Pomiędzy jednym a drugim ZPORR-em
Ludwik Węgrzyn
prezes Zarządu Związku Powiatów Polskich
starosta bocheński
Niedawno zakończył się etap oceny projektów złożonych w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR) w 2004 r. Dokonano oceny pod względem poprawności formalnej, merytorycznej i – niestety – lokalno-politycznej złożonych wniosków. Przeprowadzony nabór, weryfikacja i podjęte (podejmowane) decyzje nie tylko wykazały braki organizacyjne, proceduralne i techniczne w złożonych dokumentach, lecz także pozwoliły na wysnucie na ich podstawie wniosków o charakterze ogólniejszym. Wnioski takie odnoszą się nie tylko do potencjalnych beneficjentów, lecz także (a może zwłaszcza) do Instytucji Zarządzającej programem (Ministerstwo Gospodarki i Pracy) i Instytucji Wdrażającej programy (urzędy marszałkowskie).
W 2004 r. do Instytucji Wdrażającej wpłynęły 8 382 wnioski o dofinansowanie działań, jakie zamierzają podjąć jednostki samorządu terytorialnego, aby doprowadzić do dalszego rozwoju kraju i zrównoważenia tego rozwoju w poszczególnych działaniach. Tak duża ilość złożonych wniosków stworzyła silną konkurencję nie tylko pomiędzy poszczególnymi regionami Polski, ale także wewnątrz regionów pomiędzy poszczególnymi gminami, powiatami oraz pomiędzy nimi a samorządem wojewódzkim. Zawsze tak jest, gdy wartość przedłożonych projektów przewyższa wartość dostępnych funduszy, w tym przypadku funduszy przewidzianych na lata 2004-2006. Pomimo wyrażanej przez polityków i przedstawicieli rządu obawy, iż możemy nie wydać przewidzianej dla Polski puli pieniędzy, projektów złożono dwukrotnie więcej niż dostępnych funduszy. Niestety, akceptację zyskało niewiele ponad 22% złożonych do Instytucji Wdrażającej wniosków. Droga do dotacyjnych pieniędzy nigdzie i nigdy nie jest drogą łatwą. Zazwyczaj jest wręcz przeciwnie i bardziej przypomina Wielką Pardubicką niż grę w krykieta. Lecz aby nie była to wyłącznie droga przez mękę, niezbędne jest określenie (odpowiednio wcześnie przed wyścigiem) jasnych i czytelnych zasad, które nie będą zmieniane w trakcie wyścigu, oraz ustanowienie obiektywnego, bezstronnego arbitra, który wydawałby (w miarę) sprawiedliwy werdykt, nie będąc uczestnikiem wyścigu.
Wysłuchując głosów wielu osób (zarówno tych, którzy dotacyjne pieniądze przyznają, jak i tych, którzy projekty przedłożyli, aby niezbędne środki otrzymać), wysnuć można, niestety, jedynie krytyczne wnioski. Obydwie strony dowodzą, iż występujące trudności są dla nich bardzo dużym obciążeniem.
Najbardziej niepokojącą informacją jest to, iż środki przewidziane w ramach ZPORR na lata 2004-2006 są praktycznie skonsumowane i dopiero będący na etapie wstępnych dyskusji Narodowy Plan Rozwoju na lata 2007-2013 przewiduje środki kilkakrotnie wyższe niż obecne. Urzędnicy samorządowych województw kwestie związane ze ZPORR-em postrzegają jako skutek pośpiechu, w jakim przygotowywane były wnioski i projekty, czego efektem jest przede wszystkim brak kompletu dokumentów i załączników niezbędnych do przyjęcia wniosków. Może to dowodzić braku lub złej koordynacji działań w gminie czy powiecie i występującego tam chaosu organizacyjnego. Projekt jest zbiorem dokumentów, przygotowywanym zazwyczaj przez kilka osób lub zespołów, które ze sobą nie współpracują. Dokumenty te często dotknięte są błędami formalnymi, które można poprawić, o ile są one złożone odpowiednio wcześnie. Jednak jeżeli są to błędy merytoryczne, to wymaga się wtedy opracowania nowego projektu. Niektóre wytykane błędy są trudne do zrozumienia np. z powiatowego punktu widzenia. Komu bowiem przeszkadza podpis dokonany czerwonym czy zielonym tuszem (bez podtekstu politycznego w grze kolorów)? Okazuje się, że wymagany jest tusz wyłącznie o kolorze krwi arystokratów z minionych czasów.
Uwagi potencjalnych beneficjentów wskazują na szereg nieprawidłowości i niedoskonałości systemu. Jest to przede wszystkim opóźnienie Ministerstwa Gospodarki i Pracy w opracowaniu procedur oraz źle działający generator wniosków, w którym wystąpiło wiele błędów technicznych i merytorycznych. Kilka „ostatecznych” wersji uzupełnienia do programu wprowadziło całkiem nowe zapisy, dotyczące nie drobnych korekt, lecz zmian zakresu działań, wprowadzania nowych beneficjentów czy nowych poziomów dofinansowania. Problem alokacji środków pomiędzy poszczególne województwa stwarzał bariery zarówno w zakresie możliwości uzyskania wsparcia, jak i konieczności obniżenia wartości dofinansowania. Wieloetapowość oceny wniosków znacznie utrudnia kontrolę i monitoring beneficjenta nad procesem decyzyjnym i wręcz uniemożliwia przewidzenie jego wyników. Także procedura oceny wniosków trwa zbyt długo. Liczne wątpliwości budzi sposób weryfikacji wniosków przez Panel Ekspertów, którzy oceniają projekty w sposób zbyt dowolny, bez czytelnych, mierzalnych kryteriów oceny. Ten etap oceny pozbawiony jest możliwości odwołania się od dokonanych ocen. Jest to szczególne utrudnienie przy znacznych i ewidentnych różnicach w ocenach dokonanych przez ekspertów. Taki brak weryfikacji oceny projektu może całkowicie wyeliminować realizację takiego zadania. Osobnym zagadnieniem jest częste posądzanie Panelu Ekspertów o brak obiektywizmu w dokonywanych ocenach.
W przyszłości należy dążyć do tego, aby zarówno system kwalifikowania wniosków, jak i stosowanie przy kwalifikacji poszczególnych kryteriów było bardziej przejrzyste. Należy usprawnić system przepływu do beneficjentów informacji o wynikach złożonych wniosków i to nie tylko zbiorczo, lecz także na poszczególnych etapach. Informacja taka powinna być jawna i powszechnie dostępna.
Jednak niewątpliwie, pomimo tych i szeregu innych problemów, ZPORR jest dla samorządów terytorialnych szansą na dalszy rozwój i wyrównanie naszych szans z pędzącą do przodu Unią Europejską.
prezes Zarządu Związku Powiatów Polskich
starosta bocheński
Niedawno zakończył się etap oceny projektów złożonych w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR) w 2004 r. Dokonano oceny pod względem poprawności formalnej, merytorycznej i – niestety – lokalno-politycznej złożonych wniosków. Przeprowadzony nabór, weryfikacja i podjęte (podejmowane) decyzje nie tylko wykazały braki organizacyjne, proceduralne i techniczne w złożonych dokumentach, lecz także pozwoliły na wysnucie na ich podstawie wniosków o charakterze ogólniejszym. Wnioski takie odnoszą się nie tylko do potencjalnych beneficjentów, lecz także (a może zwłaszcza) do Instytucji Zarządzającej programem (Ministerstwo Gospodarki i Pracy) i Instytucji Wdrażającej programy (urzędy marszałkowskie).
W 2004 r. do Instytucji Wdrażającej wpłynęły 8 382 wnioski o dofinansowanie działań, jakie zamierzają podjąć jednostki samorządu terytorialnego, aby doprowadzić do dalszego rozwoju kraju i zrównoważenia tego rozwoju w poszczególnych działaniach. Tak duża ilość złożonych wniosków stworzyła silną konkurencję nie tylko pomiędzy poszczególnymi regionami Polski, ale także wewnątrz regionów pomiędzy poszczególnymi gminami, powiatami oraz pomiędzy nimi a samorządem wojewódzkim. Zawsze tak jest, gdy wartość przedłożonych projektów przewyższa wartość dostępnych funduszy, w tym przypadku funduszy przewidzianych na lata 2004-2006. Pomimo wyrażanej przez polityków i przedstawicieli rządu obawy, iż możemy nie wydać przewidzianej dla Polski puli pieniędzy, projektów złożono dwukrotnie więcej niż dostępnych funduszy. Niestety, akceptację zyskało niewiele ponad 22% złożonych do Instytucji Wdrażającej wniosków. Droga do dotacyjnych pieniędzy nigdzie i nigdy nie jest drogą łatwą. Zazwyczaj jest wręcz przeciwnie i bardziej przypomina Wielką Pardubicką niż grę w krykieta. Lecz aby nie była to wyłącznie droga przez mękę, niezbędne jest określenie (odpowiednio wcześnie przed wyścigiem) jasnych i czytelnych zasad, które nie będą zmieniane w trakcie wyścigu, oraz ustanowienie obiektywnego, bezstronnego arbitra, który wydawałby (w miarę) sprawiedliwy werdykt, nie będąc uczestnikiem wyścigu.
Wysłuchując głosów wielu osób (zarówno tych, którzy dotacyjne pieniądze przyznają, jak i tych, którzy projekty przedłożyli, aby niezbędne środki otrzymać), wysnuć można, niestety, jedynie krytyczne wnioski. Obydwie strony dowodzą, iż występujące trudności są dla nich bardzo dużym obciążeniem.
Najbardziej niepokojącą informacją jest to, iż środki przewidziane w ramach ZPORR na lata 2004-2006 są praktycznie skonsumowane i dopiero będący na etapie wstępnych dyskusji Narodowy Plan Rozwoju na lata 2007-2013 przewiduje środki kilkakrotnie wyższe niż obecne. Urzędnicy samorządowych województw kwestie związane ze ZPORR-em postrzegają jako skutek pośpiechu, w jakim przygotowywane były wnioski i projekty, czego efektem jest przede wszystkim brak kompletu dokumentów i załączników niezbędnych do przyjęcia wniosków. Może to dowodzić braku lub złej koordynacji działań w gminie czy powiecie i występującego tam chaosu organizacyjnego. Projekt jest zbiorem dokumentów, przygotowywanym zazwyczaj przez kilka osób lub zespołów, które ze sobą nie współpracują. Dokumenty te często dotknięte są błędami formalnymi, które można poprawić, o ile są one złożone odpowiednio wcześnie. Jednak jeżeli są to błędy merytoryczne, to wymaga się wtedy opracowania nowego projektu. Niektóre wytykane błędy są trudne do zrozumienia np. z powiatowego punktu widzenia. Komu bowiem przeszkadza podpis dokonany czerwonym czy zielonym tuszem (bez podtekstu politycznego w grze kolorów)? Okazuje się, że wymagany jest tusz wyłącznie o kolorze krwi arystokratów z minionych czasów.
Uwagi potencjalnych beneficjentów wskazują na szereg nieprawidłowości i niedoskonałości systemu. Jest to przede wszystkim opóźnienie Ministerstwa Gospodarki i Pracy w opracowaniu procedur oraz źle działający generator wniosków, w którym wystąpiło wiele błędów technicznych i merytorycznych. Kilka „ostatecznych” wersji uzupełnienia do programu wprowadziło całkiem nowe zapisy, dotyczące nie drobnych korekt, lecz zmian zakresu działań, wprowadzania nowych beneficjentów czy nowych poziomów dofinansowania. Problem alokacji środków pomiędzy poszczególne województwa stwarzał bariery zarówno w zakresie możliwości uzyskania wsparcia, jak i konieczności obniżenia wartości dofinansowania. Wieloetapowość oceny wniosków znacznie utrudnia kontrolę i monitoring beneficjenta nad procesem decyzyjnym i wręcz uniemożliwia przewidzenie jego wyników. Także procedura oceny wniosków trwa zbyt długo. Liczne wątpliwości budzi sposób weryfikacji wniosków przez Panel Ekspertów, którzy oceniają projekty w sposób zbyt dowolny, bez czytelnych, mierzalnych kryteriów oceny. Ten etap oceny pozbawiony jest możliwości odwołania się od dokonanych ocen. Jest to szczególne utrudnienie przy znacznych i ewidentnych różnicach w ocenach dokonanych przez ekspertów. Taki brak weryfikacji oceny projektu może całkowicie wyeliminować realizację takiego zadania. Osobnym zagadnieniem jest częste posądzanie Panelu Ekspertów o brak obiektywizmu w dokonywanych ocenach.
W przyszłości należy dążyć do tego, aby zarówno system kwalifikowania wniosków, jak i stosowanie przy kwalifikacji poszczególnych kryteriów było bardziej przejrzyste. Należy usprawnić system przepływu do beneficjentów informacji o wynikach złożonych wniosków i to nie tylko zbiorczo, lecz także na poszczególnych etapach. Informacja taka powinna być jawna i powszechnie dostępna.
Jednak niewątpliwie, pomimo tych i szeregu innych problemów, ZPORR jest dla samorządów terytorialnych szansą na dalszy rozwój i wyrównanie naszych szans z pędzącą do przodu Unią Europejską.
