Zmiany obejmują zarówno Kodeks karny, jak i przepisy sektorowe związane z ochroną środowiska, gospodarką odpadami czy działalnością przemysłową. Kierunek proponowanych rozwiązań jest wyraźny: szersza penalizacja, surowsze sankcje oraz rozszerzenie odpowiedzialności na nowe obszary działalności związanej z oddziaływaniem na środowisko.

To kolejny przykład widocznego w ostatnich latach trendu. Ochrona środowiska coraz częściej przestaje być domeną wyłącznie decyzji administracyjnych i kar finansowych. Na poziomie zarówno unijnym, jak i krajowym rośnie przekonanie, że najpoważniejsze naruszenia środowiskowe powinny podlegać również odpowiedzialności karnej.

Poza standard unijny

Sam kierunek tej zmiany trudno kwestionować. Poważne zanieczyszczenia środowiska czy działalność prowadząca do trwałej degradacji ekosystemów nie mogą być traktowane wyłącznie jako naruszenia formalne.

Projekt UC148 jest jednak interesujący nie tylko ze względu na kierunek proponowanych zmian. Równie ważne wydaje się to, w jaki sposób projektowane przepisy zostały skonstruowane i jak daleko wykraczają poza standard wynikający z dyrektywy. Od lat w debacie publicznej słyszymy przecież, że „tak chce Unia”. Że przepisy są nadmiernie restrykcyjne, niejasne albo trudne do stosowania, ponieważ „Bruksela narzuciła”. To wygodne wyjaśnienie. Bezpieczne, a co najważniejsze – zwalniające z odpowiedzialności za jakość krajowej legislacji.

Tymczasem praktyka implementacji europejskich regulacji bardzo często pokazuje, że problemem nie jest sama dyrektywa, lecz sposób jej przenoszenia do krajowego porządku prawnego – i projekt UC148 bardzo dobrze to pokazuje.

W wielu miejscach projektowane przepisy wyraźnie wykraczają poza minimalny standard wynikający z prawa unijnego: rozszerzają zakres odpowiedzialności, obniżają progi penalizacji i posługują się pojęciami znacznie szerszymi niż te używane w samej dyrektywie.

Dyrektywa mówi np. o „poważnych skutkach środowiskowych” i „rażącym niedbalstwie”, podczas gdy polski projekt w wielu miejscach operuje już konstrukcjami znacznie szerszymi – posługuje się pojęciami takimi jak „istotna szkoda”, „istotne obniżenie jakości środowiska”, „rozległa szkoda” czy „zagrożenie dla życia lub zdrowia człowieka”, a odpowiedzialność rozszerza również na przypadki zwykłej nieumyślności. Bardzo wyraźnie przesunięty zostaje również akcent – z odpowiedzialności za rzeczywistą szkodę w kierunku odpowiedzialności za samo potencjalne zagrożenie.

W języku potocznym „istotny”, „znaczny”, „rozległy” czy „poważny” mogą brzmieć podobnie. W prawie karnym już nie. Tam każde pojęcie wyznacza granice odpowiedzialności. Każde wpływa na sposób interpretacji przepisów przez sądy, organy ścigania i administrację. Jeżeli więc w systemie prawa funkcjonuje już określone pojęcie – posiadające utrwalone znaczenie, orzecznictwo i systemowe osadzenie – zastępowanie go nowymi, nieostrymi konstrukcjami prowadzi do poszerzania pola interpretacji przepisów, a tym samym również granic odpowiedzialności. A tam, gdzie pojawia się nadmierna nieostrość, pojawia się również niepewność prawa.

Zbyt rozbudowane i represyjne przepisy

To zresztą jeden z najbardziej charakterystycznych problemów współczesnej legislacji w Polsce. Coraz częściej tworzymy przepisy rozbudowane, represyjne i pełne pojęć ocennych, które następnie przez lata próbują porządkować sądy, doktryna i praktyka stosowania prawa. Paradoks polega na tym, że dzieje się to właśnie w tych obszarach, gdzie przewidywalność prawa ma znaczenie szczególne – czyli tam, gdzie przepisy dotyczą odpowiedzialności karnej, prowadzenia działalności gospodarczej czy wielomilionowych inwestycji.

W sektorze środowiskowym problem ten ma dodatkowy wymiar. System regulacyjny już dziś należy do jednych z najbardziej restrykcyjnych i wielopoziomowych obszarów prawa gospodarczego. Przedsiębiorcy funkcjonują równolegle pod presją odpowiedzialności administracyjnej, finansowej, cywilnej i coraz częściej również karnej. Każde rozszerzenie zakresu penalizacji automatycznie uruchamia więc cały łańcuch dalszych konsekwencji – od ryzyk biznesowych po możliwość utraty zezwoleń czy wyłączenia z rynku.

Dlatego dyskusja o projekcie UC148 nie powinna sprowadzać się wyłącznie do pytania, czy należy surowiej karać przestępstwa środowiskowe. Znacznie ważniejsze wydaje się pytanie o to, czy potrafimy tworzyć prawo precyzyjne, proporcjonalne i systemowo spójne?

Bo dobre prawo nie polega na tym, żeby karać surowiej. Dobre prawo polega na tym, żeby granice odpowiedzialności były jasne, zrozumiałe i przewidywalne, a regulacje nie domagały się interpretacji.

Agnieszka Fiuk

członek Rady Programowej Izby Branży Komunalnej