Jak finansować?
Zaopatrzenie ludności w wodę pitną oraz odbiór i oczyszczanie ścieków komunalnych należą do grupy zadań własnych samorządów lokalnych. Stosowane są różne formy organizacyjne zarządzania systemami wodociągowo-kanalizacyjnymi. Wśród podmiotów zajmujących się tym rodzajem działalności coraz wyraźniej zaczynają dominować spółki prawa handlowego. Zakłady budżetowe i spółki wodne, jako prawdopodobnie schyłkowa forma organizacyjna, odgrywają coraz mniejszą rolę, a inne formy zarządzania, np. partnerstwo publiczno-prywatne, rozwijają się powoli.
Prawne podstawy funkcjonowania i rozwoju systemów wodociągowo-kanalizacyjnych wynikają m.in. z następujących podstawowych aktów prawnych:
Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków po raz pierwszy w Polsce wprowadziła zasadę „zanieczyszczający płaci” jako podstawę finansowania systemów wodociągowo-kanalizacyjnych. Szczegółowo określony w przepisach wykonawczych algorytm kalkulacji niezbędnych przychodów firmy eksploatującej system uwzględnia wszystkie koszty związane z normalnym jego funkcjonowaniem: bezpośrednie koszty operacyjne, amortyzację, koszty finansowe i marżę zysku. Tak więc zarówno bieżące funkcjonowanie systemów wodociągowo-kanalizacyjnych, jak i inwestycje modernizacyjno-rozwojowe finansowane są z taryf płaconych przez użytkowników systemu, głównie mieszkańców. Tak określony sposób finansowania spełnia założenia zasady „zanieczyszczający płaci”. Przewidzianą w ustawie formą zabezpieczenia przed nadmiernym wzrostem taryf jest obowiązek akceptacji wysokości taryf przez samorządy, pełniące ponadto na ogół również funkcje właścicielskie wobec przedsiębiorstw eksploatujących.
Modernizacja i rozwój
Wymienione powyżej akty prawne narzucają konieczność modernizacji i rozbudowy systemów wodociągowo-kanalizacyjnych. Wynika to przede wszystkim z następujących uregulowań ustawowych:
Nie można oczywiście pominąć presji społecznej związanej z zapewnieniem elementarnych potrzeb cywilizacyjnych, jakimi bez wątpienia są zarówno zaopatrzenie w wodę i odbiór ścieków, jak i ochrona środowiska. Potrzeby związane z modernizacją i rozbudową systemów kanalizacyjnych należy ocenić jako zdecydowanie przewyższające potrzeby w tym zakresie dla systemów zaopatrzenia w wodę.
Finansowanie
Celem zbilansowania wynikających z prawa potrzeb inwestycyjnych w zakresie systemów kanalizacyjnych i oczyszczalni ścieków opracowany został Krajowy Program Oczyszczania Ścieków Komunalnych (KPOŚK). Koszt wszystkich niezbędnych do zrealizowania do 2015 r. inwestycji został oszacowany na ok. 35 mld zł. Jest to bez wątpienia ogromne wyzwanie finansowe i organizacyjne, a przecież KPOŚK, zajmujący się jedynie aglomeracjami powyżej 2 tys. RLM, nie obejmuje wszystkich inwestycji rozwojowych i modernizacyjnych, jakie będą w Polsce podejmowane.
Finansowanie całego programu inwestycyjnego oparte jest na następujących źródłach:
Obecnie dostępne możliwości finansowania inwestycji związanych z systemami wodociągowo-kanalizacyjnymi pozwalają w praktyce na stworzenie wyjątkowo atrakcyjnego sposobu finansowania, ograniczającego udział własny inwestorów do zaledwie 5-15% kosztów inwestycyjnych.
Przykładowa struktura kosztów eksploatacyjnych
Koszty modernizacji i rozwoju
Wynikające z rzeczywistych potrzeb społecznych oraz z wymogów prawa ekologicznego liczne potrzeby inwestycyjne, w połączeniu z bardzo atrakcyjną ofertą na ich finansowanie, będą bez wątpienia skutkować swoistym boomem inwestycyjnym. Można chyba stwierdzić, że już przekroczyliśmy jego próg.
Ten optymistyczny obraz rozwoju systemów wodociągowo-kanalizacyjnych ma jednak także ujemne strony, o których często się zapomina. Inwestycje rozwojowe i modernizacyjne przekładają się w bezpośredni sposób na wysokość amortyzacji liczonej od majątku przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych lub gmin. Amortyzacja stanowi jeden z podstawowych składników kosztów, a tym samym taryf za wodę i ścieki (strukturę przeciętnych kosztów eksploatacyjnych dwóch przykładowych niewielkich przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych podejmujących programy rozwojowo-modernizacyjne własnych systemów przedstawiono w tabeli).
Po zakończeniu realizacji programu modernizacji eksploatowanych systemów wyraźnie wzrasta procentowy udział amortyzacji i podatku od nieruchomości, pozycji zależnych bezpośrednio od wartości majątku przedsiębiorstw. Udział tych dwóch pozycji, stałych i niezależnych od sposobu eksploatacji i zarządzania przedsiębiorstwem, waha się od 44,3 do 60,8% całkowitych kosztów.
Należy podkreślić, że nawet najkorzystniejszy sposób finansowania inwestycji nie ma żadnego wpływu na wysokość amortyzacji oraz podatku od nieruchomości, które są proporcjonalne do wartości majątku. Szczególnie w przypadku niewielkiej wartości aktualnie eksploatowanego majątku podejmowanie inwestycji modernizacyjnych lub rozwojowych nierzadko skutkuje znaczącą podwyżką opłat za wodę i ścieki. Planując inwestycję, nie należy zapominać o istniejącej bez wątpienia barierze akceptowalności społecznej wzrostu cen za wodę i ścieki. Ocenia się, że wysokość opłat powyżej 5% dochodu do dyspozycji mieszkańców może spowodować przekroczenie tej bariery. Najbardziej prawdopodobnym tego skutkiem, choć zapewne nie jedynym, będzie ograniczenie stopnia ściągalności opłat, co może doprowadzić do załamania się ekonomicznych podstaw funkcjonowania przedsiębiorstwa.
Racjonalizacja programu rozwoju
Spore zaniedbania w zakresie dostępu ludności do wody pitnej o odpowiedniej jakości i systemów odbioru ścieków oraz wymagania ustawowe przy równoczesnej dostępności atrakcyjnych źródeł finansowania stwarzają nieuchronność podejmowania licznych inwestycji rozwojowo-modernizacyjnych. Wywołany w ten sposób wzrost wartości majątku przedsiębiorstw pociąga za sobą wzrost kosztów eksploatacyjnych, a to z kolei wzrost taryf i wydatków ludności, związanych z dostawą wody i odbiorem ścieków. Ograniczenie tych negatywnych skutków rozwoju do możliwego minimum wydaje się być koniecznością. Ważnym zadaniem jest zatem stworzenie jednolitego, racjonalnego programu rozwoju danego systemu, uwzględniającego powiązanie programu inwestycyjnego z programem optymalizującym sferę eksploatacji i zarządzania. Program ten winien obejmować wszystkie możliwe działania ograniczające koszty funkcjonowania systemu, nie rezygnując oczywiście z realizacji uzasadnionych inwestycji modernizacyjnych i rozwojowych. Kluczowe elementy takiego programu winny uwzględniać racjonalność techniczno-ekonomiczną podejmowanych zadań inwestycyjnych. Rozważając warianty rozwiązań technicznych, nie można zapominać o ich skutkach ekonomicznych. Właściwie przeprowadzona analiza możliwych do zastosowania rozwiązań technicznych oraz opracowanie studium wykonalności powinno dać pełen obraz technicznych, ekologicznych, organizacyjnych, społecznych, ekonomicznych i finansowych skutków podejmowanych działań. Kompetentnie opracowane studium wykonalności, coraz powszechniej wymagane przez instytucje finansujące, winno stanowić podstawę do podjęcia racjonalnej decyzji o kierunku i sposobie realizacji planowanych inwestycji. Istotna jest także optymalizacja sposobu finansowania podejmowanych inwestycji z uwzględnieniem maksymalnego uzasadnionego poziomu dotacji i pożyczek preferencyjnych. Nie ma to, co prawda, wpływu na wymierne obniżenie kosztów eksploatacyjnych, ale ma bezpośredni związek zarówno z ograniczeniem części nakładów inwestycyjnych ponoszonych ze środków własnych, jak i późniejszych kosztów finansowych z tytułu zaciągniętych kredytów.
Z kolei unowocześnienie eksploatacji wykorzystujące najnowsze dostępne techniki ogranicza koszty eksploatacyjne (np. energochłonność, obsługa, remonty) lub straty wody.
Realizacja programów ISPA, PHARE i SAPARD w sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym wniosła bogate doświadczenia, szczególnie w sferach dotyczących sposobu przygotowania inwestycji, sposobu udzielania zamówień, racjonalności podejmowanych zadań i ich realizacji. Nie nastąpił jednak transfer know-how (lub jedynie w niewielkim stopniu) w zakresie optymalizacji sfery eksploatacji i zarządzania systemami wodociągowo-kanalizacyjnymi. Znaczenie tych zagadnień w zmieniającej się dynamicznie sytuacji stawia nowe wyzwania przed zarządzającymi systemami wodociągowo-kanalizacyjnymi.
Krzysztof Kamiński
Proeko Sp. z o.o.
Prawne podstawy funkcjonowania i rozwoju systemów wodociągowo-kanalizacyjnych wynikają m.in. z następujących podstawowych aktów prawnych:
- ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, określającej m.in. podstawowe zasady funkcjonowania i finansowania eksploatacji systemów,
- Prawa wodnego, narzucającego m.in. obowiązek wyposażenia aglomeracji powyżej 2 tys. mieszkańców w zbiorcze systemy kanalizacyjne,
- Prawa ochrony środowiska, określającego m.in. wymagania odnośnie dopuszczalnego poziomu emisji zanieczyszczeń do środowiska,
- rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, określającego wymaganą jakość wody pitnej,
- Prawa zamówień publicznych, określającego zasady udzielania zamówień.
Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków po raz pierwszy w Polsce wprowadziła zasadę „zanieczyszczający płaci” jako podstawę finansowania systemów wodociągowo-kanalizacyjnych. Szczegółowo określony w przepisach wykonawczych algorytm kalkulacji niezbędnych przychodów firmy eksploatującej system uwzględnia wszystkie koszty związane z normalnym jego funkcjonowaniem: bezpośrednie koszty operacyjne, amortyzację, koszty finansowe i marżę zysku. Tak więc zarówno bieżące funkcjonowanie systemów wodociągowo-kanalizacyjnych, jak i inwestycje modernizacyjno-rozwojowe finansowane są z taryf płaconych przez użytkowników systemu, głównie mieszkańców. Tak określony sposób finansowania spełnia założenia zasady „zanieczyszczający płaci”. Przewidzianą w ustawie formą zabezpieczenia przed nadmiernym wzrostem taryf jest obowiązek akceptacji wysokości taryf przez samorządy, pełniące ponadto na ogół również funkcje właścicielskie wobec przedsiębiorstw eksploatujących.
Modernizacja i rozwój
Wymienione powyżej akty prawne narzucają konieczność modernizacji i rozbudowy systemów wodociągowo-kanalizacyjnych. Wynika to przede wszystkim z następujących uregulowań ustawowych:
- narzuconego w Prawie wodnym obowiązku wyposażenia wszystkich aglomeracji w systemy kanalizacji zbiorczej zakończone oczyszczalnią ścieków – do 31 grudnia 2010 r. w przypadku aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 15 tys. oraz do 31 grudnia 2015 r. w przypadku aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców (RLM) od 2 do 15 tys.,
- określonych przez Prawo ochrony środowiska dopuszczalnych limitów zanieczyszczeń w ściekach oczyszczonych i istotnych sankcji finansowych za ich niedotrzymanie,
- wymagań zawartych w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia.
Nie można oczywiście pominąć presji społecznej związanej z zapewnieniem elementarnych potrzeb cywilizacyjnych, jakimi bez wątpienia są zarówno zaopatrzenie w wodę i odbiór ścieków, jak i ochrona środowiska. Potrzeby związane z modernizacją i rozbudową systemów kanalizacyjnych należy ocenić jako zdecydowanie przewyższające potrzeby w tym zakresie dla systemów zaopatrzenia w wodę.
Finansowanie
Celem zbilansowania wynikających z prawa potrzeb inwestycyjnych w zakresie systemów kanalizacyjnych i oczyszczalni ścieków opracowany został Krajowy Program Oczyszczania Ścieków Komunalnych (KPOŚK). Koszt wszystkich niezbędnych do zrealizowania do 2015 r. inwestycji został oszacowany na ok. 35 mld zł. Jest to bez wątpienia ogromne wyzwanie finansowe i organizacyjne, a przecież KPOŚK, zajmujący się jedynie aglomeracjami powyżej 2 tys. RLM, nie obejmuje wszystkich inwestycji rozwojowych i modernizacyjnych, jakie będą w Polsce podejmowane.
Finansowanie całego programu inwestycyjnego oparte jest na następujących źródłach:
- krajowych funduszach ekologicznych: Narodowym oraz Wojewódzkich Funduszach Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Oferują one preferencyjne pożyczki na finansowanie zadań objętych KPOŚK oraz bezzwrotną pomoc w przygotowaniu do realizacji przedsięwzięć finansowanych ze środków Unii Europejskiej. Istotnym czynnikiem jest także możliwość umorzenia części pożyczek dla inwestycji nieotrzymujących środków dotacyjnych,
- funduszach Unii Europejskiej, a w szczególności: ISPA, PHARE, SAPARD, Funduszu Spójności oraz Zintegrowanym Programie Operacyjnym Rozwoju Regionalnego. Z tych źródeł inwestorzy mogą się ubiegać o bezzwrotną pomoc finansową zarówno na przygotowanie, jak i na realizację inwestycji,
- bankach komercyjnych, przedstawiających coraz bogatszą ofertę różnego rodzaju kredytów i poręczeń gwarancyjnych ukierunkowanych na inwestycje infrastrukturalne,
- środkach własnych gmin i przedsiębiorstw podejmujących inwestycje.
Obecnie dostępne możliwości finansowania inwestycji związanych z systemami wodociągowo-kanalizacyjnymi pozwalają w praktyce na stworzenie wyjątkowo atrakcyjnego sposobu finansowania, ograniczającego udział własny inwestorów do zaledwie 5-15% kosztów inwestycyjnych.
Przykładowa struktura kosztów eksploatacyjnych
Rodzaj kosztów | Przed podjęciem inwestycji [%] | Po zakończeniu inwestycji [%] |
Materiały i energia | 18,4-19,5 | 12,1-16,9 |
Usługi obce | 8,1-9,1 | 6,3-6,7 |
Podatki i opłaty | 11,4-11,8 | 11,9-14,8 |
| Wynagrodzenia i pochodne | 25,4-40,5 | 18,7-29,7 |
Amortyzacja | 18,3-35,4 | 32,4-46,0 |
Pozostałe | 0,3-1,8 | 0,2-1,7 |
Koszty modernizacji i rozwoju
Wynikające z rzeczywistych potrzeb społecznych oraz z wymogów prawa ekologicznego liczne potrzeby inwestycyjne, w połączeniu z bardzo atrakcyjną ofertą na ich finansowanie, będą bez wątpienia skutkować swoistym boomem inwestycyjnym. Można chyba stwierdzić, że już przekroczyliśmy jego próg.
Ten optymistyczny obraz rozwoju systemów wodociągowo-kanalizacyjnych ma jednak także ujemne strony, o których często się zapomina. Inwestycje rozwojowe i modernizacyjne przekładają się w bezpośredni sposób na wysokość amortyzacji liczonej od majątku przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych lub gmin. Amortyzacja stanowi jeden z podstawowych składników kosztów, a tym samym taryf za wodę i ścieki (strukturę przeciętnych kosztów eksploatacyjnych dwóch przykładowych niewielkich przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych podejmujących programy rozwojowo-modernizacyjne własnych systemów przedstawiono w tabeli).
Po zakończeniu realizacji programu modernizacji eksploatowanych systemów wyraźnie wzrasta procentowy udział amortyzacji i podatku od nieruchomości, pozycji zależnych bezpośrednio od wartości majątku przedsiębiorstw. Udział tych dwóch pozycji, stałych i niezależnych od sposobu eksploatacji i zarządzania przedsiębiorstwem, waha się od 44,3 do 60,8% całkowitych kosztów.
Należy podkreślić, że nawet najkorzystniejszy sposób finansowania inwestycji nie ma żadnego wpływu na wysokość amortyzacji oraz podatku od nieruchomości, które są proporcjonalne do wartości majątku. Szczególnie w przypadku niewielkiej wartości aktualnie eksploatowanego majątku podejmowanie inwestycji modernizacyjnych lub rozwojowych nierzadko skutkuje znaczącą podwyżką opłat za wodę i ścieki. Planując inwestycję, nie należy zapominać o istniejącej bez wątpienia barierze akceptowalności społecznej wzrostu cen za wodę i ścieki. Ocenia się, że wysokość opłat powyżej 5% dochodu do dyspozycji mieszkańców może spowodować przekroczenie tej bariery. Najbardziej prawdopodobnym tego skutkiem, choć zapewne nie jedynym, będzie ograniczenie stopnia ściągalności opłat, co może doprowadzić do załamania się ekonomicznych podstaw funkcjonowania przedsiębiorstwa.
Racjonalizacja programu rozwoju
Spore zaniedbania w zakresie dostępu ludności do wody pitnej o odpowiedniej jakości i systemów odbioru ścieków oraz wymagania ustawowe przy równoczesnej dostępności atrakcyjnych źródeł finansowania stwarzają nieuchronność podejmowania licznych inwestycji rozwojowo-modernizacyjnych. Wywołany w ten sposób wzrost wartości majątku przedsiębiorstw pociąga za sobą wzrost kosztów eksploatacyjnych, a to z kolei wzrost taryf i wydatków ludności, związanych z dostawą wody i odbiorem ścieków. Ograniczenie tych negatywnych skutków rozwoju do możliwego minimum wydaje się być koniecznością. Ważnym zadaniem jest zatem stworzenie jednolitego, racjonalnego programu rozwoju danego systemu, uwzględniającego powiązanie programu inwestycyjnego z programem optymalizującym sferę eksploatacji i zarządzania. Program ten winien obejmować wszystkie możliwe działania ograniczające koszty funkcjonowania systemu, nie rezygnując oczywiście z realizacji uzasadnionych inwestycji modernizacyjnych i rozwojowych. Kluczowe elementy takiego programu winny uwzględniać racjonalność techniczno-ekonomiczną podejmowanych zadań inwestycyjnych. Rozważając warianty rozwiązań technicznych, nie można zapominać o ich skutkach ekonomicznych. Właściwie przeprowadzona analiza możliwych do zastosowania rozwiązań technicznych oraz opracowanie studium wykonalności powinno dać pełen obraz technicznych, ekologicznych, organizacyjnych, społecznych, ekonomicznych i finansowych skutków podejmowanych działań. Kompetentnie opracowane studium wykonalności, coraz powszechniej wymagane przez instytucje finansujące, winno stanowić podstawę do podjęcia racjonalnej decyzji o kierunku i sposobie realizacji planowanych inwestycji. Istotna jest także optymalizacja sposobu finansowania podejmowanych inwestycji z uwzględnieniem maksymalnego uzasadnionego poziomu dotacji i pożyczek preferencyjnych. Nie ma to, co prawda, wpływu na wymierne obniżenie kosztów eksploatacyjnych, ale ma bezpośredni związek zarówno z ograniczeniem części nakładów inwestycyjnych ponoszonych ze środków własnych, jak i późniejszych kosztów finansowych z tytułu zaciągniętych kredytów.
Z kolei unowocześnienie eksploatacji wykorzystujące najnowsze dostępne techniki ogranicza koszty eksploatacyjne (np. energochłonność, obsługa, remonty) lub straty wody.
Realizacja programów ISPA, PHARE i SAPARD w sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym wniosła bogate doświadczenia, szczególnie w sferach dotyczących sposobu przygotowania inwestycji, sposobu udzielania zamówień, racjonalności podejmowanych zadań i ich realizacji. Nie nastąpił jednak transfer know-how (lub jedynie w niewielkim stopniu) w zakresie optymalizacji sfery eksploatacji i zarządzania systemami wodociągowo-kanalizacyjnymi. Znaczenie tych zagadnień w zmieniającej się dynamicznie sytuacji stawia nowe wyzwania przed zarządzającymi systemami wodociągowo-kanalizacyjnymi.
Krzysztof Kamiński
Proeko Sp. z o.o.
