Kompromis na miarę sukcesu

W literaturze międzynarodowej przyjęło się pojęcie „projektu hybrydowego”, rozumiane jako przedsięwzięcie realizowane w formule PPP, w którym wykorzystane zostały środki unijne. Pieniądze z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności, TEN-T (Transeuropejskiej Sieci Transportowej) czy Europejskiego Funduszu Społecznego stanowią w takim modelu uzupełnienie finansowania prywatnego. Ponieważ struktura projektów hybrydowych, łączących w sobie PPP ze współfinansowaniem przedsięwzięcia ze środków unijnych, jest skomplikowana, tego typu projektów jest niewiele. Podlegają one bowiem jednocześnie regułom rządzącym PPP oraz wytycznym dotyczącym funduszy europejskich. Jest to zatem wciąż nowa formuła, budząca wiele pytań i wątpliwości. Z takimi inwestycjami łączą się dodatkowe ryzyka, związane m.in. z poziomem dofinansowania, zwrotem funduszy unijnych, trwałością przedsięwzięcia czy zmianami w projekcie, które wymagają akceptacji Komisji Europejskiej.

 

Pomimo tych trudności, powołując w styczniu 2011 r. z inicjatywy Ministerstwa Rozwoju Regionalnego Platformę PPP, od samego początku zwracano uwagę na możliwość łączenia funduszy unijnych z PPP. Po pierwsze dlatego, że w Polsce dotacje europejskie odgrywają szczególną rolę w finansowaniu inwestycji infrastrukturalnych. Po drugie, obecnie, kiedy pozyskanie środków na tego typu projekty stało się trudniejsze, nawet najbogatsze kraje europejskie zainteresowane są przedsięwzięciami hybrydowymi. Udział środków zarówno europejskich, jak i z budżetu innych podmiotów sektora publicznego jest bowiem postrzegany jako czynnik zwiększający wiarygodność inwestycji, czyli zmniejszający ryzyko dla sektora prywatnego i komercyjnych instytucji finansowych. Jest jeszcze inna kwestia: najwięksi beneficjenci funduszy unijnych mają coraz większy problem z zapewnieniem wkładu własnego w projekcie i upatrują w tych „hybrydach” szansę na zamknięcie finansowania inwestycji.

 

Formuła projektów hybrydowych może stać się popularna w krajach, które bardzo intensywnie korzystają z unijnego dofinansowania. Stanowi ono dopełnienie środków przy realizacji inwestycji PPP i w pełni wpisuje się w nadrzędną zasadę polityki regionalnej, regulującej działanie tych funduszy – tzw. zasadę dodatkowości. W zależności od tego, do jakiego celu konwergencji dany region należy, środki pieniężne, przekazywane przez Komisję Europejską, mogą być ważnym uzupełnieniem funduszy zgromadzonych i przeznaczonych przez państwowe lub lokalne władze na dany projekt.

Według niepublikowanego jeszcze raportu EPEC (European PPP Expertise Centre – Europejskie Centrum Wiedzy PPP), w całej Unii Europejskiej zrealizowano do tej pory zaledwie 44 projekty hybrydowe w tzw. modelu DBFM (design, build, finance, maintain – zaprojektuj, buduj, finansuj, utrzymuj), w którym ryzyka związane z projektowaniem, budową, finansowaniem, zarządzaniem i utrzymaniem wytworzonej infrastruktury leżą po stronie prywatnej. Również doświadczenia unijnego instrumentu Jessica, który w praktyce nie objął do tej pory ani jednego projektu PPP, pokazują, jak daleka jest droga od teoretycznego modelu wsparcia do praktycznych rezultatów.

 

Cennego wsparcia przy realizacji projektów PPP udziela EPEC. Coraz większe zrozumienie i zainteresowanie tym obszarem wykazują też eksperci z Inicjatywy JASPERS. W 2007 r. opracowali oni pięć podstawowych (wzorcowych) modeli projektów hybrydowych,w których kluczową kwestią jest sposób podziału finansowania między środkami unijnymi i tymi pochodzącymi z sektora prywatnego. Aspekt łączenia funduszy UE w projektach PPP, z uwzględnieniem modeli zaproponowanych przez JASPERS, został opisany w poświęconej tej tematyce publikacji EPEC¹.

W Polsce PPP jest jeszcze w początkowej fazie, a aktualne kilkuletnie doświadczenie w realizacji tego typu projektów, współfinansowanych z funduszy Unii Europejskiej, nie daje jeszcze podstaw do popularyzacji takiego modelu współpracy. W tym kontekście pięć pilotażowych projektów hybrydowych wydaje się być wynikiem dobrym.

 

Pomimo trudności systemowych PPP hybrydowe będzie się rozwijać i perspektywa finansowa 2014-2020 może być przełomem, głównie za sprawą kryzysu finansów publicznych. Aktualnie główne obszary hybrydowego PPP to transport i ochrona środowiska, w tym gospodarka odpadami (w Polsce przygotowywany projekt poznański). Spodziewane jest również poszerzanie katalogu branż i sektorów, w których znajdą zastosowanie projekty hybrydowe, m.in. o energetykę (efektywność energetyczna i odnawialne źródła energii). Są to, z jednej strony, obszary związane ze świadczeniem usług publicznych, wymagających wielomiliardowych nakładów, których sektor publiczny z pewnością nie będzie w stanie ponieść samodzielnie, z drugiej – priorytetowe obszary współfinansowania ze środków unijnych w latach 2014-2020, pozwalające na efektywne zaangażowanie kapitału prywatnego (z pespektywą długoterminowego, stabilnego zysku).

 

W tym kontekście dążenia Komisji Europejskiej do propagowania projektów hybrydowych wydają się niewystarczające. Wsparcie wciąż ma jeszcze charakter głównie werbalny. Wyraźnie uwidoczniło się to w projekcie rozporządzenia ogólnego dla nowej perspektywy finansowej 2014-2020 (Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylające rozporządzenie Rady nr 1083/2006), w którym nie pojawiły się konkretne zapisy i rozwiązania, stwarzające równe szanse dla PPP w porównaniu do modelu klasycznego.

 

Tymczasem polskie doświadczenia z obecnej perspektywy pokazują, że – w celu uniknięcia wielu problemów na etapie wyboru partnera prywatnego i przygotowania transakcji PPP – konieczne jest zapewnienie jasnych przepisów w tej dziedzinie na poziomie unijnym w przyszłym okresie programowania.

Dlatego od początku prac nad nową perspektywą finansową Polska aktywnie promowała zastosowanie szczególnego podejścia do PPP w ramach regulacji dotyczącej polityki spójności. Starania w tym zakresie doprowadziły do przygotowania przez EPEC, we współpracy z innymi krajami członkowskimi, propozycji konkretnych zapisów o PPP do projektu rozporządzenia ogólnego. Były one przedmiotem dyskusji w Warszawie 1 grudnia ub.r. w czasie polskiej prezydencji. Następnie, w kwietniu br., w ramach toczących się negocjacji nad pakietem legislacyjnym dla polityki spójności 2014-2020, Polska oficjalnie zaproponowała zmiany, które uwzględniają specyfikę projektów PPP. Wysiłek ten się opłacił, gdyż ostatecznie przyjęto stosowne zapisy, dzięki którym projekt przepisów rozporządzenia ogólnego został dostosowany do inwestycji realizowanych w modelu PPP.

 

Wstępna wymiana poglądów odbyła się 3 maja br. W efekcie prezydencja duńska przygotowała projekt kompromisu, który stał się podstawą dalszych prac. Kluczowe elementy ww. projektu odnoszą się do wprowadzenia do rozporządzenia ogólnego definicji PPP oraz zapewnienia, iż beneficjentem projektu może być podmiot zarówno publiczny, jak i prywatny i może być on zmieniany w trakcie realizacji przedsięwzięcia, bez uszczerbku w zakresie przepisów dotyczących trwałości. Istotna jest też kwestia uznania kwalifikowalności wydatków w przypadku wpłaty refundacji UE na rachunek powierniczy, jeśli kontrakt PPP przewiduje ponoszenie przez podmiot publiczny opłat (za dostępność infrastruktury lub dostępność usług) rozłożonych w fazie operacyjnej projektu, tj. w praktyce po zakończeniu okresu kwalifikowalności wydatków. Dyskusja nad materiałem roboczym zakończyła się 7 czerwca, zaś kilka dni później zapisy dotyczące PPP – w formie odrębnego rozdziału w przyszłym rozporządzeniu ogólnym – zostały przyjęte na posiedzeniu Komitetu Stałych Przedstawicieli przy Radzie UE (COREPER) i ostatecznie przez Radę UE 26 czerwca br. Jedna z podstawowych zasad negocjacji unijnych brzmi, że „nic nie jest ustalone dopóki wszystko nie jest ustalone”, stąd o pełnym sukcesie w tej materii będzie można mówić dopiero w momencie przyjęcia całego pakietu legislacyjnego, tj. najprawdopodobniej w 2013 r. Mimo tego jest to powód do satysfakcji i dalszej intensywnej pracy.

 

W Polsce w latach 2009-2011 ogłoszono postępowania dla pięciu projektów hybrydowych (tabela). Dwa z nich ukazały się w roku wejścia w życie nowych przepisów (ustawy o PPP i ustawy o koncesji), jedno – w 2010 r., a kolejne dwa – w ubiegłym roku. Cztery przedsięwzięcia są realizowane w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2007-2013, a jeden – „System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania” – finansowany jest z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Dwa z ww. projektów wkroczyły w etap realizacji, a mianowicie „Kompleks mineralnych basenów w Solcu-Zdroju” i „Budowa Wielkopolskiej Sieci Szerokopasmowej i zarządzanie jej infrastrukturą”.

 

Autorzy projektu „Termy Warmińskie”, po nieudanych próbach ogłoszeń, zrezygnowali z realizacji w modelu hybrydowym, natomiast przedsięwzięcie pn. „Centralny Park Rekreacji, Balneologii, Turystyki i Wypoczynku Termy Gostynińskie” przeszło niezwykle trudną drogę na etapie przygotowania do realizacji. Mimo że samorząd ma podpisaną umowę koncesji z partnerem prywatnym, jest bardzo prawdopodobne, że nie zostanie zrealizowany w zaplanowanej formule. Kolejny z planowanych w latach 2009-2011 projektów – „System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania” – jest w trakcie procedury wyboru partnera prywatnego i aplikowania o dofinansowanie z funduszy unijnych. Zakończenie fazy dialogu konkurencyjnego i wybór partnera prywatnego zaplanowano na IV kwartał br. Wniosek o dofinansowanie projektu zostanie złożony do Komisji Europejskiej zgodnie z procedurą dla tzw. dużych projektów (tj. o wartości inwestycji przekraczającej 50 mln euro).

 

W trzech zaplanowanych przedsięwzięciach przyjęto tryb wyboru partnera prywatnego na podstawie ustawy o koncesji. W przypadku „Systemu Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania” przewidziano wybór partnera zgodny z ustawą Prawo zamówień publicznych (P.z.p.) – dialog konkurencyjny. W projekcie pn. „Budowa Wielkopolskiej Sieci Szerokopasmowej i zarządzanie jej infrastrukturą” trybem wyboru partnera jest procedura ustalona przez podmiot publiczny, zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o PPP. Artykuł ten został znowelizowany Ustawą z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (DzU nr 106, poz. 675). Realizacja przebiegać będzie etapowo – budowa zostanie zlecona na podstawie ustawy P.z.p., a utrzymywanie infrastruktury przez operatora odbywać się będzie na mocy umowy o koncesji na usługi. Warto zauważyć, że w dwóch projektach kilkakrotnie powtarzano ogłoszenie o wybór partnera prywatnego (patrz tabela).

 

Łączna wartość projektów hybrydowych, ogłoszonych w latach 2009-2011, wynosi ok. 1,8 mld zł, w tym ze środków unijnych na realizację przedsięwzięć ma zostać pozyskanych łącznie ok. 780 mln zł. Przewidywany udział środków unijnych w pięciu planowanych projektach hybrydowych wynosił 57% wartości inwestycji. To, oczywiście, dużo, ale znacznie poniżej maksymalnego dopuszczalnego dofinansowania. Wynika to z wyliczeń luki finansowej w projektach. W odniesieniu do przedsięwzięć generujących dochód (a dotyczy to wszystkich przypadków), zasady wyliczania luki finansowej są szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu i wytycznych. Podane wartości inwestycji są kosztami szacowanymi – zmieniają się wraz z postępem w zakresie dokumentacji projektu i zmiany jego ostatecznej struktury oraz w wyniku procedury zamówienia publicznego. Faktyczna wartość projektu będzie znana dopiero po wyborze partnera prywatnego i może znacznie różnić się od wartości szacunkowej. Inwestycje hybrydowe należą do projektów o największej wartości spośród wszystkich planowanych w formule PPP. Łączna wartość szacunkowa pięciu przedsięwzięć hybrydowych stanowi niemal 30% wartości wszystkich 101 projektów PPP, ogłoszonych w latach 2009-2011 (o wartości ogółem ok. 6,4 mld zł).

 

Departament Przygotowania Projektów Indywidualnych w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego

 

Źródła

1. EPEC: Combining EU Grant Funding with PPP for Infrastructure: Conceptual Models and Case Examples”. www.jaspers-europa-info.org (dostęp 26.06.2012).

2. Partnerstwo publiczno-prywatne w Polsce w latach 2009-2011. Raport Platformy PPP. www.ppp.gov.pl (dostęp 26.06.2012).

Tytuł i śródtytuły od redakcji