Węgiel brunatny zagrożeniem dla przyszłości Wielkopolski

Węgiel brunatny jest w naszym kraju podstawowym – obok węgla kamiennego – surowcem energetycznym. Pochodzi z niego obecnie ok. 35% energii elektrycznej i cieplnej, która jest o ok. 25% tańsza niż energia z węgla kamiennego i o ponad połowę tańsza od energii uzyskiwanej z gazu lub energetyki wiatrowej. Na świecie rocznie wydobywa się ponad 900 mln ton węgla brunatnego. W przyszłości wydobycie to wzrośnie i przekroczy 1 mld ton na rok. Polska, z wydobyciem ok. 60 mln ton, zajmuje obecnie siódme miejsce na świecie. Maksymalne wydobycie w Polsce uzyskano w 1988 r. (73 322 tys. ton), a udział produkcji energii elektrycznej z węgla brunatnego wynosił wtedy ok. 40%. Od tego czasu następuje spadek wydobycia i produkcji energii z tego paliwa. Ocenia się, że obecny poziom utrzyma się przez najbliższe 15 lat, a następnie zacznie wyraźnie spadać. Na powstanie nowego zagłębia górniczo-energetycznego, które mogłoby uzupełnić powstające braki, potrzeba będzie co najmniej 15-20 lat.

Surowiec strategiczny

W Polsce rozpoznano dotychczas ponad 150 złóż i obszarów węglonośnych węgla brunatnego. Udokumentowane geologiczne zasoby bilansowe węgla brunatnego w Polsce (stan na koniec 2011 r.) wynoszą ponad 22 mld ton. Z istniejącej bazy zasobowej węgla brunatnego wykorzystuje się w trzech zagłębiach górniczych ok. 2,5 mld ton. Całość produkcji bieżącej wykorzystywana jest na cele energetyczne. Największe obecnie eksploatowane złoże węgla „Bełchatów” pokrywa ponad 62% krajowego wydobycia, a pozostałą część zapotrzebowania pokrywają złoża Turów koło Bogatyni oraz złoża rejonu konińskiego, eksploatowane przez PAK Kopalnię Węgla Brunatnego Konin. Wydobycie węgla brunatnego wyniosło w 2012 r. 64,3 mln ton.

Możliwości wydobycia w obszarach potencjalnie węglonośnych ocenia się obecnie na ponad 140 mld ton. Różne prognozy przyjmują, że węgiel brunatny będzie pełnił funkcję strategicznego paliwa w polskiej energetyce przez co najmniej 50, a może nawet 100 lat. Przy niezmienionym zapotrzebowaniu zasoby krajowe wystarczyłyby na ponad 200 lat. Złoża węgla brunatnego (podobnie jak kamiennego) zaliczane są do złóż o strategicznym znaczeniu dla bezpieczeństwa energetycznego kraju i są chronione zgodnie z zasadami przyjętymi dla kategorii ochrony złóż kopalin strategicznych.

Węgiel w polityce energetycznej

Przyjęta przez Radę Ministrów w 2009 r. „Polityka energetyczna Polski do 2030 roku” zakłada wykorzystanie węgla jako głównego paliwa dla elektroenergetyki w celu zagwarantowania odpowiedniego stopnia bezpieczeństwa energetycznego kraju, m.in. poprzez zaspokojenie krajowego zapotrzebowania na węgiel, zagwarantowanie stabilnych dostaw do odbiorców i wymaganych parametrów jakościowych. Obok węgla kamiennego także występujące w Polsce zasoby węgla brunatnego mają pełnić funkcję ważnego stabilizatora bezpieczeństwa energetycznego kraju, co ma szczególne znaczenie wobec uzależnienia polskiej gospodarki od importu gazu (w ponad 70%) i ropy naftowej (w ponad 95%). Dla osiągnięcia tego celu przewiduje się podjęcie szeregu działań, w tym m.in. zniesienie barier prawnych w zakresie udostępniania nowych złóż węgla brunatnego oraz identyfikację krajowych zasobów strategicznych węgla i sporządzenie wykazu tego rodzaju złóż oraz ich ochronę przez ujęcie w dokumentach dotyczących planowania przestrzennego (koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, wojewódzkich planach zagospodarowania przestrzennego, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gmin – m.p.z.p.) oraz długookresowej strategii rozwoju. Także projekt nowej „Polityki energetycznej Polski do 2050 roku” z 2014 r. podkreśla rolę zasobów węgla kamiennego i brunatnego dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego państwa oraz konieczność zachowania złóż strategicznych w planowaniu przestrzennym w taki sposób, aby zagwarantować możliwość ich wykorzystania w przyszłości. Z dokumentu tego nadal jednak nie wynika, co ma być alternatywą energetyczną dla naszego kraju.

Istotnym walorem węgla brunatnego jest atrakcyjne rozmieszczenie jego dostępnych i perspektywicznych zasobów na terytorium kraju. Ewentualne uruchomienie tych bogatych złóż wymagać będzie jednak uzyskania stosownych pozwoleń na dokonanie bardzo poważnej i nieodwracalnej ingerencji w środowisko przyrodnicze, poczynienia znacznych nakładów inwestycyjnych oraz zdobycia przychylności społeczności lokalnych dla podejmowanych w tym zakresie działań. Uzyskanie społecznego przyzwolenia na uruchomienie eksploatacji nowych złóż, zwłaszcza na obszarach, gdzie nie była ona dotąd prowadzona, jest bez wątpienia najpoważniejszym wyzwaniem dla realizacji polityki energetycznej. Należy mieć na uwadze także emisyjność spalania węgla brunatnego, która jest wyższa od węgla kamiennego o ok. 20%, co w kontekście prowadzonych w państwach członkowskich Unii Europejskiej działań z zakresu polityki klimatycznej może stanowić istotne ograniczenie dla wykorzystania tego surowca dla potrzeb energetycznych.

Planowanie przestrzenne

Ustawa Prawo ochrony środowiska wskazuje dosyć ogólnikowo, że złoża kopalin podlegają ochronie, która polega na kompleksowym wykorzystaniu kopalin oraz racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami. Ochrona kopalin dotyczy w szczególności zabezpieczenia dostępności ich zasobów, udokumentowanych w złożach i występujących na obszarach perspektywicznych, w celu ich gospodarczego wykorzystania w przyszłości. Obowiązujące obecnie przepisy prawne umożliwiają ochronę złóż kopalin jedynie w niewielkim zakresie. Ponieważ są one rozproszone w różnych ustawach oraz licznych aktach wykonawczych do tych ustaw, bardzo często są niespójne.

Ochrona złóż kopalin w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest samodzielną wartością. Występuje ona tylko w ramach uwzględnianych wymaganiami ochrony środowiska. W planie zagospodarowania przestrzennego województwa określa się m.in. obszary występowania udokumentowanych złóż kopalin. Plan ten, inaczej niż m.p.z.p., nie jest jednak aktem powszechnie obowiązującego prawa. Zapisy dotyczące ustaleń w tym planie mają wiązać gminy w zakresie planowania miejscowego. Obecnie w planach zagospodarowania przestrzennego województw są określane również granice i zasady zagospodarowania obszarów funkcjonalnych o znaczeniu ponadregionalnym oraz, w zależności od potrzeb, granice i zasady zagospodarowania obszarów funkcjonalnych o znaczeniu regionalnym.

Z praktycznego punktu widzenia największe znaczenie mają regulacje dotyczące ochrony złóż kopalin, zawarte w dokumentach planistycznych sporządzanych na poziomie gminy. Zawarte są one nie tylko w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także w dużej mierze w Prawie geologicznym i górniczym. Nakazuje ono (art. 95 ust. 1) ujawniać w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, m.p.z.p. oraz planach zagospodarowania przestrzennego województw m.in. obszary udokumentowanych złóż kopalin. Wszystkie te zapisy jednoznacznie nawiązują do Prawa ochrony środowiska, które nakazuje uwzględniać problematykę ochrony złóż kopalin w dokumentach planistycznych na poziomie gmin poprzez postulat zapewnienia w zapisach tych dokumentów m.in. racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, w szczególności przez:

§  ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami,

§  uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż.

Dla gminy zapisy tego rodzaju mają jednak najczęściej znaczenie wyłącznie teoretyczne. Podczas procedury planistycznej ochrona złóż kopalin nie stanowi bowiem dla gminy żadnego priorytetu. Zawsze, w każdej sytuacji, pierwszeństwo mają doraźne plany inwestycyjne gminy.

Aktualne rozwiązania prawne nie zawierają skutecznych instrumentów zobowiązujących gminy do uwzględniania w m.p.z.p. nawet udokumentowanych złóż kopalin, a możliwość skutecznego wyegzekwowania ujawnienia złóż kopalin w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uznawana jest za niewystarczającą. Poza tym m.p.z.p. obejmują tylko niecałe 30% powierzchni kraju, co przekłada się na ograniczenia w ochronie złóż kopalin, także o charakterze strategicznym. Ocenia się, że ochrona złóż kopalin zawarta w aktach planistycznych, w szczególności w m.p.z.p., nie powinna sprowadzać się tylko do uwzględniania udokumentowanych złóż kopalin w takich dokumentach, ale powinna także umożliwiać ujawnienie w tych dokumentach rozpoznawanych czy nawet wstępnie rozpoznanych złóż kopalin, w szczególności od strony wprowadzenia zapisów w zakresie zastrzeżeń o możliwości wykonywania w przyszłości działalności eksploracyjnej lub eksploatacyjnej. Powszechny brak takich zapisów w m.p.z.p. powoduje ograniczenie dostępu do złóż, wydłużenie procesów uzyskiwania koncesji i konieczność wszczynania długotrwałej procedury zmiany studium, a następnie m.p.z.p. Uznaje się więc, że największym mankamentem dotychczasowej ochrony złóż kopalin jest nieobejmowanie ochroną złóż prognostycznych i perspektywicznych, co w konsekwencji prowadzi do ograniczenia dostępu do tych złóż poprzez brak jakichkolwiek ograniczeń w planach zagospodarowania przestrzennego ich potencjalnej zabudowy i do uniemożliwienia ich przyszłej eksploatacji.

Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju do 2030 r. wprowadza kategorię tzw. strategicznych złóż kopalin, objętych znacznie szerszą ochroną. Lokalizacja niezagospodarowanych złóż tych surowców ma być obligatoryjnie uwzględniana w planowaniu przestrzennym na wszystkich poziomach. Koncepcja precyzuje, że złoża surowców energetycznych powinny być traktowane jako trwały zasób strategiczny, który powinien podlegać szczególnej ochronie prawnej przed różnego typu działalnością człowieka, zwłaszcza inwestycyjną. Dotyczyć miałoby to obszarów zalegania złóż nie tylko węgla kamiennego, ale także węgla brunatnego. Właściwa ochrona surowców energetycznych ma być także zapewniona poprzez sporządzenie wykazu ich złóż o znaczeniu strategicznym dla państwa, z określeniem przestrzennego zasięgu ich zalegania, a następnie przez szczegółowe określenie stopnia i form ochrony zidentyfikowanych obszarów występowania złóż. Ewentualne rozpoczęcie eksploatacji nowych złóż, zwłaszcza węgla brunatnego, ma być poprzedzone szczegółową wielokryterialną analizą opłacalności, z pełnym uwzględnieniem aspektów społecznych i ekologicznych, w tym kosztów konfliktów funkcji istniejących i projektowanych dla planowanego obszaru wydobywczego. W ramach ochrony strategicznych złóż kopalin, zgodnie z zapisami Koncepcji, mają zostać podjęte działania w zakresie ich ochrony przed stałą zabudową i inwestycjami liniowymi, a także wprowadzone ograniczenia co do sposobu gospodarowania na tych terenach. Dotyczyć to ma w szczególności terenów występowania złóż, których eksploatacja nie została jeszcze podjęta. Wojewoda wspólnie z samorządem, na którego terenie znajdują się złoża strategiczne, mieliby ustalić rodzaj i czas możliwej działalności oraz rodzaj zabudowy dopuszczalnej na danym terenie. Wyniki tych ustaleń winny być wprowadzone zarówno do strategii wojewódzkich, jak i do dokumentów związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym.