Zadbajmy o budowę efektywnego systemu kaucyjnego. Stanowisko Instytutu Debaty Eksperckiej i Analiz

Według McKinsey’a, liczba opakowań, przede wszystkim plastikowych, stale rośnie, stając się głównym problemem ekologicznym. Jednym ze sposobów rozwiązania tego problemu ma być wdrożenie w państwach unijnych systemu kaucyjnego. Polska propozycja takiego systemu budzi jednak kontrowersje, przede wszystkim z powodu niedocenienia roli samorządów w procesie zbiórki odpadów szklanych. Zamiast utrzymania systemu gminnego do zbiórki szkła, forsowana jest propozycja stworzenia dodatkowo nowego systemu kaucyjnego i włączenia do niego także frakcji szklanej. Wątpliwości budzi również koncepcja powołania wielu operatorów zajmujących się obsługą systemu kaucyjnego – zamiast jednego, działającego w formule not for profit. Analiza Ocean Conservancy & McKinsey Center for Business and Environment wskazuje, że ograniczenie o niemal połowę zanieczyszczenia plastikiem (zwłaszcza oceanów) będzie nawet w perspektywie najbliższych kilkunastu lat zadaniem trudnym, ale realnym (https://www.mckinsey.com/business-functions/sustainability/our-insights/saving-the-ocean-from-plastic-waste). Jeszcze w 2015 r. Komisja Europejska zaproponowała nowe cele, dotyczące gospodarowania odpadami poprzez przystosowanie do recyklingu i ponownego użycia odpadów komunalnych w 60 proc. – do 2025 r. i w 65 proc. – do 2030 roku.

Systemy kaucyjne (depozytowe)

Bardzo ważnym momentem było przyjęcie w 2019 roku dyrektywy dotyczącej tworzyw sztucznych jednorazowego użytku. Zgodnie z wymogami tej unijnej dyrektywy SUP (Single-Use Plastics), kraje Unii Europejskiej powinny objąć selektywną zbiórką 77 proc. jednorazowych butelek z tworzyw sztucznych, a w 2029 roku – już 90 proc. Ponadto od 2025 r. wszystkie butelki plastikowe muszą być wykonane w minimum 25 proc. z materiału pochodzącego z recyklingu, a od 2030 roku – już w 30 proc. Dyrektywa SUP przewiduje szereg działań mających na celu ograniczenie negatywnego wpływu odpadów z tworzyw sztucznych na środowisko. Restrykcyjne prawo unijne w zakresie odpadów opakowaniowych zmobilizowało kolejne państwa do rozważenia i ustanowienia własnych, obowiązkowych systemów kaucyjnych, obejmujących opakowania z tworzyw sztucznych oraz w niektórych przypadkach – także szklane. Pośród krajów, które mają lub dopiero chcą wprowadzić nowe prawo w tym zakresie są: Austria, Belgia, Hiszpania, Portugalia, Wielka Brytania oraz Polska. Obecnie z systemu kaucyjnego, zwanego także depozytowym, korzysta 133,1 mln ludzi w Europie (ponad jedna czwarta europejskiej populacji). Dobrze zorganizowane i sprawnie implementowane systemy kaucyjne pozwalają uzyskać współczynnik zwrotów opakowań na poziomie nawet 91 proc. i więcej. Jednak warto mieć na uwadze, że istnieją kraje, w których podobny poziom zwrotów osiąga się bez systemu depozytowego – m.in. w Belgii, Czechach i w Hiszpanii. Tak więc system kaucyjny jest ważnym narzędziem, ale nie jedynym możliwym – zwłaszcza tam, gdzie segregacja opakowań (np. szklanych, jak w Polsce) jest na wysokim poziomie. System kaucyjny ma wspomagać proces zwiększania świadomości obywateli w zakresie proekologicznych praktyk, a nie go zastępować.

Przygotowania Polski do reformy

Na krajowego konsumenta w Polsce przypada ok. 160 kg opakowań rocznie (wg danych Polskiego Instytutu Ekonomicznego). Co prawda, średnia unijna wynosi 180 kg, jednak w ostatnich latach zużycie opakowań w Polsce rośnie bardzo szybko, średnio o blisko 12 proc. rocznie. Najwięcej problemów wiąże się z powszechnie stosowanymi opakowaniami plastikowymi i to one przede wszystkim powinny stać się przedmiotem obowiązującego systemu kaucyjnego, na nich należy się skupić w sposób szczególny. Umożliwi to nie tylko wyjście naprzeciwko oczekiwaniom unijnym, ale i poprawę w zakresie gospodarki odpadami, których zużywa się najwięcej, a odzyskuje niewiele. Według informacji Polskiej Izby Handlu, Polska już teraz pozyskuje najwięcej frakcji szklanej w Europie, a przy tym ok. 70 proc. opakowań szklanych poddawanych jest recyklingowi w ramach już funkcjonujących systemów gminnej zbiórki i segregacji odpadów opakowaniowych. Aż 80-procentowy wskaźnik odzysku dotyczy także puszek aluminiowych. W oba systemy zbiórek aktywnie włączyli się już dawno zarówno producenci, jak i gminy. Problem nie jest jednak zamknięty w przypadku opakowań z tworzyw sztucznych. Zdaniem ekspertów Relop Platform, firmy monitorującej ten rynek, na każdego mieszkańca Polski przypadają w sumie 132 opakowania rocznie po różnych napojach, które zamiast do recyklingu i ponownego wykorzystania, trafiają do spalarni oraz do lasów i wód. Uważa się, że zmodyfikowany nowelą ustawy o zagospodarowaniu odpadów system kaucyjny umożliwi osiągnięcie bardzo wysokiego poziomu selektywnej zbiórki opakowań plastikowych po napojach.

Tam, gdzie zbiórka mało efektywna

Polska będzie najprawdopodobniej 27. krajem w Europie, który zdecyduje się na wdrożenie nowego systemu kaucyjnego na opakowania po napojach. Według założeń do projektu ustawy, opublikowanych przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska miałby on obejmować w Polsce butelki szklane do 1,5l (jednorazowe i wielorazowego użytku), puszki aluminiowe do 1l oraz butelki z tworzywa sztucznego (tzw. PET) – o pojemności do 3l. Można z dużą dozą pewności podejrzewać (i przyznaje to samo MKiŚ w komentarzu do projektu Ustawy), że włączenie butelek szklanych wielorazowego użytku do systemu kaucyjnego nie spowoduje jednak wzrostu efektywności zbiórki tej frakcji, gdyż ta będzie dublować prowadzoną obecnie z powodzeniem zbiórkę na terenie gmin przez samych producentów. Istnieje także ryzyko, że klienci nie będą zwracać do sklepów butelek szklanych jednorazowego użytku po napojach– zwłaszcza w sytuacji, gdy wysokość kaucji zostanie ustalona na zbyt niskim poziomie. Ponadto współistnienie dwóch czy nawet trzech różnych systemów zbiórek butelek stworzy chaos i powiększy koszty ich funkcjonowania. Jeśli (teoretycznie) kaucją miałyby być objęte butelki wszystkich rodzajów frakcji, klienci mogą preferować zakup napojów w opakowaniach plastikowych, a nie w szklanych, choćby z braku wystarczającej liczby punktów ich zbioru i zwrotu kaucji. Nie można bowiem oczekiwać od sklepów, szczególnie tych mniejszych, że wygospodarują i będą utrzymywać magazyny na odpady gabarytowe. System kaucyjny sprawdzi się przede wszystkim tam, gdzie dotychczasowa zbiórka była mało efektywna. Dlatego powinien obejmować i koncentrować się przede wszystkim na butelkach po napojach z tworzyw sztucznych. Można zgodzić się co do tego, że należy wprowadzić obowiązek pobierania kaucji na butelki plastikowe przez placówki handlowe, z czasem być może również i przez te mniejsze. Powinno to jednak odbywać się bez żadnej biurokracji – wydawania paragonu czy prowadzenia jakiejkolwiek sprawozdawczości przez te punkty handlowe. Butelki też powinny być jak najszybciej odbierane ze sklepów. Ich zaleganie w magazynach wygenerowałoby dodatkowe koszty, których placówki mogą nie udźwignąć. Trzeba przy tym także dokładnie przemyśleć zwolnienie zużytych opakowań, zebranych w systemie, z obciążeń finansowych w ramach systemu Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta (ROP).

Uczestnictwo w systemie

Kogo mają obowiązywać nowe zmiany dotyczące zbiórki opakowań? Według rządowej propozycji legislacyjnej mają one objąć jednostki handlowe powyżej 100 m2, które będą obligatoryjnie uczestniczyły w systemie, a mniejsze sklepy (poniżej 100 m2) będą w nim uczestniczyć dobrowolnie. Mankamentem takiego rozwiązania jest to (zwłaszcza gdyby do systemu miały być włączone także i sklepiki), że w sklepie, podczas oczekiwania na odbiór opakowań szybko zapełni się magazyn. Na dodatek, właściciel sklepu stosunkowo długo nie odzyska zwrotu kaucji, którą już przecież wypłacił konsumentom. Pamiętać należy także o sprawiedliwych zasadach wyliczania opłaty manipulacyjnej, która powinna w realny sposób pokryć sklepom bezpośrednie koszty zbiórki. By reforma spełniła pokładane w niej nadzieje, opakowania zebrane przez wszystkie punkty, w tym również te małe, muszą być regularnie odbierane przez operatora systemu – najlepiej jednego. Standardem europejskim jest obligatoryjny, scentralizowany i powszechny system w oparciu o jednego operatora, działającego jako spółka „non profit”. Należy przychylić się do opinii, by system zbioru odpadów został stworzony i był obsługiwany właśnie przez jednego operatora organizującego obrót opakowaniami, a nie był wystawiony na reguły swobodnej gry rynkowej. Inne rozwiązanie spowoduje olbrzymi chaos na rynku i w znacznym stopniu osłabi szanse na stworzenie efektywnego środowiskowo i ekonomicznie systemu, a co za tym idzie, utrudni polskim producentom dostęp do surowca. Dopuszczenie wielu operatorów do obsługi systemu stworzy nie tylko trudności z przyjmowaniem opakowań, ale przede wszystkim problemy organizacyjne dla odbierających (tj. np. konieczność zawierania wielu umów z różnymi operatorami, na różne typy opakowań). Spowoduje również, że w obrocie mogą pojawić się różne kaucje na ten sam typ opakowania u poszczególnych operatorów. Wielość systemów to także utrudnienia dla konsumentów, a pamiętajmy, że system powinien być prosty i przyjazny dla wszystkich użytkowników. Operator może być spółką akcyjną działającą w formule not for profit, utworzoną przez wprowadzających napoje, przedstawicieli sklepów czy całych sieci handlowych, a także przez związki pracodawców, izby gospodarcze i stowarzyszenia producentów opakowań lub przez związki pracodawców, izby gospodarcze i stowarzyszenia reprezentujące przedsiębiorców prowadzących placówki handlowe. Celem jego działania nie może jednak być zysk czy kalkulacja biznesowa, ale sprawne zarządzanie ściąganiem opakowań z rynku.

Wysoki poziom zbiórki puszek

Nadal nie ustają dyskusje nad włączeniem do systemu kaucyjnego, obok butelek szklanych, także puszek aluminiowych. Obecnie w Polsce zbieramy 80 proc. takich opakowań, więc nie znajduje uzasadnienia obejmowanie także i tej frakcji systemem kaucyjnym. Zwolennicy włączenia puszek do systemu kaucyjnego powołują się na argument oddawania do recyklingu opakowań tworzywowych zgniatanych. Objętość butelek PET po zgnieceniu zmniejsza się do rozmiaru 2,5:1, natomiast w przypadku puszek aluminiowych – 6:1. Dzięki temu możemy zaoszczędzić powierzchnię magazynową oraz zredukować koszty transportu odbieranego surowca, uniemożliwiając powtórny zwrot tego samego opakowania (przeciwdziałanie potencjalnym oszustwom). Eunomia Research & Consulting, na zlecenie Ball Corporation, przeprowadziła badania, które jasno wskazują, że wyższy poziom zbiórki puszek, przekłada się na wykładniczy wzrost produkcji puszek z recyklatu.

Problemy stosowania kaucji

Według badania przeprowadzonego w Polsce przez ARC Rynek i Opinia, bliskość sklepu z opcją zwrotu ma znaczny wpływ na efektywne działanie systemu kaucyjnego, a detaliści odgrywają znaczącą rolę w ograniczaniu zanieczyszczenia tworzywami sztucznymi. Jednym z pozostałych czynników wartych rozważenia, decydującym o kosztach systemu kaucyjnego i jego funkcjonalności, jest to, czy będzie on automatyczny, czy manualny. Eksperci Deloitte zalecają wprowadzenie na szeroką skalę automatów, służących do zbiórki opakowań. Ich przewaga nad zbiórką „ręczną” przez sklepy polega przede wszystkim na tym, że odpadają koszty segregowania odpadów. Małe sklepy, nie chcąc angażować dodatkowego pracownika, mogą próbować instalować butelkomaty, ale podniesie to koszty inwestycyjne całego systemu. Koszt jednego automatu waha się pomiędzy 65 a 184 tys. złotych. Gdyby automaty miały stanąć we wszystkich sklepach w Polsce (a jest ich ok. 120 tysięcy), kosztowałoby to 9,41 mld złotych. Gdyby z automatyzacji wyłączone zostały sklepy małe, to – kosztem wydajności – wyposażenie pozostałych punktów kosztowałoby 1,21 mld złotych. Małe i średnie sklepy, które nie mają środków na zakup automatów do zbiórki opakowań, staną przed dylematem wygospodarowania dodatkowej powierzchni magazynowej. Ich pozycja, w porównaniu do dużych sieci handlowych, także i w tym wymiarze jest niekorzystna. Małe sklepy nie dysponują dodatkowymi przestrzeniami magazynowymi, które mogłyby posłużyć do przechowywania butelek i innych opakowań, do momentu odebrania ich przez operatora systemu.

Zbiórka w gestii samorządów

Chcemy jeszcze raz zauważyć, że akcja zbioru odpadów może leżeć w gestii samorządów lokalnych i odbywać się ze wsparciem finansowym oraz logistycznym producentów napojów. Nałożenie obowiązku zbiórki jednorazowych opakowań szklanych na właścicieli małych sklepów jest nieracjonalne i w praktyce niewykonalne. Należy pamiętać, że koszty inwestycyjne związane z wprowadzeniem systemu kaucyjnego będą w znaczny sposób wpływać na jego funkcjonalność i wygodę dla poszczególnych uczestników i zdecydują o tym, czy cała reforma implementująca efektywny system obrotu surowcami wtórnymi zostanie zwieńczona sukcesem. Być może do zbiórki opakowań szklanych jednorazowego użytku, bezzwrotnych, powinno zastosować się odrębne rozwiązanie, niż dla innych surowców. Ponadto, systemy zbioru butelek wielokrotnego użytku funkcjonują już dobrze w ramach działającego obecnie systemu zorganizowanego i finansowanego przez samych producentów napojów. System kaucyjny powinien obejmować opakowania po napojach wykonanych z tworzyw sztucznych, z uwzględnieniem ich zakrętek i wieczek. Zakres systemu kaucyjnego powinien być jasny i zrozumiały dla wszystkich jego uczestników (od wprowadzających, przez jednostki handlowe, aż po konsumentów). Ważna jest także wysokość kaucji, która zachęci konsumentów do zwrotu pustych opakowań. Według Eunomia, im kaucja za np. butelki plastikowe jest wyższa, tym częściej zwracane są one przez klientów. Nie może być jednak za wysoka, czyli musi m.in. być proporcjonalna do ceny napoju, tak aby nie blokowała jego zakupu. Inną już kwestią jest, czy obowiązek uczestnictwa w systemie kaucyjnym w zakresie zwracania kaucji oraz odbierania odpadów opakowaniowych powinien dotyczyć wyłącznie jednostek handlowych o powierzchni powyżej 500 m², gdyż – jak to zostało już wspomniane – mniejsze sklepy w większości nie dysponują wystarczającą powierzchnią magazynową (zapleczem), która pozwalałaby na składowanie odebranych odpadów w sposób bezpieczny i higieniczny. Przyjmując jednak takie założenie, efektywnym w tym przypadku nie będzie także system zbioru prowadzony na zasadzie dobrowolności.

Systemy kaucyjne (depozytowe) w Europie

Warto oczywiście znać rozwiązania europejskie. Systemy kaucyjne w poszczególnych krajach różnią się nie tylko wysokościami kaucji, ale także rodzajem przyjmowanych opakowań i podmiotami organizującymi. Na przykład, w Holandii system nie obejmuje opakowań metalowych i szklanych, podczas gdy w Szwecji i Norwegii – szklanych. Osiem na dwanaście działających systemów kaucyjnych w Europie obejmuje najszerszy zakres materiałowy – czyli PET, metal, szkło. Na rynku globalnym 38 z 45 istniejących obecnie systemów kaucyjnych obejmuje szklane butelki, ale już tylko dwanaście z nich szkło jednorazowe. Zazwyczaj detaliści otrzymują zapłatę za świadczoną usługę przyjmowania opakowań w postaci z góry ustalonej „opłaty manipulacyjnej”. W najlepiej zorganizowanych systemach jest ona wypłacana detalistom za każde opakowanie przy aktywnej współpracy z producentami opakowań. Efektywnie działa zwłaszcza w tych krajach, w których położono nacisk na tzw. Rozszerzoną Odpowiedzialność Producenta (w skrócie: ROP). Najogólniej mówiąc polega ona na tym, że to sami producenci odpowiadają za wprowadzone na rynek opakowania w całości lub przynajmniej w części pokrywając koszty systemu depozytowego. Przykładowo, w Norwegii recykling odpadów funkcjonuje już od ponad trzydziestu lat. Przyjęte rozwiązania pozwalają na przetwarzanie 92 proc. butelek plastikowych. Punkty odbioru butelek i innych opakowań znajdują się w każdej gminie, a poziom ich składowania czy likwidacji „fizycznej” (poprzez spalanie) jest bardzo niski. Norweski system kaucyjny działa od 1999 r. i obejmuje opakowania po napojach z plastiku oraz metalu. Każda placówka sprzedająca produkty zobowiązana jest do umożliwienia klientom ich zwrotu (w automacie lub w sklepie). W badaniach przeprowadzonych wśród użytkowników systemu, ponad 80 proc. respondentów stwierdziło, że dostęp do punktu zwrotu bez konieczności czekania, był dla nich niezwykle ważny przy oddawaniu pustych opakowań. Norweski rząd skłania do ponownego wykorzystywania plastikowych butelek i puszek, poprzez odpowiednie stawki podatku ekologicznego. Gdy poziom recyklingu opakowań dochodzi do co najmniej 95 proc. podatek spada do zera. Na decyzje klientów wpływa nie tylko zróżnicowanie wysokości kaucji. Według badań konsumenckich, przeprowadzonych w Michigan, a przytoczonych przez Federację Przedsiębiorców Polskich (FPP), 73 proc. konsumentów stwierdziło, że wydaje pieniądze z kaucji w tym samym sklepie, w którym można zwrócić opakowania z możliwością wycofania części opłaty. Według FPP na innych rynkach odsetek ten potrafi dochodzić aż do 95 proc.

System kaucyjny a udział gmin

Gminy powinny mieć możliwość partycypowania w nowotworzonym systemie kaucyjnym. Gminy, jeśli mają być nadal skuteczne w organizowaniu usług sortowania i selektywnego zbierania odpadów, powinny być także finansowane z opłat wnoszonych przez producentów. System kaucyjny jest ważnym, ale tylko jednym z elementów zmiany organizacyjno-finansowej polskiego systemu zbiórki komunalnych odpadów opakowaniowych. Powinien on działać komplementarnie do zreformowanego ROP. Nie tylko dlatego, że finansowanie zbiórki odpadów przez producentów należy do najniższych w Europie, a dla opakowań z tworzyw sztucznych praktycznie nie istnieje. Także dlatego, że obecny system nie spełnia wymogów Ramowej Dyrektywy Odpadowej w zakresie ROP, tj. pokrycia min. 80 proc. kosztów zbiórki. Całkowicie nierozwiązanym problemem jest zbiórka i ponowne wykorzystanie, a także utylizacja opakowań z tworzyw sztucznych, Spektakularną sprawą, ale zasadniczo wtórną, bo już w dużym stopniu rozwiązaną, jest system kaucjonowania butelek szklanych wielorazowych oraz przerobu i utylizacji takich opakowań jak puszki. Prace nad nowym systemem kaucyjnym, a zwłaszcza dyskusja na temat zagospodarowania odpadów, nie są niczym nowym. Eksperci podkreślają, że żaden kraj europejski nie ma rozwiązania idealnego. Tym bardziej, że każdy z nich ma odmienną strukturę rynkową, inny przekrój ludnościowy, podejście do ekologii, czy pozycję gospodarczą (gospodarki wysoko rozwinięte versus rozwijające się).

Kluczowa jest świadomość konsumentów

Przed rozpoczęciem działalności nowego systemu warto przeprowadzić szeroką akcję informacyjno-edukacyjną w zakresie selektywnego zbierania odpadów, zwłaszcza tych, których właściwe sortowanie będzie leżało po stronie gospodarstw domowych. Z tego samego powodu systemu kaucyjnego w Polsce nie da się wprowadzić z dnia na dzień i potrzebne są okresy przejściowe na jego wdrożenie. Dla skutecznego funkcjonowania recyklingu (także poza systemem kaucyjnym) konieczne jest też systematyczne kształtowanie przez państwo określonych postaw prośrodowiskowych. Ostateczne powodzenie systemu zależy w dużym stopniu od samych konsumentów. Należy mieć świadomość, że butelki PET i szklane, puszki aluminiowe oraz opakowania wielomateriałowe do płynnej żywności to około 30 proc. wszystkich opakowań wprowadzonych do gospodarstw domowych. Przy założeniu zbiórki na poziomie 91 proc. odpady te stanowią zaledwie ok. 6 proc. wszystkich zebranych odpadów komunalnych. To pokazuje, że system kaucyjny jest rozwiązaniem fragmentarycznym i nie rozwiązuje całościowo problemu zagospodarowania odpadów, w szczególności tych problematycznych, takich jak wspomniane opakowania wielomateriałowe typu tacki, owijki na butelki, kubeczki na jogurty, czy folie.