NIK: w Polsce kuleje zarządzanie kryzysowe

Kontrolą objęto Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Komendę Główną Państwowej Straży Pożarnej, Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, urzędy wojewódzkie (w Krakowie, Wrocławiu, Łodzi, Poznaniu i Gdańsku), starostwa powiatowe (Chojnice, Gniezno, Konin, Sieradz, Legnica, Chrzanów) i urzędy gmin i miast (Trzebinia, Krotoszyce, Warta, Stare Miasto, Gniezno, Chojnice, Czersk).

Dostrzegając zaangażowanie i gotowość niesienia pomocy w razie wystąpienia różnego rodzaju katastrof przez funkcjonariuszy straży pożarnych, policji, żołnierzy oraz zwykłych obywateli, NIK zwraca uwagę, iż nieprzygotowanie odpowiednich planów i procedur oraz niezapewnienie warunków do odpowiedniej koordynacji działań, może obniżać skuteczność działań służb odpowiedzialnych za ochronę ludności, zwłaszcza w razie wystąpienia sytuacji kryzysowej.

Słabe prawo

W polskim systemie prawnym dotychczas nie został uchwalony jeden akt prawny, który w sposób kompleksowy regulowałby zagadnienia związane z szeroko rozumianą ochroną ludności. Regulacje te są obecnie rozproszone. Zdaniem NIK główną tego przyczyną są przede wszystkim ustawicznie zmieniające się koncepcje rozwiązań prawnych.

Aktualnie procedowany projekt ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej, który miał zostać przekazany do Sejmu do końca 2016 r. figuruje od stycznia 2018 r. w wykazie prac legislacyjnych i programowych rządu, lecz dotąd nie został nawet wskazany planowany termin przyjęcia go. W rezultacie, co zauważono już w poprzedniej kontroli NIK, cały czas utrzymywany jest dualizm rozwiązań prawnych, tj. funkcjonują struktury w ramach zarządzania kryzysowego i niezależnie do tego utrzymywane są – na wypadek wojny i klęsk żywiołowych – formacje obrony cywilnej, pomimo że w krajach Unii Europejskiej zaobserwować można tendencję do integracji tych obszarów.

Zła komunikacja

Istotne nieprawidłowości stwierdzono na każdym skontrolowanym szczeblu. Zastrzeżenia NIK na szczeblu centralnym dotyczyły niekompletnego raportowania sytuacyjnego oraz niepełnych analiz i prognoz rozwoju sytuacji, braku bezpośredniej komunikacji pomiędzy wojewódzkimi centrami zarządzania kryzysowego, a także wdrożenia nieefektywnych rozwiązań w zakresie powiadamiania o sytuacjach kryzysowych podmiotów wskazanych w siatce bezpieczeństwa planów zarządzania kryzysowego.

Nieprawidłowości stwierdzone w zakresie funkcjonowania wojewódzkich centrów zarządzania kryzysowego dotyczyły też niezapewnienia obligatoryjnej dwuosobowej obsady podczas pełnienia całodobowych dyżurów oraz braku zasilania awaryjnego, co w praktyce uniemożliwiało funkcjonowanie ich w przypadku braku energii elektrycznej.

W gminach i powiatach najgorzej

Poważne zastrzeżenia NIK zgłasza do przygotowania na dwóch kluczowych szczeblach zarządzania kryzysowego, tj. powiatu i gminy, w tym kwalifikacji merytorycznych pracowników.  Stwarza to poważne ryzyko niewłaściwej realizacji zadań.

Przykładowo, Starosta Chojnicki utworzył powiatowe centrum zarządzania kryzysowego dopiero 29 września 2017 r., pomimo że taki obowiązek istniał od 2007 r. Obsługę PCZK Starosty Legnickiego zapewniała komórka organizacyjna merytorycznie niezwiązana z zarządzaniem kryzysowym, tj. Wydział Oświaty, Promocji i Spraw Społecznych. Natomiast Starosta Sieradzki nie zapewnił właściwego przygotowania PCZK do pełnienia całodobowego dyżuru w celu zapewnienia przepływu informacji, ponieważ za pełnienie takiego dyżuru po godzinach pracy Starostwa, a także w dni wolne od pracy (24 godziny na dobę) odpowiadał tylko jeden pracownik.

NIK najgorzej oceniła stan przygotowań struktur administracyjnych w gminach. Zadania z zakresu zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej powierzano w większości jednostek jednej osobie, nierzadko w ramach tylko części etatu, jako dodatek do innych zadań (np. prowadzenia księgowości budżetowej lub ochrony informacji niejawnych). Dodatkowo nie zapewniono całodobowego alarmowania członków gminnego zespołu zarządzania kryzysowego, tam gdzie zespół taki został w ogóle był powołany i w praktyce funkcjonował (pomimo ustawowego obowiązku w dwóch gminach takie zespoły nie zostały powołane). Zaniedbania tego rodzaju negatywnie wpływają na koordynację i sprawność podejmowanych działań, co potwierdziła analiza działań prowadzonych na terenie gmin Czersk i Chojnice po przejściu nawałnicy w dniach 11/12 sierpnia 2017 r.

Bez planu

Pracownicy urzędów powiatowych i gminnych, którym powierzono zadania z zakresu ochrony ludności, byli słabo przygotowani merytorycznie. Skala stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie tworzenia planów zarządzania kryzysowego oraz ich merytoryczna zawartość sprawia, że możliwość praktycznego ich wykorzystania jest bardzo ograniczona. Żaden z 20 skontrolowanych planów zarządzania kryzysowego nie był rzetelnie przygotowany i kompletny.

W efekcie zasadnicze nieprawidłowości dotyczyły niezgodności planów z wymaganiami określonymi w ustawie o zarządzaniu kryzysowym, a także zaleceniami organów, które te plany zatwierdzały. Wyniki kontroli przeprowadzonych w MSWiA oraz Rządowym Centrum Bezpieczeństwa wykazały, że pomimo wystąpienia przesłanek (np.  zmianie struktury administracji rządowej), przez ponad 2 lata nie dokonano aktualizacji Krajowego Planu Zarządzania Kryzysowego oraz planu zarządzania kryzysowego działu administracji rządowej: sprawy wewnętrzne.

Aktualizacja planów zarządzania kryzysowego (poza planami wojewódzkimi) zasadniczo polegała jedynie na wprowadzaniu korekt o charakterze redakcyjnym i technicznym wynikających na przykład ze zmian kadrowych, numerów kontaktowych oraz nowelizacji aktów prawnych. Nie przeprowadzano natomiast np. kompleksowej weryfikacji zagrożeń występujących na danym obszarze oraz procedur związanych z koordynacją działań.

W Gnieźnie (woj. wielkopolskie) wyniki kontroli wykazały, że gminny plan zarządzania kryzysowego był całkowicie nieadekwatny do potrzeb i realiów gminy, ponieważ w znacznym stopniu powielał treść Planu Zarządzania Kryzysowego Powiatu Gnieźnieńskiego i nie zawierał m.in. aktualnych informacji o funkcjonującym na terenie gminy systemie ostrzegania ludności przy pomocy wiadomości tekstowych SMS.

Z ustaleń kontroli wynika też, że niezwykle rzadko przeprowadzano ćwiczenia i szkolenia z zakresu zarządzania kryzysowego, a organy zarządzania kryzysowego szczebla powiatowego i gminnego najczęściej były jedynie uczestnikami ćwiczeń wojewódzkich, natomiast rzadko organizowały je samodzielnie.