Jedną z podstawowych grup celów każdego współczesnego państwa są tzw. cele ogólnospołeczne. Każde państwo musi bowiem zapewnić społeczeństwu minimum warunków, jakich wymaga stan rozwoju cywilizacyjno-technicznego. Wśród celów ogólnospołecznych państwa istotne znaczenie ma zapewnianie społeczeństwu właściwych ekologicznych warunków rozwoju.

Waga problemu jest w tej chwili na tyle znacząca, że jego rozwiązanie nie będzie możliwe bez zaangażowania się państwa. Cel ten powinien być realizowany poprzez podejmowanie zadań określanych jako ochrona środowiska. Ich realizacja powinna mieć charakter polityki środowiskowej.
W ten właśnie sposób ujmują zagadnienie przepisy Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., uznając w art. 5 ochronę środowiska za jedno z podstawowych zadań Rzeczypospolitej, które powinny być realizowane w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju. W świetle dalszych przepisów tego aktu ochrona środowiska, w skład której wchodzi zarówno zapewnienie wszystkim obywatelom bezpieczeństwa ekologicznego, jak i utrzymanie równowagi przyrodniczej w środowisku, obciąża przede wszystkim organy władzy publicznej. Jednak również i wszystkie inne podmioty funkcjonujące w państwie mają obowiązek chronić środowisko przed negatywnymi skutkami własnych oddziaływań (art. 86 Konstytucji). Obowiązek ochrony środowiska ma więc charakter powszechny. Jest on jednak adresowany zwłaszcza do tych podmiotów, które prowadzoną przez siebie działalnością mogą w sposób szczególny wpływać na stan i jakość środowiska, co w największym zakresie dotyczy prowadzenia działalności gospodarczej.
Znaczenie Konstytucji RP w odniesieniu do zagadnień związanych z ochroną środowiska polega także na tym, że wymagania ochrony środowiska Konstytucja uznaje za dopuszczalną przyczynę ograniczania praw i wolności aktem tym gwarantowanych (art. 31 ust. 3). Oznacza to, iż względy ochrony środowiska mogą być podstawą ograniczania swobody prowadzenia działalności gospodarczej, czyli tzw. wolności działalności gospodarczej ujętej w art. 22 Konstytucji.
 

Wymagania związane z ochroną środowiska kształtowane są po pierwsze obowiązującym prawodawstwem, co także wynika z założeń Konstytucji. Zgodnie z art. 2 tego aktu, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, z czego wynika m.in. obowiązek kształtowania zadań państwa, praw i obowiązków podmiotów w państwie działających za pomocą norm prawnych. W oczywisty więc sposób wymagania z ochroną środowiska związane muszą być określane obowiązującymi przepisami i na ich podstawie egzekwowane.

 
Szczególną cechą problemów związanych z ochroną środowiska jest ich globalny charakter. Ich rozwiązywanie wymaga rozwinięcia współpracy międzynarodowej, także w zakresie prawnego kształtowania zasad współdziałania państw w tych sprawach. Istotną rolę w tej kooperacji odgrywają jej zinstytucjonalizowane formy w postaci organizacji międzynarodowych, zwłaszcza zakładających stosunkowo daleko posunięte formuły integracji państw członkowskich, jaką przede wszystkim jest Unia Europejska (UE). Z tych względów system przepisów związanych z ochroną środowiska jest obecnie bardzo rozbudowany. Obejmuje on nie tylko przepisy prawa wewnętrznego poszczególnych państw, ale i będące w wielu przypadkach ich źródłem normy prawa międzynarodowego i wspólnotowego.
 
Na gruncie unijnym
Do 1986 r. Wspólnota Europejska opierała swoją działalność w dziedzinie ochrony środowiska na przepisach Traktatu o Wspólnocie Europejskiej, odnoszących się do tych zagadnień w sposób pośredni. Był to art. 100 Traktatu regulujący sferę wspólnego rynku oraz art. 235, pozwalający na podjęcie określonej polityki, jeśli miałaby ona prowadzić do osiągnięcia jednego z celów Wspólnoty, pozostających w związku z funkcjonowaniem wspólnego rynku. Jednolity Akt Europejski, przyjęty w 1986 r., doprowadził w tych kwestiach do zasadniczej zmiany. Skonstruowana bowiem została wyraźna podstawa prawna w tej dziedzinie – dyrektywy uchwalone po wejściu w życie Aktu (czyli od 1987 r.) odwoływały się już do konkretnych przepisów konstruujących cele i zasady współdziałania państw członkowskich w tej dziedzinie, zawartych wówczas w dziale VII Traktatu o utworzeniu Wspólnot (obecnie jest to dział XIX Traktatu DzU z 2004 r., nr 90, poz. 864/2).
Najbardziej rozpowszechnionym typem źródła prawa UE w dziedzinie ochrony środowiska jest dyrektywa, która nakłada na państwa członkowskie obowiązek pełnego włączenia ustanawianych przez ten akt wymagań do ich systemów prawnych i administracyjnych, zezwalając jednak na pewną swobodę w doborze środków realizacji tego obowiązku. Dyrektywy często umożliwiają rządom wprowadzanie ostrzejszych ograniczeń w odniesieniu do działalności przynoszących szkody środowisku. Natomiast rozporządzenia obowiązują bezpośrednio zarówno państwa członkowskie, jak i wszystkie podmioty w tych państwach funkcjonujące i dlatego nie są już włączane do ustawodawstwa krajowego. Ustawodawstwo to powinno jednak ustanawiać zasady egzekwowania wymagań z rozporządzeń wynikających.
Sposób transpozycji postanowień dyrektyw zależy od użytych sformułowań i konstrukcji. Precyzyjnie określone wymagania zawarte w postanowieniach dyrektywy muszą być transponowane przez kraje członkowskie bez zmian. Dotyczy to np. wymagań zawartych w dyrektywach dotyczących minimalnych standardów jakości, definicji podstawowych pojęć czy wymagań związanych z udzieleniem zezwoleń. Jeżeli dyrektywa zezwala na określony zakres różnych krajowych działań, tak jak w przypadku szczegółów dotyczących procedur udzielania zezwoleń lub konsultacji ze społeczeństwem albo w wyznaczeniu obszarów geograficznych objętych dyrektywą, kraje członkowskie mają większą swobodę, ograniczoną jednak celami dyrektywy i ogólnymi postanowieniami Traktatu. Dyrektywy w wielu przypadkach stawiają wymóg wprowadzenia do prawa wewnętrznego określonego rodzaju instytucji prawnych. Dotyczy to najczęściej zezwoleń (licencji) na prowadzenie wskazanych rodzajów działalności czy standardów określających wymagania jakościowe formułowane wobec środowiska lub określające zakładaną jakość wskazanych działań (np. standardy emisyjne).
 
Prawo dla środowiska
W polskim prawie wewnętrznym aktem podstawowym dla systemu prawa ochrony środowiska jest ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DzU z 2008 r. nr 25, poz. 150 z późn. zm. – dalej określana jako ustawa P.o.ś.), dotycząca w swojej zasadniczej treści przede wszystkim kwestii ogólnych, wiążących się z konstrukcją systemu norm prawa ochrony środowiska, ich interpretacją i stosowaniem, źródłami i treścią wynikających z nich zadań oraz obowiązków obciążających różne podmioty. Jednym z podstawowych celów opracowania tej ustawy było także dostosowanie prawa polskiego do wymagań prawa wspólnotowego. W konsekwencji dokument ten wraz z aktami wykonawczymi realizuje wymagania wynikające z szeregu aktów prawa unijnego. Szczególne znaczenie mają akty konstruujące podstawowe wymagania dotyczące zapobiegania i zwalczania skutków awarii przemysłowych – dyrektywa Rady nr 96/82/WE w sprawie kontrolowania zagrożenia poważnymi awariami z udziałem substancji niebezpiecznych, oraz podstawowa dla całego systemu ograniczania negatywnych wpływów na środowisko powodowanych przez szczególnie uciążliwe zakłady przemysłowe dyrektywa Rady nr 96/62/WE w sprawie zintegrowanego zapobiegania i zmniejszania zanieczyszczeń (tzw. dyrektywa IPPC – obecnie dyrektywa 2008/1/WE).
 

Z punktu widzenia przedsiębiorców najważniejszym elementem ustawy P.o.ś. są przepisy dotyczące ochrony środowiska przez zanieczyszczeniem, czyli tzw. prawo emisyjne. Problematyka ochrony przed zanieczyszczeniem jest regulowana przede wszystkim przepisami tytułu III ustawy P.o.ś. Przeciwdziałanie zanieczyszczeniom dotyczy wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, wytwarzania odpadów, powodowania hałasu, wytwarzania pól elektromagnetycznych, ale traktowanych jako „kwalifikowane” emisje do środowiska.

 
Obowiązki związane z ochroną przed zanieczyszczeniem obciążają podmioty zarządzające poszczególnymi źródłami emisji. W stosunku do instalacji takim podmiotem jest właściciel instalacji bądź podmiot dysponujący innym tytułem prawnym do instalacji (art. 138 ust. 1 P.o.ś.). Wymagania, które instalacja powinna spełniać w trakcie jej normalnej eksploatacji, związane są przede wszystkim z koniecznością przestrzegania standardów, zarówno imisyjnych (standardów jakości środowiska), jak i emisyjnych. Podstawowy wymóg to niedopuszczenie do sytuacji, w której emisja z instalacji stanie się zanieczyszczeniem, a dojdzie do tego wówczas, gdy zostaną naruszone standardy imisyjne bądź też gdy oddziaływanie instalacji spowoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Eksploatacja instalacji powodującej emisję może odbywać się w szczególności na podstawie pozwolenia emisyjnego, a dla określonych typów instalacji pozwolenia zintegrowanego.
W skład systemu prawa ochrony środowiska wchodzi także szereg innych aktów rangi ustawowej, również konstruujących różnego rodzaju obowiązki adresowane do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Należałoby tu w szczególności wspomnieć Ustawę o odpadach z kwietnia 2001 r. (DzU z 2007 r. nr 39, poz. 251 z późn. zm.), którą uzupełniły początkowo ustawa o opakowaniach i odpadach opakowaniowych, a także ustawa o niektórych obowiązkach producentów oraz opłacie produktowej i depozytowej, następnie szereg kolejnych ustaw (w tym o postępowaniu z tzw. wrakami samochodowymi czy złomem elektrycznym i elektronicznym). Wielokrotnie nowelizowana była ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Od 1 stycznia 2002 r. obowiązuje nowe Prawo wodne, a od połowy stycznia tegoż roku uzupełniająca prawo wodne ustawa dotycząca komunalnej gospodarki wodno-ściekowej.
 
Odpady w ustawodawstwie
Ustawa o odpadach w swoich podstawowych założeniach reguluje gospodarowanie odpadami, obejmując tym pojęciem zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, a także nadzór nad tego rodzaju działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów. Głównym adresatem obowiązku właściwego gospodarowania odpadami jest ich posiadacz, czyli wg ustawy każdy, kto faktycznie włada odpadami (wytwórca odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna). Przepisy ustawy o odpadach wprowadzają rozbudowany system pozwoleń związanych z gospodarowaniem odpadami, których obowiązek uzyskania obciąża zarówno wytwórców, jak i innych posiadaczy odpadów, zawsze przed rozpoczęciem danej działalności, ustanawiają także obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów.
Obowiązek osiągania wskazanych poziomów odzysku jest podstawowym elementem Ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi opakowaniami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (DzU z 2007 r. nr 90, poz. 607 z późn. zm.). Cechą charakterystyczną konstrukcji ustawy jest to, że są one kierowane nie do wytwórców czy posiadaczy odpadów, lecz do przedsiębiorców wprowadzających na rynek określonego typu wyroby (bądź wyroby w określonych opakowaniach), które to wyroby (ich opakowania) zamieniają się wskutek użytkowania w odpady. Podobne konstrukcje zawierają stosunkowo nowe ustawy dotyczące postępowania ze zużytymi pojazdami oraz zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym.
 
Ciągłe zmiany
System aktów prawnych związanych z ochroną środowiska w dalszym ciągu jest modyfikowany i uzupełniany, co w sporej części wiąże się z koniecznością uwzględniania wymagań wynikających z prawa wspólnotowego, konstruującego obecnie podstawowy zespół wymagań kształtujących polskie prawo wewnętrzne w dziedzinie ochrony środowiska. Bardzo ważnym uzupełnieniem systemu stały się w szczególności dwie ustawy, także o charakterze ogólnym. Są to Ustawa z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz U z 2007 r. nr 75, poz. 493 z późn. zm.) oraz Ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (DzU z 2008 r. nr 199, poz. 1227 z późn. zm. – dalej określana jako ustawa d.u.o.ś.).
Wyodrębnienie wskazanych zagadnień do odrębnych ustaw jest oceniane przez doktrynę negatywnie. Ocenia się, że uregulowanie zagadnień wskazanych w tytule ustawy d.u.o.ś., dotychczas w całości regulowanych ustawą P.o.ś., wydaje się działaniem niezbyt przemyślanym, dezorganizującym system przepisów o ochronie środowiska, mogącym w przyszłości skutkować istotnymi problemami interpretacyjnymi i trudnościami w stosowaniu przepisów o ochronie środowiska. Koncepcja spotkała się z dość zasadniczym sprzeciwem ze strony polskiej doktryny prawa ochrony środowiska.
Niemniej obie ustawy zawierają przepisy bardzo istotne dla przedsiębiorców. Ustawa d.u.o.ś. reguluje m.in. wymagania związane z lokalizowaniem inwestycji i prowadzeniem procesu inwestycyjnego, zwłaszcza obowiązki związane z uzyskiwaniem tzw. decyzji środowiskowej i prowadzeniem procedur oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć (w tym na obszary Natura 2000). Ustawa o szkodach z kolei określa obowiązki określonych grup przedsiębiorców związane z zapobieganiem potencjalnym szkodom w środowisku (definiując pojęcie takiej szkody w chronionych gatunkach i siedliskach, wodach i powierzchni ziemi) oraz obowiązki naprawcze w przypadku, w którym szkoda już wystąpiła. Ustawa o szkodach jest elementem rozbudowanego systemu przepisów o odpowiedzialności prawnej z tytułu niewykonywania obowiązków związanych z ochroną środowiska, w którego skład wchodzą m.in. również przepisy karne (np. postanowienia rozdz. XXII kodeksu karnego, uznające niektóre czyny związane z zanieczyszczeniem środowiska czy niewypełnianiem obowiązków środowiskowych za przestępstwa).
System przepisów związanych z ochroną środowiska, w sporej części adresowanych do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, jest więc obecnie bardzo rozbudowany i dość trudny w stosowaniu. Niemniej warto starać się go poznać, nie tylko dlatego, że nieprzestrzeganie wprowadzanych wymagań może łączyć się z sankcjami prawnymi, czasem bardzo dotkliwymi (np. administracyjne kary pieniężne czy tzw. opłaty podwyższone), ale w szczególności z uwagi na to, że nieprzestrzeganie wielu wymagań może powodować konsekwencje wręcz nieodwracalne, a przepisy te są konstruowane dla dobra powszechnego.
 
 
prof. zw. dr hab. nauk prawnych Marek Górski
Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Łódzki, Uniwersytet Szczeciński