Petycja – narzędzie kontroli społecznej czy nie używany miernik niezadowolenia obywateli?
Ludwik Węgrzyn,
prezes Związku Powiatów Polskich, starosta boheński
Polskie formy informowania władzy publicznej o niezadowoleniu obywateli czy też grup społecznych lub zawodowych, przybierające co jakiś czas formę strajku bądź blokady ulic czy też układów komunikacyjnych lub placówek użyteczności publicznej, są ich najbardziej drastyczną formą. Zamieszki, protesty czy manifestacje uzewnętrzniające niezadowolenie są tak stare, jak stare jest zorganizowane w formie państw życie społeczne.
Już w starożytnym Rzymie domaganie się od cezara chleba i igrzysk było wydarzeniem powszechnym i przez ponad dwa tysiące lat niewiele się zmieniło, może poza tym, że obywatele rzadko domagają się igrzysk, a coraz częściej żądania idą w kierunku zabezpieczenia chleba i pracy. Te oczekiwania są różne w zależności od grupy społecznej, jej zorganizowania i poczucia własnej siły w konfrontacji z władzą. Władza zresztą zazwyczaj najpierw deklaruje stabilność własnych poglądów co do ocen oraz możliwości realizacji żądań, a następnie znajduje mniejsze lub większe pole do ustępstw i idzie na ugodę, podpisując lub przynajmniej deklarując płaszczyznę porozumienia, przy czym nie zawsze, dotrzymuje zadeklarowanych obietnic.
Ani władza, ani zgłaszający „jedynie słuszne” żądania nie oceniają społecznych kosztów okazywania niezadowolenia w tak drastycznych formach i gdyby ktoś zadał sobie trud policzenia tych kosztów, to okazałoby się, że czasem przysłowiowa skórka nie jest warta wyprawki.
Rozważania moje idą w kierunku wykorzystania przez obydwie strony istniejącej formy kontroli społecznej czy też barometru stopnia zadowolenia z form i metod sprawowania władzy, jakim jest petycja. Ta forma interwencji obywatela czy też grupy obywateli jest instytucją bardzo starą i sprawdzoną. Korzenie jej tkwią w prawodawstwie rzymskim, bowiem już w czasach cesarstwa rzymskiego z petycji korzystali obywatele tego imperium. Mieszkańcy rzymskich prowincji mogli składać cezarowi petycje dotyczące zarządzania prowincją oraz wyrażać swoje niezadowolenie z działalności namiestnika. Rozwój demokracji w XIV–wiecznej Anglii spowodował znaczny wzrost znaczenia tej formy przedkładania parlamentowi swoich racji przez obywatela przy równoczesnym zapewnieniu możliwości składania petycji do monarchy. Na kontynencie europejskim prawo składania petycji przysługiwało niektórym stanom w krajach niemieckich i traktowane tam było jako swoista opinia w sprawie ustanowienia nowego prawa, a z czasem przekształciło się ono w przymiot uprawnień ustawodawczych. Monarchia francuska dawała trzem stanom prawo przedkładania królowi petycji i zażaleń w sprawach doskonalenia czy też naprawy instytucji państwowych lub bezprawności działania urzędników królewskich. Pierwsza poprawka Konstytucji Stanów Zjednoczonych z 1701 r. zabraniała Kongresowi stanowienia ustaw ograniczających prawo do przedkładania rządowi skarg, a z czasem przekształciła się w prawo składania petycji będące także instrumentem kontroli społecznej i spełniające funkcję instrumentu inicjującego i inspirującego działalność organów państwa.
W okresie pomiędzy I a II wojną światową petycje wiązały się z zapewnieniem praw mniejszościom narodowym i gwarantowane były przez Ligę Narodów. Prawo do petycji pojawia się w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z roku 1950. W systemie ONZ prawo do petycji zapisane zostało w Protokole Opcyjnym do Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z roku 1966.
Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości w 1918 r. petycja pojawiła się w Konstytucji kwietniowej z 1921 r. W art. 107 ustawodawca zapisał: obywatele mają prawo wnosić pojedynczo lub zbiorowo petycje do wszelkich ciał reprezentacyjnych i władz publicznych, państwowych i samorządowych. Konstytucja z kwietnia 1935 r nie przewidywała już prawa do petycji. Co dziwniejsze, formalne przywrócenie po II wojnie światowej Konstytucji marcowej nie zawierało już interwencji obywatelskiej określanej mianem „petycja”. Ustawodawca używa pojęć „skarga”, „wniosek”, „odwołanie”, „zażalenie”, „podanie”, „list” itp., lecz nie użył wprost określenia „petycja”. W moim mniemaniu słowo petycja zostało wyeliminowane ze względu na fakt potocznego rozumienia tego słowa jako bardzo kategorycznego żądania, a socjalistyczna władza żądań, zwłaszcza kategorycznych, nie tolerowała, bo mogły one zagrażać pryncypiom dyktatury proletariatu.
Dopiero uchwalona 2 kwietnia 1997 r. nowa Konstytucja w art. 63 stanowi, iż Każdy ma prawo składać petycje ,wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywaniem przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji , wniosków i skarg określa ustawa. Nowy zapis konstytucyjny do chwili obecnej znalazł rozwinięcie jedynie w znowelizowanym kodeksie postępowania administracyjnego, gdzie w rozdziale VIII obok skarg i wniosków umieszczono określenie „petycje”. Ustawodawca w kpa uregulował tryb postępowania ze skargami i wnioskami, natomiast postępowanie z petycjami nadal pozostaje niejasne. W żadnym akcie prawnym nie określono czym różni się petycja od skargi czy wniosku. Rozporządzenie Rady Ministrów z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, będące przepisem wykonawczym do kpa całkowicie pomija petycję. Również w piśmiennictwie prawniczym brakuje jakichkolwiek opracowań na temat instytucji petycji. Jedynie nieliczne uwagi i komentarze do Konstytucji dotykają tej ważnej, a nie wykorzystanej formy dialogu pomiędzy społeczeństwem a władzą.
Petycje są formą społecznej, obywatelskiej kontroli działalności państwa, a zwłaszcza jego aparatu administracyjnego. Ta forma kontroli społecznej może w obecnych czasach powszechnej utraty autorytetów i braku zaufania przynieść duże obopólne korzyści dla władzy i społeczeństwa. W czasach, gdy zbyt częste są ostateczne formy artykułowania swojego niezadowolenia, czyli strajki, blokady czy nawet głodówki, może warto przywrócić petycji należne jej miejsce i rangę.
prezes Związku Powiatów Polskich, starosta boheński
Polskie formy informowania władzy publicznej o niezadowoleniu obywateli czy też grup społecznych lub zawodowych, przybierające co jakiś czas formę strajku bądź blokady ulic czy też układów komunikacyjnych lub placówek użyteczności publicznej, są ich najbardziej drastyczną formą. Zamieszki, protesty czy manifestacje uzewnętrzniające niezadowolenie są tak stare, jak stare jest zorganizowane w formie państw życie społeczne.
Już w starożytnym Rzymie domaganie się od cezara chleba i igrzysk było wydarzeniem powszechnym i przez ponad dwa tysiące lat niewiele się zmieniło, może poza tym, że obywatele rzadko domagają się igrzysk, a coraz częściej żądania idą w kierunku zabezpieczenia chleba i pracy. Te oczekiwania są różne w zależności od grupy społecznej, jej zorganizowania i poczucia własnej siły w konfrontacji z władzą. Władza zresztą zazwyczaj najpierw deklaruje stabilność własnych poglądów co do ocen oraz możliwości realizacji żądań, a następnie znajduje mniejsze lub większe pole do ustępstw i idzie na ugodę, podpisując lub przynajmniej deklarując płaszczyznę porozumienia, przy czym nie zawsze, dotrzymuje zadeklarowanych obietnic.
Ani władza, ani zgłaszający „jedynie słuszne” żądania nie oceniają społecznych kosztów okazywania niezadowolenia w tak drastycznych formach i gdyby ktoś zadał sobie trud policzenia tych kosztów, to okazałoby się, że czasem przysłowiowa skórka nie jest warta wyprawki.
Rozważania moje idą w kierunku wykorzystania przez obydwie strony istniejącej formy kontroli społecznej czy też barometru stopnia zadowolenia z form i metod sprawowania władzy, jakim jest petycja. Ta forma interwencji obywatela czy też grupy obywateli jest instytucją bardzo starą i sprawdzoną. Korzenie jej tkwią w prawodawstwie rzymskim, bowiem już w czasach cesarstwa rzymskiego z petycji korzystali obywatele tego imperium. Mieszkańcy rzymskich prowincji mogli składać cezarowi petycje dotyczące zarządzania prowincją oraz wyrażać swoje niezadowolenie z działalności namiestnika. Rozwój demokracji w XIV–wiecznej Anglii spowodował znaczny wzrost znaczenia tej formy przedkładania parlamentowi swoich racji przez obywatela przy równoczesnym zapewnieniu możliwości składania petycji do monarchy. Na kontynencie europejskim prawo składania petycji przysługiwało niektórym stanom w krajach niemieckich i traktowane tam było jako swoista opinia w sprawie ustanowienia nowego prawa, a z czasem przekształciło się ono w przymiot uprawnień ustawodawczych. Monarchia francuska dawała trzem stanom prawo przedkładania królowi petycji i zażaleń w sprawach doskonalenia czy też naprawy instytucji państwowych lub bezprawności działania urzędników królewskich. Pierwsza poprawka Konstytucji Stanów Zjednoczonych z 1701 r. zabraniała Kongresowi stanowienia ustaw ograniczających prawo do przedkładania rządowi skarg, a z czasem przekształciła się w prawo składania petycji będące także instrumentem kontroli społecznej i spełniające funkcję instrumentu inicjującego i inspirującego działalność organów państwa.
W okresie pomiędzy I a II wojną światową petycje wiązały się z zapewnieniem praw mniejszościom narodowym i gwarantowane były przez Ligę Narodów. Prawo do petycji pojawia się w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z roku 1950. W systemie ONZ prawo do petycji zapisane zostało w Protokole Opcyjnym do Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z roku 1966.
Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości w 1918 r. petycja pojawiła się w Konstytucji kwietniowej z 1921 r. W art. 107 ustawodawca zapisał: obywatele mają prawo wnosić pojedynczo lub zbiorowo petycje do wszelkich ciał reprezentacyjnych i władz publicznych, państwowych i samorządowych. Konstytucja z kwietnia 1935 r nie przewidywała już prawa do petycji. Co dziwniejsze, formalne przywrócenie po II wojnie światowej Konstytucji marcowej nie zawierało już interwencji obywatelskiej określanej mianem „petycja”. Ustawodawca używa pojęć „skarga”, „wniosek”, „odwołanie”, „zażalenie”, „podanie”, „list” itp., lecz nie użył wprost określenia „petycja”. W moim mniemaniu słowo petycja zostało wyeliminowane ze względu na fakt potocznego rozumienia tego słowa jako bardzo kategorycznego żądania, a socjalistyczna władza żądań, zwłaszcza kategorycznych, nie tolerowała, bo mogły one zagrażać pryncypiom dyktatury proletariatu.
Dopiero uchwalona 2 kwietnia 1997 r. nowa Konstytucja w art. 63 stanowi, iż Każdy ma prawo składać petycje ,wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywaniem przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji , wniosków i skarg określa ustawa. Nowy zapis konstytucyjny do chwili obecnej znalazł rozwinięcie jedynie w znowelizowanym kodeksie postępowania administracyjnego, gdzie w rozdziale VIII obok skarg i wniosków umieszczono określenie „petycje”. Ustawodawca w kpa uregulował tryb postępowania ze skargami i wnioskami, natomiast postępowanie z petycjami nadal pozostaje niejasne. W żadnym akcie prawnym nie określono czym różni się petycja od skargi czy wniosku. Rozporządzenie Rady Ministrów z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, będące przepisem wykonawczym do kpa całkowicie pomija petycję. Również w piśmiennictwie prawniczym brakuje jakichkolwiek opracowań na temat instytucji petycji. Jedynie nieliczne uwagi i komentarze do Konstytucji dotykają tej ważnej, a nie wykorzystanej formy dialogu pomiędzy społeczeństwem a władzą.
Petycje są formą społecznej, obywatelskiej kontroli działalności państwa, a zwłaszcza jego aparatu administracyjnego. Ta forma kontroli społecznej może w obecnych czasach powszechnej utraty autorytetów i braku zaufania przynieść duże obopólne korzyści dla władzy i społeczeństwa. W czasach, gdy zbyt częste są ostateczne formy artykułowania swojego niezadowolenia, czyli strajki, blokady czy nawet głodówki, może warto przywrócić petycji należne jej miejsce i rangę.
