bowiem akt prawa miejscowego wiąże sąd orzekający w sprawie i nie może on, jak w przypadku regulaminów przyjmowanych w trybie art. 384 i n. kc, uznać klauzuli za niedozwoloną. Kontrolę nad regulaminem zaopatrzenia w wodę sprawuje wojewoda w trybie art. 85 i n. ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym3.
Nie ma tu zatem możliwości poddania regulaminu stanowionego przez radę gminy kontroli sądu powszechnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje, że regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków powinien zawierać określenie minimalnych standardów jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.
Taki obowiązek jest zbędny, gdyż minimalny poziom usług określa już sam ustawodawca. Wynika on z całokształtu regulacji zawartych w ustawie wodociągowej, a w szczególności z tych przepisów, które nakładają na przedsiębiorstwo wod-kan określone obowiązki. Standard jakości usług wynika już z art. 5 ustawy zaopatrzeniowej co do zdolności urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych i odnośnie ilości oraz jakości dostarczanej wody, a także odprowadzanych ścieków. Jak stanowi ten przepis: „Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków.
Ponadto przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody. Wymóg zapewnienia dostaw pod odpowiednim ciśnieniem, o którym mowa w ust. 1, dotyczy wyłącznie dostaw wody z sieci.
Jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie”.
Zatem ów minimalny standard jest uregulowany w ustawie. Oznacza to, że określanie minimalnych standardów w regulaminie będzie powieleniem regulacji ustawowej. Tym bardziej że ustawodawca nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określenia standardów w ogóle, a jedynie w minimalnym stopniu. Taki zapis byłby uzasadniony, gdyby nie to, że standardy minimalne precyzuje ustawa.
Podobne uwagi można mieć do obowiązku określenia w regulaminie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów. Pierwszy z obowiązków dotyczy określenia szczegółowych warunków umowy. Ten obowiązek jest w oczywistej sprzeczności z koncepcją umownego regulowania stosunków prawnych w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Skoro bowiem regulamin określa szczegółowe warunki umowy, to określa pełen zakres umowy. Pozostałe bowiem elementy stosunku obligacyjnego regulowane są przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Treść tego obowiązku koliduje z art. 6 ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej, skoro ustawodawca kwestie warunków umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków pozostawia do ustalenia między stronami. Ingerowanie przez gminę w treść stosunków cywilnoprawnych poprzez stanowienie regulaminu narusza w sposób nieuprawniony zasadę swobody umów.
Zbędne jest także określanie w regulaminie trybu zawierania umów, skoro i ten element ustawodawca określił w art. 6 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej. Potencjalny odbiorca usług powinien wystąpić z wnioskiem w sytuacji, gdy jego nieruchomość została wcześniej przyłączona do sieci.
Ostatnim elementem, którego ustalenie w regulaminie uznać trzeba za zbędne, jest określanie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej strony w umowie powinny określić sposób wzajemnych rozliczeń. Bez wątpienia chodzi tu także o wytyczenie sposobu rozliczeń co do cen. Ustawodawca jest tu niekonsekwentny, skoro z jednej strony pozostawia tę kwestię do uzgodnienia pomiędzy stronami, a z drugiej strony nakłada obowiązek zdefiniowania tych zagadnień w regulaminie.
Nie ma tu także znaczenia okoliczność, że ustawodawca wskazuje, iż należy czynić rozliczenia w oparciu o ceny i stawki ustalone w taryfach. Jest to o tyle zbędne, że taryfy obowiązują niezależnie od tego, jaka jest treść regulaminu, gdyż są zatwierdzanie na podstawie art. 24 ustawy wodociągowej. Nie ma tu zatem żadnego przełożenia na treść obowiązków stron określonych w regulaminie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.
Brak konsekwencji
Można dojść do wniosku, że ustawodawca nie jest konsekwentny w sposobie regulowania stosunków prawnych w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Czyni on bowiem z umowy podstawowy instrument regulowania stosunków prawnych, a z cywilnoprawnego stosunku, a zarazem podstawową zasadę zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Z kolei z treści art. 19 ust. 2 pkt 1-3 wynika, że chce owe elementy poddać reżimowi prawa administracyjnego. Ustawodawca ma zatem „sentyment” do poddawania tychże stosunków prawnych regulacji administracyjnoprawnej i czyni to w sposób niezasadny oraz zbędny.
Należy postulować de lege ferenda uchylenie art. 19 ust. 2 pkt 1-3 ustawy zaopatrzeniowej ze względu na to, iż ustawodawca powtarza te same regulacje, jakie zawarte są w ustawie, a także narusza konsekwentnie dotychczas przyjmowaną koncepcję cywilnoprawnej regulacji zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.
Natomiast z aprobatą trzeba przyjąć pozostałe elementy, które powinny znaleźć się z regulaminie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Dotyczą one sfery publicznoprawnej, i to takiej, która objęta jest zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków. Oznacza to, że właśnie w tych elementach realizuje się zadanie własne gminy w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Jak już wyżej wskazano, nałożenie na gminę zadań własnych w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jest istotną regulacją w ustawie zaopatrzeniowej. Zatem gmina powinna mieć wpływ na realizację tego zadania, a czyni to poprzez stanowienie regulaminu w kwestiach wskazanych w art. 19 ust. 2 pkt 3-9.
Źródło
- Dąbek D.: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego. Bydgoszcz-Kraków 2004.
- Opublikowany w LEX nr 158999.
- Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.).
dr hab. Bartosz Rakoczy
Uniwersytet Mikołaja Kopernika,
Wydział Prawa i Administracji, Toruń
