NIK kontroluje gospodarkę odpadami dużych miast
Znane są już wyniki kontroli sposobu organizowania gospodarowania odpadami komunalnymi w dużych miastach. Najwyższa Izba Kontroli swoim działaniem kontrolnym objęła Gdańsk, Łódź, Lublin, Płock, Poznań, Radom, Rzeszów, Siedlec, Szczecin i Wrocław.
Celem kontroli NIK było zbadanie i ocenienie działań władz gmin-miast w zakresie odbioru, zbierania lub transportu odpadów komunalnych w dużych miastach, przyjmowania odpadów na składowiska, zakresu selektywnej zbiórki i segregacji odpadów komunalnych oraz działań przedsiębiorców zajmujących się odbieraniem, zbieraniem lub transportem odpadów komunalnych. Podstawowa tematyka kontroli obejmowała przestrzeganie zasad utrzymania czystości i porządku w gminach w odniesieniu do odpadów komunalnych, wydawanie zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie odbierania, zbierania lub transportu odpadów komunalnych, przestrzeganie oraz prowadzenie kontroli przestrzegania warunków zezwoleń, ewidencjonowanie obrotu odpadami komunalnymi oraz wykonywanie obowiązków w zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Badaniami kontrolnymi objęto lata 2002 – 2003. Kontrole przeprowadzono od 1 kwietnia do 6 lipca 2004 r. w 50 jednostkach, w tym w 10 urzędach miast, 9 jednostkach zarządzających składowiskami odpadów oraz u 31 przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie odbierania, zbierania lub transportu odpadów komunalnych. Jednostką koordynującą badania kontrolne była delegatura NIK w Poznaniu.
Ocena działalności
Kontrola wykazała, że władze ww. miast nie stosowały się do niektórych przepisów dotyczących systemu gospodarowania odpadami, w tym odpadami komunalnymi. NIK pozytywnie oceniła fakt, że we wszystkich miastach prezydenci wdrożyli szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku oraz egzekwowali od właścicieli nieruchomości wykonywanie obowiązków określonych w tych zasadach. Na ogół przyjmowanie odpadów komunalnych na składowiska odbywało się prawidłowo. Uchybienia w tym zakresie stwierdzono jedynie w kilku przypadkach.
W połowie skontrolowanych miast nie opracowano jednak lub opracowano ze znacznym opóźnieniem wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Niektóre zezwolenia były natomiast nieaktualne lub niepełne. Prawie jedna trzecia zezwoleń na odbieranie, zbieranie lub transport odpadów komunalnych wydana została z naruszeniem prawa. NIK negatywnie ocenił skuteczność prowadzonych przez urzędy miast kontroli przestrzegania przez przedsiębiorców warunków udzielonych zezwoleń. Niewystarczające i nieskuteczne były działania tych urzędów w zakresie zapobiegania powstawaniu oraz likwidacji wysypisk odpadów zlokalizowanych w miejscach do tego nieprzeznaczonych. Tylko w nielicznych przypadkach zdołano ustalić sprawców składowania odpadów w takich miejscach.
Stwierdzono, że selektywną zbiórkę odpadów komunalnych prowadzono w minimalnym stopniu. W niektórych miastach rozpoczęto ją dopiero w latach objętych kontrolą, choć obowiązek taki istniał od 2001 r. Skontrolowani przedsiębiorcy częstokroć naruszali przepisy prawa: prawie 30% okresowo prowadziło działalność bez wymaganych zezwoleń, ponad 16% przedsiębiorców bezprawnie przekazywało odpady komunalne na składowiska niewskazane w zezwoleniach, a 32% nierzetelnie sporządzało ewidencje odpadów komunalnych. Uniemożliwiało to monitorowanie obrotu odpadami w kontrolowanych miastach, a więc osiągnięcie jednego z zasadniczych celów systemu gospodarki odpadami.
Ustalenia kontroli
Zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, we wszystkich skontrolowanych miastach uchwalono szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na ich terenie. W trzech miastach były one jednak dostosowywane do zmieniających się przepisów ze znacznym opóźnieniem wynoszącym od 23 do 28 miesięcy. Zmiany dotyczyły uregulowań w zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, rodzaju urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenach nieruchomości, wymagań dotyczących ich rozmieszczenia oraz utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, a także częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych.
NIK pozytywnie ocenił działania kontrolne służb miejskich w zakresie egzekucji od właścicieli nieruchomości obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie miast. Kontrole prowadzone przez pracowników urzędów lub podległe jednostki oraz straż miejską wykazywały jednakże, że nie wszyscy właściciele nieruchomości należycie wywiązywali się z obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku w obrębie nieruchomości. W szczególności stwierdzano brak umów na odbiór odpadów komunalnych i dokumentów poświadczających wniesienie opłat za te usługi. Na osoby winne naruszeń nakładano grzywny w drodze mandatu karnego lub kierowano wnioski o ukaranie do sądów grodzkich.
W Łodzi, Płocku i Rzeszowie do czasu rozpoczęcia kontroli NIK nie określono wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Naruszono w ten sposób dyspozycję ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W Poznaniu i Siedlcach wymagania określono i podano do publicznej wiadomości z wielomiesięcznym opóźnieniem sięgającym nawet 18 miesięcy w stosunku do daty powstania tego obowiązku, czyli 1 października 2001 r. Stwierdzono, że w Radomiu i Szczecinie ustalone wymagania były nieaktualne lub niepełne, co NIK ocenił jako nierzetelność.
Stwierdzono, że 114 spośród 410 skontrolowanych zezwoleń dotyczących gospodarki odpadami komunalnymi wydane zostało z naruszeniem prawa. Nieprawidłowości te stwierdzono w Gdańsku, Lublinie, Łodzi, Poznaniu, Radomiu, Siedlcach i Szczecinie. W zezwoleniach nie określano wszystkich wymagań ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach albo ustawy o odpadach. Ponadto zezwolenia wydawano na podstawie wniosków nie zawierających wszystkich wymaganych informacji oraz załączników, ograniczano okres ich ważności w stosunku do wnioskowanego terminu, powoływano błędne podstawy prawne, nie wskazywano w uzasadnieniu decyzji przyczyn odmowy udzielenia zezwolenia i stosowano nieprawidłowe nazewnictwa.
Pod względem rzetelności NIK negatywnie ocenił fakt, że niektórzy prezydenci miast w niepełnym zakresie kontrolowali przestrzeganie przez przedsiębiorców warunków wydanych zezwoleń. W latach 2002 – 2003 w Siedlcach w ogóle nie prowadzono kontroli, a w Radomiu i Wrocławiu dokonano tylko jednego sprawdzenia. Kontrole prowadzono w ograniczonym zakresie np. nie sprawdzano prawidłowości prowadzonej ewidencji odpadów komunalnych. Powyższa ocena NIK uzasadniona jest także tym, że wyniki kontroli przedsiębiorców przez służby miejskie przeprowadzonych przez NIK ujawniały liczne naruszenia przepisów dotyczących odpadów komunalnych lub warunków zezwoleń, np. okresowe prowadzenie działalności bez wymaganych zezwoleń, przekazywanie odpadów komunalnych na składowiska niewymienione w zezwoleniach itp.
W trzech spośród dziesięciu skontrolowanych miast brak było rzetelnych danych o wielkości odpadów komunalnych zebranych z ich terenu i zdeponowanych na składowiskach odpadów, a także informacji o odpadach odzyskanych w wyniku selektywnej zbiórki. Było to spowodowane zaniechaniem nałożenia na przedsiębiorców obowiązku podawania stosownych danych lub nieegzekwowaniem takiego zobowiązania. W konsekwencji dla celów planistycznych korzystano z danych szacunkowych. W Łodzi posiadane dane obarczone były błędem, ponieważ obejmowały odpady zebrane zarówno z terenu miasta, jak i z sąsiednich gmin. Danych o ilości odpadów zebranych selektywnie brakowało w Poznaniu i Szczecinie.
Niewystarczające i nieskuteczne były działania skontrolowanych władz miejskich i przedsiębiorców w zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. W konsekwencji tylko w Siedlcach stosunek ilości odpadów zebranych selektywnie do ogólnej ilości odpadów był znaczący i wyniósł ponad 20%. W pozostałych miastach, wyłączając Poznań i Szczecin, gdzie nie prowadzono ewidencji, wskaźnik ten wynosił od 0,4 do 5,1%. Przedsiębiorcy zobowiązani do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych odzyskiwali od 0,03 do 11,1% odpadów w stosunku do ogólnej ich ilości przekazanej na składowiska
W ponad połowie objętych kontrolą miast nieskuteczne były działania władz miejskich związane z przeciwdziałaniem powstawaniu i likwidacją tzw. dzikich składowisk. W 2003 r. w poszczególnych miastach objęto kontrolą od 27 do 558 takich wysypisk. W latach 2002-2003 na terenie pięciu miast liczba takich miejsc zwiększyła się, a w czterech miastach zmniejszyła, przy czym Urząd Miasta Siedlce nie otrzymywał informacji o dzikich składowiskach. Z powodu braku środków finansowych nie wszystkie zaewidencjonowane dzikie składowiska zostały zlikwidowane. Odnotowane koszty działań likwidacyjnych w poszczególnych miastach wyniosły od 100 tys. zł do 1 246 tys. zł. W większości przypadków nie ustalono sprawców nielegalnego składowania odpadów, co uniemożliwiało odzyskanie wydatkowanych środków.
Wszystkie skontrolowane jednostki zarządzające komunalnymi składowiskami odpadów spełniały niezbędne wymagania do podjęcia takiej działalności. Natomiast pod względem legalności NIK negatywnie oceniła – stwierdzone w czterech jednostkach – przypadki naruszeń instrukcji eksploatacji składowisk lub zezwoleń, głównie przyjmowanie odpadów od nieupoważnionych firm lub osób fizycznych. W czterech jednostkach nierzetelnie sporządzano przedkładane organom samorządowym informacje o ilości i składzie odpadów. Jeden przedsiębiorca w ogóle nie sporządzał takich informacji. Efekty finansowe kontroli z tytułu innych nieprawidłowości finansowych stanowiły kwotę 330 648 zł. NIK podjął działania w celu odzyskania 10 655 zł.
Konieczne działania
Polityka ekologiczna państwa i stanowiące instrument jej realizacji uregulowania prawne w tym zakresie ukierunkowane zostały na minimalizację ilości powstających odpadów, odzysk surowców i ponowne ich wykorzystanie, a także zapewnienie bezpiecznego dla życia i zdrowia ludzi oraz niegroźnego dla środowiska naturalnego unieszkodliwiania odpadów niewykorzystanych. Realizacja tych celów, oprócz konieczności monitorowania skuteczności przyjętych rozwiązań prawnych, wymaga, zdaniem NIK, równoczesnego podjęcia intensywnych działań o charakterze informacyjnym i edukacyjnym, ukierunkowanych przede wszystkim na kształtowanie pożądanych zachowań mieszkańców. Powinny one zostać podjęte przez wszystkie organy samorządowe, w tym zwłaszcza gminy, na które nałożone zostało gros obowiązków związanych z gospodarką odpadami. W szczególności zachodzi potrzeba egzekwowania od właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania porządku i czystości oraz nasilenia działań mających na celu przeciwdziałanie powstawaniu nielegalnych składowisk odpadów.
Celem kontroli NIK było zbadanie i ocenienie działań władz gmin-miast w zakresie odbioru, zbierania lub transportu odpadów komunalnych w dużych miastach, przyjmowania odpadów na składowiska, zakresu selektywnej zbiórki i segregacji odpadów komunalnych oraz działań przedsiębiorców zajmujących się odbieraniem, zbieraniem lub transportem odpadów komunalnych. Podstawowa tematyka kontroli obejmowała przestrzeganie zasad utrzymania czystości i porządku w gminach w odniesieniu do odpadów komunalnych, wydawanie zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie odbierania, zbierania lub transportu odpadów komunalnych, przestrzeganie oraz prowadzenie kontroli przestrzegania warunków zezwoleń, ewidencjonowanie obrotu odpadami komunalnymi oraz wykonywanie obowiązków w zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Badaniami kontrolnymi objęto lata 2002 – 2003. Kontrole przeprowadzono od 1 kwietnia do 6 lipca 2004 r. w 50 jednostkach, w tym w 10 urzędach miast, 9 jednostkach zarządzających składowiskami odpadów oraz u 31 przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie odbierania, zbierania lub transportu odpadów komunalnych. Jednostką koordynującą badania kontrolne była delegatura NIK w Poznaniu.
Ocena działalności
Kontrola wykazała, że władze ww. miast nie stosowały się do niektórych przepisów dotyczących systemu gospodarowania odpadami, w tym odpadami komunalnymi. NIK pozytywnie oceniła fakt, że we wszystkich miastach prezydenci wdrożyli szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku oraz egzekwowali od właścicieli nieruchomości wykonywanie obowiązków określonych w tych zasadach. Na ogół przyjmowanie odpadów komunalnych na składowiska odbywało się prawidłowo. Uchybienia w tym zakresie stwierdzono jedynie w kilku przypadkach.
W połowie skontrolowanych miast nie opracowano jednak lub opracowano ze znacznym opóźnieniem wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Niektóre zezwolenia były natomiast nieaktualne lub niepełne. Prawie jedna trzecia zezwoleń na odbieranie, zbieranie lub transport odpadów komunalnych wydana została z naruszeniem prawa. NIK negatywnie ocenił skuteczność prowadzonych przez urzędy miast kontroli przestrzegania przez przedsiębiorców warunków udzielonych zezwoleń. Niewystarczające i nieskuteczne były działania tych urzędów w zakresie zapobiegania powstawaniu oraz likwidacji wysypisk odpadów zlokalizowanych w miejscach do tego nieprzeznaczonych. Tylko w nielicznych przypadkach zdołano ustalić sprawców składowania odpadów w takich miejscach.
Stwierdzono, że selektywną zbiórkę odpadów komunalnych prowadzono w minimalnym stopniu. W niektórych miastach rozpoczęto ją dopiero w latach objętych kontrolą, choć obowiązek taki istniał od 2001 r. Skontrolowani przedsiębiorcy częstokroć naruszali przepisy prawa: prawie 30% okresowo prowadziło działalność bez wymaganych zezwoleń, ponad 16% przedsiębiorców bezprawnie przekazywało odpady komunalne na składowiska niewskazane w zezwoleniach, a 32% nierzetelnie sporządzało ewidencje odpadów komunalnych. Uniemożliwiało to monitorowanie obrotu odpadami w kontrolowanych miastach, a więc osiągnięcie jednego z zasadniczych celów systemu gospodarki odpadami.
Ustalenia kontroli
Zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, we wszystkich skontrolowanych miastach uchwalono szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na ich terenie. W trzech miastach były one jednak dostosowywane do zmieniających się przepisów ze znacznym opóźnieniem wynoszącym od 23 do 28 miesięcy. Zmiany dotyczyły uregulowań w zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, rodzaju urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenach nieruchomości, wymagań dotyczących ich rozmieszczenia oraz utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, a także częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych.
NIK pozytywnie ocenił działania kontrolne służb miejskich w zakresie egzekucji od właścicieli nieruchomości obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie miast. Kontrole prowadzone przez pracowników urzędów lub podległe jednostki oraz straż miejską wykazywały jednakże, że nie wszyscy właściciele nieruchomości należycie wywiązywali się z obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku w obrębie nieruchomości. W szczególności stwierdzano brak umów na odbiór odpadów komunalnych i dokumentów poświadczających wniesienie opłat za te usługi. Na osoby winne naruszeń nakładano grzywny w drodze mandatu karnego lub kierowano wnioski o ukaranie do sądów grodzkich.
W Łodzi, Płocku i Rzeszowie do czasu rozpoczęcia kontroli NIK nie określono wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Naruszono w ten sposób dyspozycję ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W Poznaniu i Siedlcach wymagania określono i podano do publicznej wiadomości z wielomiesięcznym opóźnieniem sięgającym nawet 18 miesięcy w stosunku do daty powstania tego obowiązku, czyli 1 października 2001 r. Stwierdzono, że w Radomiu i Szczecinie ustalone wymagania były nieaktualne lub niepełne, co NIK ocenił jako nierzetelność.
Stwierdzono, że 114 spośród 410 skontrolowanych zezwoleń dotyczących gospodarki odpadami komunalnymi wydane zostało z naruszeniem prawa. Nieprawidłowości te stwierdzono w Gdańsku, Lublinie, Łodzi, Poznaniu, Radomiu, Siedlcach i Szczecinie. W zezwoleniach nie określano wszystkich wymagań ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach albo ustawy o odpadach. Ponadto zezwolenia wydawano na podstawie wniosków nie zawierających wszystkich wymaganych informacji oraz załączników, ograniczano okres ich ważności w stosunku do wnioskowanego terminu, powoływano błędne podstawy prawne, nie wskazywano w uzasadnieniu decyzji przyczyn odmowy udzielenia zezwolenia i stosowano nieprawidłowe nazewnictwa.
Pod względem rzetelności NIK negatywnie ocenił fakt, że niektórzy prezydenci miast w niepełnym zakresie kontrolowali przestrzeganie przez przedsiębiorców warunków wydanych zezwoleń. W latach 2002 – 2003 w Siedlcach w ogóle nie prowadzono kontroli, a w Radomiu i Wrocławiu dokonano tylko jednego sprawdzenia. Kontrole prowadzono w ograniczonym zakresie np. nie sprawdzano prawidłowości prowadzonej ewidencji odpadów komunalnych. Powyższa ocena NIK uzasadniona jest także tym, że wyniki kontroli przedsiębiorców przez służby miejskie przeprowadzonych przez NIK ujawniały liczne naruszenia przepisów dotyczących odpadów komunalnych lub warunków zezwoleń, np. okresowe prowadzenie działalności bez wymaganych zezwoleń, przekazywanie odpadów komunalnych na składowiska niewymienione w zezwoleniach itp.
W trzech spośród dziesięciu skontrolowanych miast brak było rzetelnych danych o wielkości odpadów komunalnych zebranych z ich terenu i zdeponowanych na składowiskach odpadów, a także informacji o odpadach odzyskanych w wyniku selektywnej zbiórki. Było to spowodowane zaniechaniem nałożenia na przedsiębiorców obowiązku podawania stosownych danych lub nieegzekwowaniem takiego zobowiązania. W konsekwencji dla celów planistycznych korzystano z danych szacunkowych. W Łodzi posiadane dane obarczone były błędem, ponieważ obejmowały odpady zebrane zarówno z terenu miasta, jak i z sąsiednich gmin. Danych o ilości odpadów zebranych selektywnie brakowało w Poznaniu i Szczecinie.
Niewystarczające i nieskuteczne były działania skontrolowanych władz miejskich i przedsiębiorców w zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. W konsekwencji tylko w Siedlcach stosunek ilości odpadów zebranych selektywnie do ogólnej ilości odpadów był znaczący i wyniósł ponad 20%. W pozostałych miastach, wyłączając Poznań i Szczecin, gdzie nie prowadzono ewidencji, wskaźnik ten wynosił od 0,4 do 5,1%. Przedsiębiorcy zobowiązani do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych odzyskiwali od 0,03 do 11,1% odpadów w stosunku do ogólnej ich ilości przekazanej na składowiska
W ponad połowie objętych kontrolą miast nieskuteczne były działania władz miejskich związane z przeciwdziałaniem powstawaniu i likwidacją tzw. dzikich składowisk. W 2003 r. w poszczególnych miastach objęto kontrolą od 27 do 558 takich wysypisk. W latach 2002-2003 na terenie pięciu miast liczba takich miejsc zwiększyła się, a w czterech miastach zmniejszyła, przy czym Urząd Miasta Siedlce nie otrzymywał informacji o dzikich składowiskach. Z powodu braku środków finansowych nie wszystkie zaewidencjonowane dzikie składowiska zostały zlikwidowane. Odnotowane koszty działań likwidacyjnych w poszczególnych miastach wyniosły od 100 tys. zł do 1 246 tys. zł. W większości przypadków nie ustalono sprawców nielegalnego składowania odpadów, co uniemożliwiało odzyskanie wydatkowanych środków.
Wszystkie skontrolowane jednostki zarządzające komunalnymi składowiskami odpadów spełniały niezbędne wymagania do podjęcia takiej działalności. Natomiast pod względem legalności NIK negatywnie oceniła – stwierdzone w czterech jednostkach – przypadki naruszeń instrukcji eksploatacji składowisk lub zezwoleń, głównie przyjmowanie odpadów od nieupoważnionych firm lub osób fizycznych. W czterech jednostkach nierzetelnie sporządzano przedkładane organom samorządowym informacje o ilości i składzie odpadów. Jeden przedsiębiorca w ogóle nie sporządzał takich informacji. Efekty finansowe kontroli z tytułu innych nieprawidłowości finansowych stanowiły kwotę 330 648 zł. NIK podjął działania w celu odzyskania 10 655 zł.
Konieczne działania
Polityka ekologiczna państwa i stanowiące instrument jej realizacji uregulowania prawne w tym zakresie ukierunkowane zostały na minimalizację ilości powstających odpadów, odzysk surowców i ponowne ich wykorzystanie, a także zapewnienie bezpiecznego dla życia i zdrowia ludzi oraz niegroźnego dla środowiska naturalnego unieszkodliwiania odpadów niewykorzystanych. Realizacja tych celów, oprócz konieczności monitorowania skuteczności przyjętych rozwiązań prawnych, wymaga, zdaniem NIK, równoczesnego podjęcia intensywnych działań o charakterze informacyjnym i edukacyjnym, ukierunkowanych przede wszystkim na kształtowanie pożądanych zachowań mieszkańców. Powinny one zostać podjęte przez wszystkie organy samorządowe, w tym zwłaszcza gminy, na które nałożone zostało gros obowiązków związanych z gospodarką odpadami. W szczególności zachodzi potrzeba egzekwowania od właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania porządku i czystości oraz nasilenia działań mających na celu przeciwdziałanie powstawaniu nielegalnych składowisk odpadów.
(mb)
Opracowano na podstawie informacji Najwyższej Izby Kontroli „Organizacja gospodarowania odpadami komunalnymi w dużych miastach”, Poznań, grudzień 2004 r. |
