Skutki ustawy o uproszczeniu procedur administracyjnych (UDER950) dla branży komunalnej. Czy nadchodzi wielka deregulacja?

Analiza projektu Ustawy, Uzasadnienia i Oceny Skutków Regulacji (OSR) pokazuje, że choć cel (przyspieszenie inwestycji i zwiększenie pewności prawnej) jest słuszny, to jego realizacja w tak wrażliwych obszarach jak ochrona środowiska, gospodarka odpadami i gospodarka wodna, wymaga wyjątkowej precyzji prawnej.

Fundament prawny UDER95: Milcząca zgoda jako standard

Filozofia Projektu opiera się na rozszerzeniu instytucji milczącego załatwienia sprawy, uregulowanej obecnie w Art. 122a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Kpa).

W Uzasadnieniu projektu wyraźnie podkreślono: „Milczące załatwienie sprawy stosuje się więc w sytuacjach wyraźnie określonych w przepisach szczególnych, a tych jest stosunkowo niewiele. W związku z powyższym proponuje się zwiększenie liczby przypadków, w których przepisy szczególne będą przewidywać możliwość załatwienia sprawy administracyjnej w sposób milczący”.

Na czym polega „milcząca zgoda” (Art. 122a Kpa)? Sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w określonym terminie (standardowo miesiąca od doręczenia żądania, lub inny termin szczególny) organ:

1. Nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie (milczące zakończenie postępowania).
2. Nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).

Projektowane przepisy nie znoszą obowiązku rzetelnej weryfikacji przez organy. Wprowadzają jednak sankcję za bezczynność. Brak działania w terminie będzie równoznaczny z wydaniem decyzji pozytywnej.

Rewolucja w odpadach? Oto założenia projektu ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

Decyzje Środowiskowe i wyzwania wdrażania dyrektywy OOŚ

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach to procedura wynikająca bezpośrednio z implementacji Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie oceny wpływu niektórych przedsięwzięć publicznych i prywatnych na środowisko (Dyrektywa OOŚ). Jak wskazuje Ocena Skutków Regulacji (OSR), konieczne jest rozważanie rozwiązań deregulacyjnych tak, aby „zachowały prawidłowe wdrażanie prawa Unii Europejskiej oraz umów międzynarodowych, w szczególności w obszarze środowiska”.

Dyrektywa OOŚ wymaga szerokiego i aktywnego udziału społeczeństwa oraz konsultacji transgranicznych (dla projektów potencjalnie wpływających na inne państwa). Procedura ta jest z natury długotrwała i nie da się jej załatwić milcząco w przypadku braku aktywności urzędu, bez naruszenia podstawowych gwarancji proceduralnych. Postępowanie w sprawie DŚU prowadzone przez wójta/burmistrza/prezydenta, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska lub Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska) wymaga uzyskania obligatoryjnych, wiążących uzgodnień i opinii (np. RDOŚ, Sanepid, Wody Polskie).

Projekt zakłada wprowadzenie uproszczeń w kilku kluczowych procedurach związanych z oceną oddziaływania na środowisko (OOŚ) i decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach (DŚU).

Przeniesienie decyzji środowiskowej (DŚU)

Wprowadzona ma być możliwość przeniesienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na inny podmiot w trybie milczącej zgody.

W ramach procedury podmiot ubiegający się o przeniesienie DŚU składa do właściwego organu wniosek. Do wniosku należy dołączyć zgodę dotychczasowej strony, na rzecz której decyzja została wydana, oraz oświadczenie, że nowy podmiot przyjmuje warunki zawarte w tej decyzji. Organ właściwy do wydania decyzji może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Sprzeciw jest wnoszony, jeśli wniosek zawiera braki formalne. Jeżeli organ nie wniesie sprzeciwu w terminie, przeniesienie decyzji na podmiot, który złożył wniosek, jest skuteczne (skuteczne przeniesienie). Dane dotyczące przeniesienia tej decyzji oraz podmiotu, na który została przeniesiona, będą zamieszczane w publicznie dostępnych wykazach.

Stwierdzenie braku obowiązku OOŚ (Milczące zakończenie postępowania)

Zgodnie z projektem wprowadzona ma być instytucja milczącego załatwienia sprawy do procedury stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Organ właściwy do wydania DŚU będzie miał 60 dni od dnia wszczęcia postępowania na wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 1 ustawy. Jeżeli organ nie wyda postanowienia w tym terminie, uznaje się, że stwierdził, iż dla planowanego przedsięwzięcia nie zachodzi obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (milczące zakończenie postępowania). W aktach sprawy zamieszcza się adnotację o milczącym załatwieniu sprawy. Obecnie ten 30-dniowy termin jest instrukcyjny, a jego niedochowanie nie wywołuje skutków prawnych.

Milczący brak zastrzeżeń (Opinie OOŚ)

Procedura uzyskania decyzji środowiskowej wymaga zebrania opinii i uzgodnień od różnych organów (m.in. regionalny dyrektor ochrony środowiska, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej).

W projekcie przewidziano, że niewydanie opinii przez te organy w ustawowym terminie (który wynosi 14 dni, o ile nie wskazano inaczej) traktuje się jako brak zastrzeżeń (milcząca zgoda dla etapu postępowania).

Projekt UDER95, aby być zgodnym z prawem UE, nie może wprowadzić milczącej zgody dla samej decyzji końcowej o środowiskowych uwarunkowaniach. Uproszczenia dotyczyć mają zatem opinii organów współdziałających – milcząca zgoda może zastąpić konieczność formalnego wydawania pozytywnych opinii przez organy takie jak Sanepid czy Wody Polskie, jeśli nie wniosą zastrzeżeń w określonym terminie. To przyspieszy cząstkowe etapy postępowania. Wprowadzone mają być bezwzględnie egzekwowalne terminy proceduralne, zwłaszcza dla przedsięwzięć niewymagających pełnego raportu OOŚ.

Sektor komunalny pod lupą

Projektowana ustawa wywiera bezpośredni i fundamentalny wpływ na zarządzanie infrastrukturą komunalną i procesami technologicznymi, zwłaszcza w obszarze gospodarki odpadami i wodno-ściekowym.

Uproszczenia w Gospodarce Odpadami (Art. 13 Projektu)

Zmiany w Ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach są kluczowe dla firm zajmujących się zbiórką, przetwarzaniem i zagospodarowaniem odpadów (RIPOK-i, sortownie). Projekt UDER95 koncentruje się na dwóch aspektach regulacyjnych, które często prowadzą do przestojów:

• Przedłużanie zezwoleń (Art. 44 ust. 1 Ustawy o odpadach): Projekt wprowadza mechanizm milczącej zgody w przypadku braku rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia kolejnego okresu obowiązywania zezwolenia na zbieranie, przetwarzanie lub transport odpadów (jeśli zezwolenia te zostały wydane na czas krótszy niż 10 lat, a wnioskodawca ubiega się o ich przedłużenie do maksymalnego okresu 10 lat od dnia ich wydania). Tryb milczącej zgody ma mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy wniosek dotyczy wyłącznie przedłużenia okresu obowiązywania zezwolenia. Organ odmówi przedłużenia w tym trybie, jeśli wnioskodawca ubiega się równocześnie o dokonanie innych zmian niż przedłużenie terminu. Jeżeli organ w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku o przedłużenie nie wyda decyzji o odmowie, uznaje się, że zezwolenie zostało przedłużone do 10 lat, na warunkach określonych w tym zezwoleniu. Milczące przedłużenie następuje z dniem następującym po dniu upływu tego terminu. W tym przypadku organ z urzędu wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy. Zaświadczenie to, poza standardowymi elementami, zawiera informacje zawarte w pierwotnej decyzji o zbieraniu lub przetwarzaniu odpadów. W efekcie operatorzy, którzy złożyli wniosek terminowo, nie będą paraliżowani przez biurokrację, a ich działalność będzie mogła być kontynuowana bez ryzyka utraty ważności zezwolenia.
• Wydawanie zezwoleń (Art. 88 ust. 4 Ustawy o odpadach): Choć OSR sugeruje objęcie milczącą zgodą także wydawania zezwoleń, dotyczyć to będzie prostszych procedur lub mniej skomplikowanych instalacji. W przypadku złożonych instalacji termicznego przekształcania (ITPO) lub dużych składowisk, pełna milcząca zgoda może być trudna do zastosowania z uwagi na konieczność spełnienia warunków technicznych i ppoż.

Kluczowe dla Wodociągów i Kanalizacji (Art. 15 Projektu)

Zmiany w Ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne mają zoptymalizować procedurę ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego (Art. 414 ust. 7 Prawa wodnego).

Milcząca zgoda w tym zakresie jest krytyczna dla:

• Zakładów Wodociągowych: Dla ujęć wód podziemnych i powierzchniowych.
• Oczyszczalni Ścieków: Dla legalnego odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi.
• Hydroenergetyki: Dla utrzymania pozwoleń na korzystanie z wód.

Niewydanie w terminie decyzji w sprawie kontynuacji obowiązywania pozwolenia będzie skutkować jego milczącym przedłużeniem, co eliminuje ryzyko wstrzymania kluczowych usług komunalnych z powodu opóźnień urzędników Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Projekt wprowadza milczące załatwienie sprawy w odniesieniu do ustalania kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Uproszczenie to dotyczy przedłużenia na kolejny okres na warunkach dotychczas określonych, a nie ustalenia nowych warunków realizacji pozwolenia. Sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający wniosek, jeżeli organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych w terminie 60 dni od dnia doręczenia wniosku nie wyda decyzji odmownej albo decyzji przedłużającej okres obowiązywania pozwolenia.

Długie vacatio legis i przepisy przejściowe

Projektodawcy przewidzieli długie vacatio legis, co jest sygnałem świadomości skali zmian: ustawa ma wejść w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia .

W Uzasadnieniu czytamy, iż jest to spowodowane aby dać możliwość „zapewnienia odpowiedniego przygotowania się organizacyjnego przez organy administracji (konieczność zmian sposobu organizacji wykonywania zadań, dostosowania narzędzi służących ich wykonywaniu, w tym stosowanych systemów teleinformatycznych)…”.

Tylko dla do spraw wszczynanych po dniu wejścia w życie ustawy

W odniesieniu do wszystkich wyżej wymienionych obszarów — decyzji środowiskowych, odpadów i pozwoleń wodnoprawnych — w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, będą miały zastosowanie przepisy dotychczasowe. Takie rozwiązanie ma na celu uniknięcie komplikacji proceduralnych i niepewności co do stosowanych trybów. Nowe regulacje będą miały zatem zastosowanie tylko do spraw wszczynanych po dniu wejścia w życie ustawy. Oznacza to, że wszystkie aktualnie toczące się i przewlekłe postępowania (mimo że to one są przyczyną powstania UDER95) będą musiały być zakończone według starych zasad.

Potencjalne ryzyko prawne i odpowiedzialność

Największe ryzyko związane z milczącą zgodą dotyczy jakości rozstrzygnięcia i odpowiedzialności urzędniczej.

Jeśli inwestor uzyska milczące zezwolenie na przetwarzanie odpadów, a instalacja okaże się niezgodna z wymogami ochrony środowiska, to:

• Milczące rozstrzygnięcie jest równoważne prawnie decyzji formalnej (wydawane jest zaświadczenie).
• Odpowiedzialność za merytoryczną wadliwość nadal spoczywa na organie, który nie wniósł sprzeciwu w terminie.

Wprowadzenie mechanizmu milczącej zgody może prowadzić zatem do dwóch zjawisk: albo do faktycznego przyspieszenia postępowań, albo do masowego wydawania formalnych decyzji odmownych/sprzeciwów, na wszelki wypadek, w ostatnim dniu terminu – co ostatecznie pogłębi problem, a nie go rozwiąże.

Podsumowanie i wnioski

Projekt UDER95 mimo iż słuszny w swoich intencjach, stanowi ogromne wyzwanie dla administracji na poziomie samorządowym i centralnym. Długi okres vacatio legis powinien być zatem wykorzystany na szkolenia urzędników, wdrożenie efektywnych systemów monitorowania terminów oraz szczegółową analizę pod kątem zgodności z prawem UE (zwłaszcza w przypadku DŚU).

Dla sektora komunalnego to szansa na odblokowanie inwestycji i zwiększenie pewności prawnej w zakresie kluczowych zezwoleń (odpady, woda). Sukces zależeć będzie od tego, czy organy faktycznie wykorzystają nowy mechanizm do usprawnienia pracy, czy też potraktują go jako bat zmuszający do generowania sprzeciwów.