Niedostateczny nadzór GDOŚ nad podległymi jednostkami i opieszałość przy rozpatrywaniu zgłoszeń

Podstawa kontroli NIK

NIK przeprowadziła wspomnianą kontrolę z inicjatywy własnej, mając na uwadze sygnały o bierności organów właściwych w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie i naprawę szkód w środowisku. Kontrolę przeprowadzono w Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (GDOŚ) i ośmiu Regionalnych Dyrekcjach Ochrony Środowiska (RDOŚ). Niestety wyniki kontroli potwierdziły owe sygnały, płynące zarówno z interpelacji poselskich, jak i doniesień medialnych.

Działania skontrolowanych dyrekcji ochrony środowiska w większości wypadków nieprawidłowe i nieskuteczne

Jak podaje NIK Generalny Dyrektor OŚ prawidłowo prowadził i aktualizował Rejestr szkód przy użyciu systemu teleinformatycznego. Jednak nie nadzorował na bieżąco i w sposób systemowy podległych mu regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, naruszając w ten sposób art. 6 ust. 3 ustawy o kontroli w administracji rządowej oraz standardy kontroli zarządczej. Swoimi działaniami nie przyczynił się do usunięcia barier systemowych stojących na drodze do skutecznego prowadzenia spraw dotyczących odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i ich naprawę. Ponadto w blisko 88% postępowań odwoławczych przekroczył nakazany przez Kpa miesięczny termin rozpatrywania. Mediana trwania postępowań wynosiła 327,5 dnia.

Opieszałe i nieskuteczne prowadzenie czynności w RDOŚ

Nie lepiej było w RDOŚ – tu także czynności po zgłoszeniu zagrożeń i szkód w środowisku prowadzono opieszale i nieskutecznie. Jak informuje NIK, dochodziło wręcz do kilkuletniej bezczynności, w czasie której stan środowiska ulegał pogorszeniu. Przewlekłość postępowań to jedna z głównych chorób toczących kontrolowany system.

Regionalni dyrektorzy OŚ nieprawidłowo prowadzili Rejestr bezpośrednich zagrożeń szkodą w środowisku i szkód w środowisku – dane, wprowadzane niekiedy ze znacznym opóźnieniem, bywały niekompletne lub błędne, co skutkowało nierzetelnymi informacjami przekazywanymi odpowiednim ministrom, a następnie przekłamanymi sprawozdaniami składanymi do Komisji Europejskiej – czytamy w informacji NIK.

Dyrektorzy RDOŚ: Bariery systemowe ograniczają kompetencje kontrolne

Regionalni dyrektorzy OŚ od lat skarżyli się na bariery systemowe, ograniczające im kompetencje kontrolne w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, co miało wpływ na wykonywane przez nich zadania. RDOŚ podejmowały więc współpracę z inspektoratami ochrony środowiska, jednak dochodziło do wypadków odmowy wszczęcia kontroli bądź przeprowadzenia analiz laboratoryjnych. Zresztą nawet gdy Centralne Laboratorium Badawcze GIOŚ wykonało zlecone badanie, to często wyniki nie kwalifikowały się jako ew. dowód w postępowaniu RDOŚ z powodu braku wymaganej akredytacji do poboru próbek bądź oznaczania markerów – to zaś zmuszało RDOŚ do pozyskiwania funduszy na ponowne zlecenie badań i analiz i procedura wydłużała się nawet do półtora roku. Przeszkody te były znane wszystkim zainteresowanym od 2018 r., jednak nie zostały usunięte.

RDOŚ od lat borykają się też z niedoborem kadr z powodu absencji, rotacji pracowników, głównie w okresie pandemii, niełatwą rekrutacją nowych wykwalifikowanych pracowników, co również przyczynia się do przewlekłości działań RDOŚ, a w konsekwencji – pogłębiania się zaistniałych szkód w środowisku.

Sama weryfikacja dokumentów to za mało

Nadzór nad działaniami zapobiegawczymi i naprawczymi podmiotów do nich zobowiązanych był nieskuteczny – polegał na weryfikacji poprawności składanych dokumentów powykonawczych. Regionalni dyrektorzy OŚ nie prowadzili kontroli w terenie, bo nie mieli uprawnień.

Winne skromne budżety?

Okazuje się, że skromne budżety RDOŚ nie pozwalały zgromadzić rezerw finansowych na niedające się zaplanować niezwłoczne działania na wypadek wystąpienia zagrożenia dla zdrowia ludzi lub możliwości zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku. Dodatkową przeszkodę w pozyskaniu środków na te cele stanowiły żmudne procedury pozyskiwania funduszy z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i z wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej.

Postępowania w wypadku nielegalnego składowania ciągną się latami – cierpi na tym środowisko

Ustawa szkodowa stanowi, że w wypadku stwierdzenia nielegalnego składowania odpadów postępowanie w sprawie należy zawiesić do czasu ich usunięcia. Czasochłonny proces usuwania takich odpadów, na który regionalni dyrektorzy OŚ nie mieli wpływu, determinował długość zawieszenia postępowań. W ostatecznym rozrachunku w trakcie przewlekle prowadzonych postępowań usuwania odpadów (nawet 5 lat) dochodziło do sytuacji pogorszenia stanu środowiska. W ocenie NIK proces usuwania odpadów przyśpieszyłoby nadawanie decyzjom w tej sprawie klauzuli natychmiastowej wykonalności.

“Martwy przepis”

W okresie objętym kontrolą regionalni dyrektorzy OŚ nie uruchomili natychmiastowych działań zapobiegawczych lub naprawczych z uwagi na zagrożenie dla zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku, na co wskazuje art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej. Jak tłumaczyli, bez określenia jednolitych kryteriów i sposobu dokonywania oceny występowania znaczącego zagrożenia szkodą nie jest możliwa jednoznaczna ocena wpływu zdarzenia i skali oddziaływania na zdrowie ludzi oraz środowisko. Bez odpowiedniego rozporządzenia ministra właściwego do spraw klimatu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia przywołany przepis pozostaje martwy.

Nie nakładali mandatów mimo uprawnień?

Od 1 września 2022 r., zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska, inspektorzy IOŚ mogą wymierzać mandaty karne za zaniechanie działań zapobiegawczych lub naprawczych oraz za naruszenie obowiązków informacyjnych. Tylko jeden WIOŚ skorzystał z tego prawa – zdaniem Wojewódzkich Inspektorów OŚ uprawnienie to przydaje się tylko, gdy szkodę wykrył sam WIOŚ, natomiast w wypadku wniosku o ukaranie wystosowanego przez RDOŚ odbywałoby się to kosztem innych zadań ustawowych WIOŚ. NIK jest zdania, że ustawodawca mógłby nadać pracownikom RDOŚ podobne uprawnienia, co przyśpieszyłoby procedury, odciążyło WIOŚ i zwiększyłoby skuteczność egzekwowania prawa.

Brak koordynacji i współpracy

NIK stwierdza ponadto, że w części województw brakuje należytej koordynacji i współpracy pomiędzy inspektorami ochrony środowiska oraz pozostałymi organami ochrony środowiska działającymi w województwie z regionalnymi dyrektorami ochrony środowiska. Zdaniem NIK mogliby tu pomóc wojewodowie, którzy powinni zapewnić współdziałanie wszystkich organów administracji rządowej i samorządowej działających w województwie i kierować ich działalnością m.in. w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska.

Badania, ekspertyzy terenowe i monitoring w trybie zamówień publicznych

W celu ustalenia, czy zaistniało zagrożenie dla środowiska lub szkoda w środowisku, regionalni dyrektorzy OŚ w trybie zamówień publicznych zlecili odpowiednie badania, ekspertyzy terenowe i monitoring – za łączną kwotę 1 600,1 tys. zł. W dwóch RDOŚ stwierdzono nieprawidłowości w toku tej procedury – finansowe skutki wyniosły 146,4 tys. zł.

Co z działaniami naprawczymi?

Jeśli znany był podmiot korzystający ze środowiska odpowiedzialny za szkodę i nie wdrożył on w terminie nakazanych działań naprawczych, procedura przewidywała upomnienie ze strony regionalnych dyrektorów OŚ, a później apel do wojewody o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Jeśli jednak nie udawało się stwierdzić, który podmiot jest odpowiedzialny za szkodę w środowisku, RDOŚ same wdrażały działania naprawcze. W okresie objętym kontrolą na działania naprawcze w tym trybie podjęło czterech regionalnych dyrektorów, wydatkując łącznie kwotę 73 240 tys. zł. Jeden regionalny dyrektor nie podjął żadnych działań, choć istniały przesłanki określone w art. 16 pkt 1 ustawy szkodowej, a badania potwierdziły szkodę w środowisku.

Są i pozytywne aspekty działania RDOŚ

Pozytywnie natomiast NIK oceniła działania regionalnych dyrektorów OŚ w zakresie ustalania sankcji za zaniechania i naruszenia przez podmioty korzystające ze środowiska obowiązków wynikających z ustawy szkodowej oraz postępowanie regionalnych dyrektorów OŚ prowadzące do określenia wysokości zabezpieczenia roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku, jak również politykę antykorupcyjną w GDOŚ i RDOŚ.

Wnioski pokontrolne NIK

W wyniki kontroli Najwyższa Izba Kontroli wnioskuje:

do Ministra Klimatu i Środowiska

o podjęcie działań w celu utworzenia w funduszach ochrony środowiska i gospodarki wodnej uproszczonej, szybkiej i skutecznej ścieżki pozyskiwania środków finansowych na realizację zadań związanych z odpowiedzialnością za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku, w szczególności tzw. zadań interwencyjnych, tj. koniecznych do podjęcia w sytuacji, gdy występuje zagrożenie dla zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku;

do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Głównego Inspektora Ochrony Środowiska

o sformalizowanie zasad współpracy regionalnych dyrektorów ochrony środowiska z wojewódzkimi inspektorami ochrony środowiska, uprawnionymi do kontroli podmiotów korzystających ze środowiska (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska) oraz prowadzenia działalności laboratoryjnej (art. 2 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska), określających sposób postępowania tych organów w sytuacjach, gdy konieczne jest niezwłoczne potwierdzenie występowania bezpośredniego zagrożenia szkodą lub szkody w środowisku;

do Ministra Klimatu i Środowiska, Ministra Zdrowia

o określenie w drodze rozporządzenia sposobu wykonywania oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska oraz referencyjnych metodyk modelowania rozprzestrzeniania substancji w glebie, ziemi i wodach gruntowych, zgodnie z delegacją wskazaną w art. 101p ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska;

do Ministra Inwestycji i Rozwoju

o podjęcie działań w celu nadania regionalnym dyrektorom ochrony środowiska w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne uprawnień do bezpośredniego dostępu do danych ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez starostów;

do Wojewodów

o zapewnienie współdziałania wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska oraz pozostałych organów ochrony środowiska działających w województwie z regionalnymi dyrektorami ochrony środowiska, umożliwiającego regionalnym dyrektorom sprawne i skuteczne działania w obszarze dotyczącym zapobiegania szkodom w środowisku i naprawy szkód w środowisku.

źródło: nik.gov.pl