Budownictwo komunalne, a raczej jego prawie całkowity brak, stało się powodem deklaracji ideowych, programów i dyskusji politycznej. Tymczasem mieszkań wciąż jest mało.

Głód mieszkań socjalnych jest poważnym problemem, z którym borykają się zarówno samorządy, jak i rządy, niezależnie od tego, jaką opcję reprezentują. Przyczyną braku szerszych inicjatyw w tym zakresie są uwarunkowania ekonomiczne, które, niestety, rzadko są przedmiotem dyskusji i giną pod warstwą argumentów o charakterze „życzeniowym”.
Kilka istotnych aspektów tego zagadnienia trafnie zdefiniował Jacek Stolarski, burmistrz Gminy i Miasta Grójec – Budownictwo komunalne jest bardzo trudną kwestią, gdyż z jednej strony jest bardzo duże zapotrzebowanie na mieszkania komunalne, a z drugiej strony nie wszyscy podatnicy uważają, że budownictwo komunalne należy rozwijać. Uważam, że trzeba budować bloki komunalne dla ludzi bardzo biednych. Substancja mieszkaniowa, którą posiadamy, często jest w stanie krytycznym i musimy nadal wyburzać budynki, a w ich miejscu stawiać pełnowartościowe obiekty. Dlatego w tym roku rozpoczynamy realizację kolejnego budynku komunalnego. Dofinansowujemy także Towarzystwo Budownictwa Społecznego (TBS), które jest spółką gminną. Ta forma budownictwa jest skierowana do ludzi o średnich dochodach. Wspieranie budownictwa mieszkaniowego musi być wykonywane w różnych aspektach.

Co mówią dane?
Z danych spisu powszechnego, dotyczących komunalnych zasobów mieszkaniowych, można wywnioskować, że w 2002 r. mieszkania komunalne stanowiły ok. 11,6% wszystkich zasobów mieszkaniowych w Polsce. Szacuje się, że od połowy lat 90. ubyło ok. 700 tys. mieszkań, czyli praktycznie 30%. Mieszkań socjalnych jest mało. Od 1997 r. liczba takich mieszkań, oddawanych do użytku, malała. W 1997 r. oddano ich 3700, najgorszy był jednak 2000 r. – zaledwie 1904. Od 2001 r. ich ilość wzrosła do 2318 mieszkań, a w 2002 r. było to prawie 2500 mieszkań. Jest to jednak wciąż zbyt mało w stosunku do zaległych i istniejących potrzeb.
W naszym kraju nie miały miejsca masowe przekształcenia prywatyzacyjne publicznego zasobu mieszkaniowego, mimo to wyprzedaż tego typu infrastruktury komunalnej jest procesem stałym i powoduje ubytek mieszkań socjalnych z zasobu, jaki istniał na początku procesu transformacji.
Artykuł 75 Konstytucji zobowiązuje władze publiczne do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności do przeciwdziałania bezdomności i wspierania rozwoju budownictwa socjalnego. Jednakże praktyka, potwierdzona statystyką i rzeczywistymi działaniami, potwierdza raz jeszcze, że temat pozostaje popularny na etapie deklaracji wyborczych, ale łatwo jest zapominany, kiedy przychodzi do realizacji zobowiązań. Praktyka budownictwa komunalnego w swojej obecnej postaci (pomimo pojedynczych inicjatyw samorządowych) nie jest w stanie zmienić istniejącego trendu, a finanse samorządów dają bardzo ograniczone możliwości w tej dziedzinie. Od połowy lat 90. do końca 2002 r. wybudowano 57 tys. mieszkań komunalnych. W gminach jest ok. 32,5 tys. mieszkań, którymi można dysponować na cele socjalne. Polska dysponuje też stosunkowo niewielką liczbą 3800 miejsc w noclegowniach i 181 mieszkaniami chronionymi w rozumieniu ustawy o pomocy publicznej.

Ustawy, programy i instrumenty
Zagadnienie budownictwa komunalnego regulowane jest w Polsce przez cztery ustawy: o samorządzie gminnym, o ochronie praw lokatorów, o pomocy społecznej i o finansowym wsparciu tworzenia w latach 2004-2005 lokali socjalnych, noclegowni i domów dla bezdomnych.
Poza ustawodawstwem istnieją programy i instrumenty, które powinny zapewnić wzrost możliwości finansowania sektora budownictwa komunalnego, np. system TBS, wspierany funduszem Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK). Z praktyki wiadomo, że budownictwo w ramach TBS nie jest skierowane do najuboższej części społeczeństwa, ale bywa wykorzystywane przez gminy. Gminy często uczestniczą w tworzeniu tego typu towarzystw, aby budowały one mieszkania, które zasiedlają później rodziny zakwalifikowane do zajmowania mieszkania socjalnego.
Sytuacja taka jest niezadowalająca, a istniejące rozwiązania – niedostosowane do dzisiejszych wymogów pomimo najnowszej, lecz „niekompletnej” inicjatywy rządu.
Otóż, w lipcu zeszłego roku Rada Ministrów przyjęła – przygotowany przy aktywnym udziale Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (UMiRM) – program budownictwa dla osób wymagających pomocy społecznej. Intencją rządu jest, aby ten jednoroczny program został uruchomiony chociażby jako program o charakterze pilotażowym.
Polega on na częściowym (do 35% wartości przedsięwzięcia) pokrywaniu kosztów realizacji wybranych inwestycji w postaci bezpośredniego dofinansowania ze środków budżetu państwa i pozostających we władaniu ministra infrastruktury, UMiRM oraz ministra właściwego ds. pracy. Środki, które mają trafiać do gmin z poziomu centralnego, mają być wspierane przez środki gminne i mogą być przeznaczane na odzyskiwanie substancji mieszkaniowej, która wymaga kapitalnych remontów, i przeznaczanie jej na cele socjalne, a docelowo również na budowę nowych budynków, nowych pomieszczeń socjalnych.

Kredyty i refundacje
BGK dysponuje pewnymi możliwościami wspierania budownictwa socjalnego – chodzi przede wszystkim o możliwość zaciągania preferencyjnych kredytów na realizację komunalnej infrastruktury technicznej towarzyszącej budownictwu mieszkaniowemu. Gmina może też uzyskać środki finansowe z Funduszu Dopłat, ulokowanego w BGK, a utworzonego pierwotnie w celu dokonywania dopłat do oprocentowania kredytów mieszkaniowych o stałej stopie procentowej.
Kredyty te mogą pokrywać do 70% kosztów. Istnieje również możliwość wykorzystania tańszych kredytów na budownictwo, których dysponentem jest BGK.
Ustawa z 29 kwietnia 2004 r. o finansowym wsparciu tworzenia w latach 2004-2005 lokali socjalnych, noclegowni i domów dla bezdomnych (DzU nr 145, poz. 1533) przewiduje konkursowy tryb wyłaniania przedsięwzięć podlegających dofinansowaniu. W art. 7.1 tej ustawy zapisano, że oceny wniosków o udzielenie finansowego wsparcia dokonuje zespół, któremu przewodniczy przedstawiciel ministra właściwego ds. budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Do powołania zespołu stosuje się art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (DzU z 2003 r. nr 24, poz. 199 i nr 80, poz. 717).
Proces oceny wniosków ma zapewnić wybór przedsięwzięć o najwyższej użyteczności społecznej przy jak najniższym poziomie kosztów realizacji i późniejszej eksploatacji powstałych w ich wyniku budynków i lokali.
Wyboru tego dokonywać będzie powołany przez ministra infrastruktury specjalny zespół, w którym będzie musiał znaleźć się reprezentant samorządu terytorialnego. Zespół przekaże BGK, który ma administrować programem, swoją rekomendację przedsięwzięć zasługujących na wsparcie. Powierzenie BGK zadań związanych z udzielaniem wsparcia finansowego na podstawie ustawy pilotażowej podyktowane jest tym, iż środki na program pochodzić będą z ulokowanego w tym banku Funduszu Dopłat.


Schemat wdrożenia projektu na dostawę usług o charakterze mieszkalnictwa komunalnego

Gminy będą miały także możliwość uzyskania dodatkowych środków, występując do starostów o refundację kosztów zatrudnienia bezrobotnych przy realizacji inwestycji, wspieranych na zasadach określonych w ustawie pilotażowej. W sytuacji, gdy starosta dokonał już podziału środków otrzymanych z Funduszu Pracy na zasadach ogólnych – może zwrócić się o dodatkowe środki z rezerwy, będącej w gestii ministra właściwego ds. pracy. Pomoc na podstawie ustawy o finansowym wsparciu tworzenia w latach 2004-2005 lokali socjalnych, noclegowni i domów dla bezdomnych udzielana będzie wyłącznie na realizację przedsięwzięć pilotażowych, których zakończenie ma nastąpić do 31 grudnia 2005 r. Rozwiązania systemowe, które nastąpią po pilotażu – zdaniem rządu – będą miały szerzej zakrojone założenia finansowe i rzeczowe.

Niekompletne działania
Działania, o których mówi ustawa o finansowym wsparciu tworzenia w latach 2004-2005 lokali socjalnych, noclegowni i domów dla bezdomnych, są „niekompletne”. Obciążają budżet i poza ideą zatrudnienia osób bezrobotnych nie stwarzają możliwości włączenia mechanizmów rynkowych w proces aktywizacji budownictwa komunalnego. Ustawa ta wręcz blokuje możliwość włączenia takich inicjatyw, uzależniając wysokość pomocy finansowej z Funduszu Dopłat (która wynosi maksymalnie 35% kosztów przedsięwzięcia) od przeznaczenia pozostałych części budynku. Rozumiejąc dbałość władz o celowe wykorzystanie środków budżetowych, należy jednak rozważyć podejście, które sprawdziło się w krajach UE, gdzie problem budownictwa komunalnego, podobnie jak w Polsce, wymagał nowych rozwiązań systemowych. Wspomniana ustawa mówi, że pomoc zmniejszana będzie proporcjonalnie, jeżeli w budowanym, adaptowanym lub remontowanym budynków oprócz domu dla bezdomnych lub noclegowni znajdować się będą pomieszczenia o innym przeznaczeniu. Natomiast w przypadku budynków mieszkalnych z innymi niż tylko socjalne lokalami zasada proporcjonalnego pomniejszenia pomocy nie znalazła zastosowania – i słusznie. Jej przyjęcie zachęcałoby bowiem gminy do tworzenia zasobu czysto socjalnego (100% lokali w budynku), co jest niepożądane z punktu widzenia osiągania celów spójności społecznej (groźba powstawania gett).
Gmina uzyska prawo do pełnej pomocy już po zapewnieniu 50-procentowego udziału lokali socjalnych w budynku. Nie oznacza to, że gmina może uzyskać pomoc na pozyskanie lokali innych niż socjalne. W takim budynku do kosztów przedsięwzięcia, stanowiących podstawę wyznaczenia pomocy, zalicza się bowiem wyłącznie koszty robót budowlanych, niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia (art. 4 ust. 2 ustawy o finansowym wsparciu tworzenia w latach 2004-2005 lokali socjalnych, noclegowni i domów dla bezdomnych).
Proponowane rozwiązanie byłoby o wiele bardziej atrakcyjne do sfinansowania, gdyby brało pod uwagę dodatkowe istotne elementy o przeznaczeniu komercyjnym, które mogą być zachętą dla sektora prywatnego w podejmowaniu inicjatyw typu partnerstwa publiczno-prywatnego w realizacji usług o charakterze użyteczności publicznej w sektorze infrastruktury o przeznaczeniu komunalnym.
Pomimo trwania prac Komisji Sejmu ds. gospodarki nad ustawą o PPP idee zastosowania tego typu rozwiązania w sektorze usług socjalnych nie trafiły do ustawy, pozbawiając ją istotnego elementu oddziaływania.
Nawet 35% dofinansowania inwestycji w sferze komunalnej nie jest obecnie rozwiązaniem dla większości gmin. Rozwiązanie – podobnie jak w innych krajach – leży w zainteresowaniu sektora prywatnego uczestnictwem w finansowaniu usług komunalnych.
Tego typu formuła, wypróbowana w wielu krajach UE, a przede wszystkim w Wielkiej Brytanii, dowodzi, że inwestycje w budowę, zarządzanie i obsługę obiektów wielofunkcyjnych, gdzie funkcja socjalna mieści się w ustalonej proporcji kosztów całkowitych, są opłacalne dla wszystkich.
Tworzone są nowoczesne zasoby mieszkań socjalnych, nowe powierzchnie o przeznaczeniu komercyjnym, a więc często powstają nowe miejsca pracy, odciąża się lokalny budżet od wysokich jednorazowych wydatków kapitałowych, wzbogaca się i modernizuje infrastrukturę miejską.
Takiego rozwiązania z pewnością oczekuje większość gmin w kraju. Oczywiście potrzebne są odpowiednie instrumenty prawne i proceduralne, aby zarówno inwestor prywatny, jak i samorząd mogli realizować swoje cele.
Proponowane rozwiązanie opiera się na optymalnym przełożeniu trafnie zdefiniowanego ryzyka na środki finansowe, które każda ze stron musi zaangażować w przedsięwzięcie. W takim sposobie wdrożenia inwestycji rozważane jest finansowanie całego cyklu życia inwestycji, a nie, jak dotychczas: zaprojektowanie, wybudowanie i zapłata.
Dla uczestnictwa sektora prywatnego przygotowuje się tzw. przetarg funkcjonalny, gdzie oferenci zobowiązani są w odpowiedzi na odpowiednio przygotowany SIWZ przedstawić oferty na projekt, wykonanie, obsługę i konserwację oraz finansowanie.
Całkowity koszt przedstawionej oferty wraz z propozycją finansową udziału gminy stanowią podstawowe kryterium wyboru inwestora, który finansuje większość kosztu przedsięwzięcia, a na podstawie uchwały rady gminy otrzymuje roczne wynagrodzenie w okresie trwania umowy (zwykle 10-20 lat). Wysokość rocznej opłaty otrzymywanej przez inwestora jest powiązana z jakością wykonanej przez niego usługi, stopniem ryzyka, które na siebie bierze oraz wysokością jego udziału kapitałowego w przedsięwzięciu.
Ze względu na zwykle występującą potrzebę ograniczenia udziału pieniężnego gminy do niezbędnego minimum (które zawiera się w definicji obowiązku statutowego gminy) inwestor prywatny nabywa prawo do czerpania pożytków finansowych z pozostałej przestrzeni o charakterze komercyjnym, którą może wynająć lub za zgodą gminy sprzedać. To właśnie dodatkowe pożytki finansowe zwykle sprawiają, że inwestycja tego typu może być dochodowa dla partnera prywatnego i wykonalna w ramach środków budżetowych gminy, szczególnie ze wsparciem pochodzącym z Funduszu Dopłat.
Bardzo istotnym elementem tak rozumianego przetargu jest kompetentny podział ryzyka pomiędzy partnerów, który musi skutkować optymalną (czyli niską) ceną usługi komunalnej. Istnieją dopracowane modele definiowania, podziału i wyceny ryzyka, które można zastosować do wdrożenia tego typu inwestycji w kraju.
Obecny porządek prawno-administracyjny nie wyklucza wdrożenia inwestycji w trybie opisanym powyżej i przedstawionym na schemacie wdrożenia projektu na usługi o charakterze użyteczności publicznej w sektorze mieszkalnictwa komunalnego.

Witold Grzybowski
Dolnośląska Grupa Doradcza

WWW.Partnerstwo Publiczno Prywatne

Śródtytuły od redakcji