NIK: Słaby nadzór nad wykorzystaniem odpadów do rekultywacji gruntów

Sporadycznie prowadzone kontrole (w wyniku otrzymanych zawiadomień) potwierdzały w większości przypadków występowanie nieprawidłowości w zakresie wykorzystywania odpadów w procesie rekultywacji gruntów. W dodatku marszałkowie w ograniczonym zakresie pozyskiwali dane o masie i rodzaju odpadów wykorzystywanych w poszczególnych latach do rekultywacji gruntów. Zdaniem NIK, wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska prawidłowo wywiązywali się ze swoich zadań. Poprawy wymaga jednak egzekwowanie nałożonych przez inspektorów kar.

Nie wszystkie odpady można wykorzystywać do rekultywacji gruntów

Wykorzystanie odpadów do rekultywacji gruntów, zwłaszcza wyrobisk po wydobyciu piachu i żwiru, jest jednym z procesów przetwarzania odpadów. Nie wszystkie rodzaje odpadów mogą być jednak w ten sposób przetwarzane. Dotyczy to w szczególności odpadów stwarzających zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz odpadów mogących spowodować szkody w środowisku (np. odpady komunalne, poszpitalne, farby, lakiery, kleje, tworzywa sztuczne, azbest).

Zrealizowane po 2000 r. inwestycje związane z rozbudową i modernizacją infrastruktury drogowej oraz rozwojem budownictwa mieszkaniowego spowodowały wzrost zapotrzebowania na kopaliny objęte prawem własności nieruchomości gruntowej, przede wszystkim żwiry i piaski. Najwięcej udokumentowanych złóż takich kruszyw znajduje się obecnie na terenie województw: mazowieckiego – 1 421, wielkopolskiego – 1 267, lubelskiego – 981, łódzkiego – 863 i warmińsko-mazurskiego – 836. W 2020 r. w woj. kujawsko-pomorskim wydobyto – 6,1 mln ton piasku i żwiru, lubelskim – 6,1 mln ton, łódzkim – 11,2 mln ton, mazowieckim – 16 mln ton, warmińsko-mazurskim – 14,4 mln ton i w wielkopolskim – 10 mln ton. Łącznie w wymienionych województwach wydobyto blisko 64 mln ton piasku i żwiru (tj. 35 proc. wydobycia krajowego).

Na kim spoczywa obowiązek rekultywacji?

Zgodnie z przepisami ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązek przeprowadzenia rekultywacji po eksploatacji kopalin w całości spoczywa na przedsiębiorcy, który prowadził wydobycie kopalin objętych prawem własności nieruchomości gruntowej i spowodował utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Zobowiązany jest on do wykonania rekultywacji na własny koszt w terminie do pięciu lat od zaprzestania działalności przemysłowej na tym gruncie. Powierzchnia gruntów zdegradowanych i zdewastowanych wymagających rekultywacji i zagospodarowania w końcu 2020 r. wynosiła 62,5 tys. ha, czyli 0,2 proc. powierzchni kraju. W 2020 r. zrekultywowano tylko 1 476 ha takich gruntów i zagospodarowano 511 ha, głównie na tereny leśne i rolne.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Objęte kontrolą urzędy marszałkowskie (w kujawsko-pomorskim, lubelskim, łódzkim, mazowieckim, warmińsko-mazurskim i wielkopolskim) oraz starostwa powiatowe otrzymały w latach 2016-2021 (I kwartał) łącznie 585 wniosków o wydanie zezwoleń na przetwarzanie odpadów wykorzystywanych w procesie rekultywacji gruntów (niemal 96 proc. z nich wpłynęło do marszałków). Z tego 402 wnioski rozpatrzono (69 proc.), bez rozpatrzenia pozostawiono 106 wniosków (18 proc.), zaś pozostałe 77 (13 proc.) były w trakcie rozpatrywania. Większość wniosków dotyczyła wykorzystania odpadów do rekultywacji gruntów objętych koncesjami na wydobycie kopalin, pozostałe zaś gruntów zdegradowanych lub niekorzystnie przekształconych – poinformowała NIK.

We wszystkich kontrolowanych jednostkach prowadzono weryfikację wniosków pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W przypadku większości wniosków (64 proc. analizowanych) konieczne było ich uzupełnienie o wymagane informacje lub dokumenty. NIK zwraca uwagę, że weryfikacja wniosków nie zawsze była rzetelna, bowiem w czterech jednostkach spośród 12 badanych stwierdzono przypadki wydania zezwoleń na przetwarzanie odpadów w celu rekultywacji, pomimo iż wnioski te nie zawierały niektórych informacji lub dokumentów.

W latach 2016-2021 (I kwartał) organy objęte kontrolą wydały łącznie 319 (297 marszałkowie, a 22 starostowie) decyzji zezwalających na przetwarzanie odpadów w celu rekultywacji, 25 odmawiających wydania zezwolenia oraz osiem decyzji o cofnięciu zezwoleń. W większości (ponad 90 proc.) decyzje te dotyczyły wyrobisk kopalin objętych prawem własności nieruchomości gruntowej, zaś pozostałe gruntów niekorzystnie przekształconych, w tym także po nielegalnym wydobyciu kopalin (żwiru). Analiza wybranych zezwoleń (72 z 319) wykazała w trzech kontrolowanych jednostkach przypadki długotrwałej bezczynności organów w toku postępowań administracyjnych. Ponadto w dwóch starostwach odnotowano przypadki wydania zezwolenia z naruszeniem właściwości rzeczowej organu, a w dwóch urzędach marszałkowskich i jednym starostwie wydano decyzje zmieniające zezwolenia, które wcześniej z mocy prawa już wygasły. W poszczególnych latach objętych kontrolą obowiązywało łącznie od 218 do 325 zezwoleń na przetwarzanie odpadów wykorzystywanych do rekultywacji gruntów, wydanych przez kontrolowane organy.

Nie zapewnili właściwego nadzoru nad prawidłową realizacją wydanych zezwoleń

Objęci kontrolą marszałkowie i starostowie nie zapewnili właściwego nadzoru nad prawidłową realizacją wydanych przez siebie zezwoleń na przetwarzanie odpadów w celu rekultywacji gruntów. Z ustaleń kontrolerów NIK wynika, że jedynie w niewielkim stopniu przeprowadzali oni kontrole wydanych zezwoleń, pomimo że w decyzjach określone były m.in. warunki prowadzenia odzysku odpadów zgodnie z wymogami ochrony środowiska. Tym samym marszałkowie i starostowie nie wykorzystywali możliwości przeprowadzania kontroli z urzędu, choć pozwalają na to przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska.

Marszałkowie i starostowie ograniczali się do analiz niektórych danych zawartych w rocznych sprawozdaniach sporządzanych przez podmioty, którym wydano zezwolenia. Dopiero po otrzymaniu od innych organów lub osób fizycznych informacji o potencjalnych nieprawidłowościach przeprowadzali kontrole podmiotów wykorzystujących odpady do rekultywacji.

Ponad 80 proc. kontroli prowadzonych przez marszałków i starostów wykazało nieprawidłowości. Konieczny większy nadzór

Na potrzebę zwiększenia nadzoru w zakresie prawidłowego przetwarzania odpadów w celu rekultywacji wskazuje fakt, że ponad 80 proc. kontroli prowadzonych przez marszałków i starostów wykazało nieprawidłowości. Polegały one m.in. na: wykorzystaniu odpadów nie objętych zezwoleniem, nierzetelnym prowadzeniu ewidencji odpadów, a także przekroczeniu wskazanej w zezwoleniu ilości przetworzonych odpadów. Także kontrole przeprowadzone na zlecenie NIK przez marszałków i starostów ujawniły nieprawidłowości w ww. zakresie u 18 z 28 skontrolowanych podmiotów.

Analiza dokumentacji dotyczącej 30 kontroli pozaplanowych wykazała m.in., że nie korzystano z pomocy specjalistów oraz nie zlecano pobierania próbek gruntu lub odpadów w celu przeprowadzenia ich badań laboratoryjnych. Nie wykonywano również odwiertów mających na celu sprawdzenie grubości i ułożenia warstw znajdujących się w gruncie odpadów oraz nie wykorzystywano narzędzi lub sprzętu specjalistycznego w celu ustalenia rodzaju przetwarzanych odpadów. Ponadto pracownicy kontrolowanych urzędów przeprowadzali weryfikację zgodności ilości i sposobu przetwarzania odpadów z wymogami określonymi w zezwoleniach przede wszystkim na podstawie dokumentacji przedkładanej przez przedsiębiorców.

Sześciu skontrolowanych wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska w badanym okresie przeprowadziło łącznie 72 kontrole spośród 105 zaplanowanych (69 proc.) oraz 262 kontrole pozaplanowe podmiotów przetwarzających odpady w celu rekultywacji. Ujawnieniem nieprawidłowości w przetwarzaniu odpadów w celu rekultywacji zakończyło się 53 proc. kontroli planowych i tyle samo pozaplanowych.

Pracownicy kontrolowanych inspektoratów ochrony środowiska w toku ww. kontroli 65 razy pobrali próbki odpadów do badań laboratoryjnych. Korzystali także (łącznie w 37 kontrolach) ze sprzętu specjalistycznego (np. georadar, wiertnica mechaniczna, drony). W przypadkach stwierdzania nieprawidłowości WIOŚ egzekwowały przestrzeganie przepisów ochrony środowiska, m.in. nakładając administracyjne kary pieniężne. Sześć kontrolowanych Wojewódzkich Inspektoratów Ochrony Środowiska wydało w latach 2016-2021 (I kwartał) łącznie 105 decyzji w sprawie wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych podmiotom przetwarzającym odpady w celu rekultywacji. Łączna wysokość ww. kar wyniosła ponad 10,5 mln zł, z czego do zakończenia kontroli NIK ukarani zapłacili nieco ponad 312 tys. zł (tj. niecałe 3 proc. łącznej kwoty naliczonych kar). Należności z tytułu wymierzonych kar nie uległy przedawnieniu w żadnej z kontrolowanych jednostek (trwały postępowania odwoławcze lub decyzje nie były uprawomocnione). Cztery WIOŚ złożyły do Prokuratury łącznie 24 zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstw dotyczących przetwarzania odpadów w celu rekultywacji, z czego w 17 sprawach zostały wszczęte śledztwa.

Od 34 do 45 proc. podmiotów posiadających zezwolenia na przetwarzanie odpadów w celu rekultywacji nie złożyło marszałkom sprawozdań rocznych o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami

W toku kontroli ustalono, że od 34 do 45 proc. podmiotów posiadających zezwolenia na przetwarzanie odpadów w celu rekultywacji nie złożyło marszałkom sprawozdań rocznych o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami. W ustawie o odpadach nie zawarto uregulowań dotyczących możliwości egzekwowania przez marszałków obowiązku składania ww. sprawozdań przez podmioty prowadzące działalność w zakresie przetwarzania odpadów. Nie przewidziano również obowiązku sporządzania rocznych sprawozdań z gospodarowania odpadami przez podmioty, które posiadały zezwolenie na przetwarzanie odpadów w celu rekultywacji, a nie przetwarzały ich w danym roku. W związku z tym utrudnione było analizowanie przez marszałków danych dotyczących masy i rodzaju odpadów przetworzonych w procesie rekultywacji.

Marszałkowie (z wyjątkiem marszałków województwa łódzkiego i warmińsko-mazurskiego) nie podejmowali żadnych działań w celu uzyskania lub wyjaśnienia przyczyn niezłożenia przez podmioty posiadające zezwolenie na przetwarzanie odpadów w celu rekultywacji rocznych sprawozdań o gospodarowaniu odpadami. Ponadto w czterech urzędach marszałkowskich stwierdzono przypadki nierzetelnej weryfikacji rocznych sprawozdań. Dotyczyło to w szczególności przekroczenia ilości przetworzonych odpadów wykazanych w sprawozdaniach w stosunku do ilości określonej w obowiązujących zezwoleniach. W efekcie nie podejmowano działań, które mogłyby ukrócić naruszanie warunków określonych w zezwoleniu.

Problemem BDO?

Marszałkowie w toku kontroli NIK wskazywali na brak funkcjonalności systemu informatycznego BDO (baza danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami), który umożliwiałby automatyczne porównanie danych zawartych w sprawozdaniach z informacjami znajdującymi się w rejestrze BDO, w tym w decyzjach dotyczących przetwarzania odpadów. Administratorem tego systemu jest minister właściwy do spraw klimatu.

Wnioski

NIK zwróciła się do Ministra Klimatu i Środowiska o podjęcie działań legislacyjnych zmierzających do wprowadzenia do ustawy o odpadach:

• obowiązku sporządzania rocznych sprawozdań o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami również przez podmioty posiadające zezwolenia na przetwarzanie odpadów w celu rekultywacji, które w danym roku nie prowadziły takiej działalności;
• uregulowań umożliwiających marszałkom egzekwowanie rocznych sprawozdań o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami (o których mowa w art. 75 ust. 1 ww. ustawy) od podmiotów nie wywiązujących się z obowiązku ich składania w ustawowym terminie;
• wymogu przekazywania przez marszałków właściwym starostom (organom zobowiązanym do kontroli i egzekwowania obowiązku rekultywacji gruntów) informacji o przeprowadzonych kontrolach dotyczących realizacji zezwoleń na wykorzystanie odpadów w celu rekultywacji gruntów.

Ponadto Izba wskazuje na konieczność podjęcia działań, które umożliwiłyby w systemie informatycznym BDO automatyczne agregowanie i porównywanie danych zawartych w rocznych sprawozdaniach o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami, z danymi wynikającymi z wydanych zezwoleń na przetwarzanie odpadów w celu rekultywacji.

Wnioski skierowane do marszałków i starostów

Wnioski skierowane do marszałków i starostów dotyczyły w szczególności:

• zwiększenia nadzoru nad realizacją obowiązujących zezwoleń na przetwarzanie odpadów w celu rekultywacji;
• egzekwowania wykonania obowiązków określonych w decyzjach zezwalających na przetwarzanie odpadów w celu rekultywacji;
• niezwłocznego podejmowania działań w przypadku uzyskania informacji lub stwierdzenia nieprawidłowości dotyczących przetwarzania odpadów w celu rekultywacji;
• rzetelnego weryfikowania sprawozdań składanych przez przedsiębiorców przetwarzających odpady w celu rekultywacji.

źródło: NIK