Problemy społeczne ważne
Od maja 2004 r. prawo unijne jest również prawem obowiązującym na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej. Najważniejszym aktem prawnym w gospodarce odpadami jest tzw. dyrektywa ramowa o odpadach z 1975 r. Kluczowym przepisem tej dyrektywy, który 30 lat temu spowodował „europejskie porządki” w gospodarce odpadami, są stwierdzenia zawarte w art. 5 i 6. Artykuł 5: „Państwa członkowskie podejmą (…) działania (…), aby ustanowić zintegrowaną i wystarczającą sieć zakładów do usuwania odpadów, stosujących najlepsze dostępne technologie niezwiązane z nadmiernymi kosztami. (…) Sieć powinna także umożliwiać usuwanie powstających odpadów w jednym z najbliższych odpowiednich zakładów, za pomocą najlepszych, dla danego rodzaju odpadów, metod i technologii, zapewniających dobrą ochronę środowiska i zdrowia ludzkiego (…)”. Artykuł 6 „Państwa członkowskie wyznaczą lub desygnują kompetentną władzę lub władze odpowiedzialne za wprowadzenie w życie postanowień niniejszej dyrektywy”.
Nikt z wysokich rangą ministerialnych urzędników nie udzielił jednoznacznej odpowiedzi na pytanie – jaka (jakie) władza (władze) jest odpowiedzialna w naszym kraju za wprowadzenie w życie postanowień dyrektywy. Uchwalona 29 lipca ub.r. ustawa, która przewiduje możliwość nakładania sankcji na kilkanaście tysięcy firm zajmujących się głównie usługami w zakresie usuwania odpadów komunalnych na obszarze 2,5 tys. polskich gmin za brak odpowiedniego poziomu wyselekcjonowania przed składowiskiem bioodpadów i materiałów surowcowych – jest przykładem kuriozalnego mechanizmu przenoszenia odpowiedzialności za zadania publiczne na przedsiębiorców. Żaden kraj europejski nie posiada tak naiwnie liberalnego uregulowania, które miałoby na celu zastąpienie odpowiedzialności administracji publicznej za niewątpliwie komunalne zadania o charakterze „zbiorowej potrzeby wspólnoty”. Szukanie „polskiej drogi” w gospodarce odpadami komunalnymi – to strata cennego czasu, jaki pozostaje do terminów rozliczeń zobowiązań przedakcesyjnych w tej dziedzinie. Zamiast korzystać z gotowych unijnych wzorów organizacyjno-prawnych – ulega się lobbingowi tych, którzy chcą jak najdłużej utrzymać wygodny im chaos!
Prosiłbym o odpowiedź na pytania, czy i jak został przetransponowany art. 6 dyrektywy ramowej i kto wobec tego jest w Polsce odpowiedzialny za powstanie „niezbędnej zintegrowanej sieci”, o której się mówi w art. 5 dyrektywy. Czy obywatel-obywatele (nie tolerując chaosu prawnego wewnątrz własnego kraju) mogą skarżyć swoje państwo do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości?
Mam nadzieję, że taka publikacja mogłaby pomóc w podjęciu rzetelnych działań porządkujących polski system gospodarki odpadami komunalnymi – przynajmniej w zakresie wiedzy, kto ponosi winę za brak koordynacji działań w skali państwa nad stworzeniem „niezbędnej, zintegrowanej sieci”.
Zdzisław Smolak
Biuro Związku Gmin Powiatu Dzierżoniowskiego ZGPD7
Postawione pytania dotyczą problemów związanych z wdrażaniem wymagań tzw. dyrektywy ramowej o odpadach (Dyrektywa Rady 75/442/EWG z 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów, znowelizowana dwiema dyrektywami Rady 91/156/EWG i 91/692/EWG oraz decyzją Komisji 96/350/WE – tekst pierwotny: OJ L 194 z 25 lipca 1975 r.), w szczególności kwestii ustalenia podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie wynikającego z art. 5 dyrektywy obowiązku ustanowienia zintegrowanej i wystarczającej sieci zakładów do usuwania odpadów, stosujących najlepsze dostępne technologie, niezwiązane z nadmiernymi kosztami. W pytaniu podkreśla się, że zgodnie z art. 6 dyrektywy, państwa członkowskie powinny wyznaczyć lub desygnować kompetentną władzę lub władze odpowiedzialne za wprowadzenie w życie postanowień dyrektywy.
Trudno postawić zarzut
Rozważając treść obu powołanych przepisów, należy zauważyć, że obowiązek ustanowienia sieci zakładów nie został sformułowany w art. 5 w sposób bezwzględny, a jego realizację faktycznie pozostawiono uznaniu państwa członkowskiego. W zdaniu pierwszym ust. 1 tego artykułu dyrektywa stwierdza bowiem, że działania zmierzające do ustanowienia takiej sieci powinny być podjęte, „jeśli to konieczne lub też godne zalecenia”. Bezpośrednia egzekucja tego obowiązku przez organy Unii jest więc raczej mało prawdopodobna, prędzej natomiast możliwa byłaby egzekucja pośrednia, poprzez ocenę stopnia realizacji głównych obowiązków związanych z postępowaniem z odpadami, zwłaszcza dotyczących ograniczania ich ilości i uciążliwości oraz preferowania odzysku jako podstawowego sposobu ich zagospodarowania. Jednak i te obowiązki są sformułowane w przepisach wspólnotowych w sposób na tyle ogólny, że ewentualny spór dotyczący ich wykonywania byłby, moim zdaniem, kłopotliwy dla obu stron. Z tego właśnie powodu najnowsze przepisy związane z gospodarowaniem odpadami, dotyczące np. wraków samochodowych, złomu elektronicznego czy odpadów opakowaniowych, są już znacznie konkretniejsze. Formułują one obowiązki bardziej wymiernie (np. poziomy odzysku), stąd łatwiej je ewentualnie egzekwować. W mojej opinii, w konsekwencji mało prawdopodobne jest postawienie Polsce zarzutu naruszenia obowiązku wynikającego z art. 5 dyrektywy.
Podobnie wygląda sprawa z art. 6, czyli kwestią wyznaczenia organów odpowiedzialnych za wprowadzanie w życie postanowień dyrektywy ramowej. Wyznaczenie takie formalnie miało miejsce, bowiem ustawa o odpadach z 27 kwietnia 2001 r. przydziela określone zadania wskazanym organom administracji publicznej, zarówno rządowej, jak i samorządowej. Dla przykładu, kwestia tworzenia sieci zakładów gospodarowania odpadami miałaby być realizowana poprzez plany gospodarki odpadami (art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach), a przepisy wskazują organy odpowiedzialne za ich przyjmowanie i realizację. Podobnie rozdz. 3a ustawy określa obowiązki związane z postępowaniem z odpadami komunalnymi, angażując w wykonywanie tych zadań samorząd terytorialny szczebla gminnego i wojewódzkiego. Wobec powyższego, formalnie mamy do czynienia z wypełnieniem obowiązku (organy odpowiedzialne zostały bowiem wskazane, wyposażono je także w pewne środki działania), stąd zarzut niewypełnienia zobowiązania wynikającego z art. 6 dyrektywy byłby trudny do postawienia. Należałoby także podkreślić, że obowiązek stosowania najlepszych dostępnych technik przewidziany został w obowiązujących przepisach (np. art. 143 P.o.ś. czy wymagania dotyczące pozwoleń zintegrowanych), więc i z tego punktu widzenia formalny obowiązek transpozycji wymagań dyrektywy został wykonany. Zgodnie z art. 13 ustawy o odpadach, odzysk lub unieszkodliwianie odpadów mogą się odbywać tylko w urządzeniach lub instalacjach spełniających wymagania stawiane obowiązującym prawem.
Konieczna implementacja
Od strony obowiązku transpozycji sprawa nie powinna budzić wątpliwości – obowiązujące przepisy spełniają wymagania stawiane prawem wspólnotowym. Jednak dostosowanie prawa wewnętrznego do wymagań prawa wspólnotowego to obowiązek nie tylko formalnej zgodności (dostosowania prawa), ale także implementacji, czyli rzeczywistego zrealizowania nałożonych wymagań i osiągnięcia celów stawianych dyrektywami. Tu sprawa nie jest już tak oczywista, bowiem zgłaszanych jest wiele wątpliwości dotyczących możliwości rzeczywistego zrealizowania szeregu wymagań. Rozliczenie z ich wykonania jest jednak możliwe wówczas, gdy mamy do czynienia ze skonkretyzowanymi celami. Dla przykładu, ocena skuteczności ustanowionego w Polsce systemu postępowania z odpadami komunalnymi może być dokonana przy okazji rozliczenia z osiągnięcia obowiązujących poziomów ograniczania ilości odpadów biodegradowalnych kierowanych do składowania. Nieosiągnięcie w przewidzianym terminie takich poziomów może skutkować nałożeniem sankcji, ta z kolei będzie formalnie nałożona z tego właśnie powodu, a nie z powodu niezorganizowania w kraju sieci urządzeń i instalacji do zagospodarowania odpadów (chociaż brak takiej sieci może być jedną z przyczyn niezrealizowania wspomnianego obowiązku). Sankcje z tytułu niewykonania obowiązków związanych z gospodarowaniem odpadami nie są tylko teoretyczną możliwością. Świadczą o tym ostatnie doniesienia prasowe, wg których przygotowany został wniosek do Trybunału Luksemburskiego z tytułu niewykonania obowiązków wynikających z ustawy z 12 września 2002 r. o portowych urządzeniach służących do odbioru odpadów ze statków, czyli niewyposażenia w przewidzianym terminie polskich portów w takie urządzenia. Obowiązek dokonania transpozycji został wykonany przez wydanie wspomnianej ustawy, państwo jednak nie wyegzekwowało jego wykonania i z tego tytułu może być pociągnięte do odpowiedzialności przez Trybunał.
Lepiej nie komplikować
W tym przykładzie zwracam uwagę na problem chyba w tych rozważaniach najistotniejszy. Rzecz bowiem nie leży w ciągłych zmianach obowiązujących przepisów i poszukiwaniu nowych rozwiązań. Na początek dobrze byłoby wyegzekwować obowiązki już nałożone i doprowadzić do przestrzegania obowiązujących przepisów. Z tym jednak mamy nadal problemy, ze względu na zaniedbanie prowadzenia takiej egzekucji i nieskuteczność istniejących instrumentów egzekucyjnych. Dla mnie ważniejsze jest obecnie pytanie, co zrobić, aby wszystkie gminy wykonywały nałożone na nie obowiązki w ramach funkcjonującego systemu, niż poszukiwanie odpowiedzi, jak ten system zmienić, aby zakładane cele były osiągane. To drugie pytanie jest raczej przykładem wciąż obecnego sposobu myślenia, polegającego na założeniu, że zmiana prawa automatycznie rozwiąże problemy. Nie oznacza to oczywiście uznania, że obowiązujący system jest idealny i nie wymaga żadnych zmian, powinny one jednak sytuację polepszać, a nie komplikować. Komplikują zaś z zasady wtedy, jeżeli są nieprzygotowane, wprowadzane w sposób nieprzemyślany i wybiórczy, bez zbadania wszystkich konsekwencji, jakie mogą spowodować. Przykładów takich właśnie zmian dokonanych ostatnimi nowelizacjami jest aż nadto (chociażby słynne upoważnienie ministra do określenia wymagań, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych, gdzie wprowadzono przepis kompletnie chybiony od strony legislacyjnej, praktycznie uniemożliwiający zrealizowanie potrzebnych zmian).
Podsumowując, bezpośrednia egzekucja wskazanych w pytaniu obowiązków na szczeblu wspólnotowym jest, niestety, mało prawdopodobna. Niestety, bo może spowodowałaby ona rzeczywiste zainteresowanie się problemem wewnętrznej egzekucji przepisów o postępowaniu z odpadami, w szczególności komunalnymi, na najwyższych szczeblach. Z drugiej jednak strony, może lepiej byłoby wykonywać te obowiązki nie dlatego, że mogą się pojawić sankcje, ale dlatego, że są one społecznie ważne, że powinno się rzeczywiście ograniczać ilość i uciążliwość odpadów? To jest już jednak problem budowy świadomości ekologicznej, potrzebnej nie tylko zwykłym obywatelom, ale i na wszystkich szczeblach zarządzania państwem.
dr hab. Marek Górski
prof. Uniwersytetu Łódzkiego
kierownik Zakładu Prawa Ochrony Środowiska
Tytuł i śródtytuły od redakcji
Nikt z wysokich rangą ministerialnych urzędników nie udzielił jednoznacznej odpowiedzi na pytanie – jaka (jakie) władza (władze) jest odpowiedzialna w naszym kraju za wprowadzenie w życie postanowień dyrektywy. Uchwalona 29 lipca ub.r. ustawa, która przewiduje możliwość nakładania sankcji na kilkanaście tysięcy firm zajmujących się głównie usługami w zakresie usuwania odpadów komunalnych na obszarze 2,5 tys. polskich gmin za brak odpowiedniego poziomu wyselekcjonowania przed składowiskiem bioodpadów i materiałów surowcowych – jest przykładem kuriozalnego mechanizmu przenoszenia odpowiedzialności za zadania publiczne na przedsiębiorców. Żaden kraj europejski nie posiada tak naiwnie liberalnego uregulowania, które miałoby na celu zastąpienie odpowiedzialności administracji publicznej za niewątpliwie komunalne zadania o charakterze „zbiorowej potrzeby wspólnoty”. Szukanie „polskiej drogi” w gospodarce odpadami komunalnymi – to strata cennego czasu, jaki pozostaje do terminów rozliczeń zobowiązań przedakcesyjnych w tej dziedzinie. Zamiast korzystać z gotowych unijnych wzorów organizacyjno-prawnych – ulega się lobbingowi tych, którzy chcą jak najdłużej utrzymać wygodny im chaos!
Prosiłbym o odpowiedź na pytania, czy i jak został przetransponowany art. 6 dyrektywy ramowej i kto wobec tego jest w Polsce odpowiedzialny za powstanie „niezbędnej zintegrowanej sieci”, o której się mówi w art. 5 dyrektywy. Czy obywatel-obywatele (nie tolerując chaosu prawnego wewnątrz własnego kraju) mogą skarżyć swoje państwo do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości?
Mam nadzieję, że taka publikacja mogłaby pomóc w podjęciu rzetelnych działań porządkujących polski system gospodarki odpadami komunalnymi – przynajmniej w zakresie wiedzy, kto ponosi winę za brak koordynacji działań w skali państwa nad stworzeniem „niezbędnej, zintegrowanej sieci”.
Zdzisław Smolak
Biuro Związku Gmin Powiatu Dzierżoniowskiego ZGPD7
Postawione pytania dotyczą problemów związanych z wdrażaniem wymagań tzw. dyrektywy ramowej o odpadach (Dyrektywa Rady 75/442/EWG z 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów, znowelizowana dwiema dyrektywami Rady 91/156/EWG i 91/692/EWG oraz decyzją Komisji 96/350/WE – tekst pierwotny: OJ L 194 z 25 lipca 1975 r.), w szczególności kwestii ustalenia podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie wynikającego z art. 5 dyrektywy obowiązku ustanowienia zintegrowanej i wystarczającej sieci zakładów do usuwania odpadów, stosujących najlepsze dostępne technologie, niezwiązane z nadmiernymi kosztami. W pytaniu podkreśla się, że zgodnie z art. 6 dyrektywy, państwa członkowskie powinny wyznaczyć lub desygnować kompetentną władzę lub władze odpowiedzialne za wprowadzenie w życie postanowień dyrektywy.
Trudno postawić zarzut
Rozważając treść obu powołanych przepisów, należy zauważyć, że obowiązek ustanowienia sieci zakładów nie został sformułowany w art. 5 w sposób bezwzględny, a jego realizację faktycznie pozostawiono uznaniu państwa członkowskiego. W zdaniu pierwszym ust. 1 tego artykułu dyrektywa stwierdza bowiem, że działania zmierzające do ustanowienia takiej sieci powinny być podjęte, „jeśli to konieczne lub też godne zalecenia”. Bezpośrednia egzekucja tego obowiązku przez organy Unii jest więc raczej mało prawdopodobna, prędzej natomiast możliwa byłaby egzekucja pośrednia, poprzez ocenę stopnia realizacji głównych obowiązków związanych z postępowaniem z odpadami, zwłaszcza dotyczących ograniczania ich ilości i uciążliwości oraz preferowania odzysku jako podstawowego sposobu ich zagospodarowania. Jednak i te obowiązki są sformułowane w przepisach wspólnotowych w sposób na tyle ogólny, że ewentualny spór dotyczący ich wykonywania byłby, moim zdaniem, kłopotliwy dla obu stron. Z tego właśnie powodu najnowsze przepisy związane z gospodarowaniem odpadami, dotyczące np. wraków samochodowych, złomu elektronicznego czy odpadów opakowaniowych, są już znacznie konkretniejsze. Formułują one obowiązki bardziej wymiernie (np. poziomy odzysku), stąd łatwiej je ewentualnie egzekwować. W mojej opinii, w konsekwencji mało prawdopodobne jest postawienie Polsce zarzutu naruszenia obowiązku wynikającego z art. 5 dyrektywy.
Podobnie wygląda sprawa z art. 6, czyli kwestią wyznaczenia organów odpowiedzialnych za wprowadzanie w życie postanowień dyrektywy ramowej. Wyznaczenie takie formalnie miało miejsce, bowiem ustawa o odpadach z 27 kwietnia 2001 r. przydziela określone zadania wskazanym organom administracji publicznej, zarówno rządowej, jak i samorządowej. Dla przykładu, kwestia tworzenia sieci zakładów gospodarowania odpadami miałaby być realizowana poprzez plany gospodarki odpadami (art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach), a przepisy wskazują organy odpowiedzialne za ich przyjmowanie i realizację. Podobnie rozdz. 3a ustawy określa obowiązki związane z postępowaniem z odpadami komunalnymi, angażując w wykonywanie tych zadań samorząd terytorialny szczebla gminnego i wojewódzkiego. Wobec powyższego, formalnie mamy do czynienia z wypełnieniem obowiązku (organy odpowiedzialne zostały bowiem wskazane, wyposażono je także w pewne środki działania), stąd zarzut niewypełnienia zobowiązania wynikającego z art. 6 dyrektywy byłby trudny do postawienia. Należałoby także podkreślić, że obowiązek stosowania najlepszych dostępnych technik przewidziany został w obowiązujących przepisach (np. art. 143 P.o.ś. czy wymagania dotyczące pozwoleń zintegrowanych), więc i z tego punktu widzenia formalny obowiązek transpozycji wymagań dyrektywy został wykonany. Zgodnie z art. 13 ustawy o odpadach, odzysk lub unieszkodliwianie odpadów mogą się odbywać tylko w urządzeniach lub instalacjach spełniających wymagania stawiane obowiązującym prawem.
Konieczna implementacja
Od strony obowiązku transpozycji sprawa nie powinna budzić wątpliwości – obowiązujące przepisy spełniają wymagania stawiane prawem wspólnotowym. Jednak dostosowanie prawa wewnętrznego do wymagań prawa wspólnotowego to obowiązek nie tylko formalnej zgodności (dostosowania prawa), ale także implementacji, czyli rzeczywistego zrealizowania nałożonych wymagań i osiągnięcia celów stawianych dyrektywami. Tu sprawa nie jest już tak oczywista, bowiem zgłaszanych jest wiele wątpliwości dotyczących możliwości rzeczywistego zrealizowania szeregu wymagań. Rozliczenie z ich wykonania jest jednak możliwe wówczas, gdy mamy do czynienia ze skonkretyzowanymi celami. Dla przykładu, ocena skuteczności ustanowionego w Polsce systemu postępowania z odpadami komunalnymi może być dokonana przy okazji rozliczenia z osiągnięcia obowiązujących poziomów ograniczania ilości odpadów biodegradowalnych kierowanych do składowania. Nieosiągnięcie w przewidzianym terminie takich poziomów może skutkować nałożeniem sankcji, ta z kolei będzie formalnie nałożona z tego właśnie powodu, a nie z powodu niezorganizowania w kraju sieci urządzeń i instalacji do zagospodarowania odpadów (chociaż brak takiej sieci może być jedną z przyczyn niezrealizowania wspomnianego obowiązku). Sankcje z tytułu niewykonania obowiązków związanych z gospodarowaniem odpadami nie są tylko teoretyczną możliwością. Świadczą o tym ostatnie doniesienia prasowe, wg których przygotowany został wniosek do Trybunału Luksemburskiego z tytułu niewykonania obowiązków wynikających z ustawy z 12 września 2002 r. o portowych urządzeniach służących do odbioru odpadów ze statków, czyli niewyposażenia w przewidzianym terminie polskich portów w takie urządzenia. Obowiązek dokonania transpozycji został wykonany przez wydanie wspomnianej ustawy, państwo jednak nie wyegzekwowało jego wykonania i z tego tytułu może być pociągnięte do odpowiedzialności przez Trybunał.
Lepiej nie komplikować
W tym przykładzie zwracam uwagę na problem chyba w tych rozważaniach najistotniejszy. Rzecz bowiem nie leży w ciągłych zmianach obowiązujących przepisów i poszukiwaniu nowych rozwiązań. Na początek dobrze byłoby wyegzekwować obowiązki już nałożone i doprowadzić do przestrzegania obowiązujących przepisów. Z tym jednak mamy nadal problemy, ze względu na zaniedbanie prowadzenia takiej egzekucji i nieskuteczność istniejących instrumentów egzekucyjnych. Dla mnie ważniejsze jest obecnie pytanie, co zrobić, aby wszystkie gminy wykonywały nałożone na nie obowiązki w ramach funkcjonującego systemu, niż poszukiwanie odpowiedzi, jak ten system zmienić, aby zakładane cele były osiągane. To drugie pytanie jest raczej przykładem wciąż obecnego sposobu myślenia, polegającego na założeniu, że zmiana prawa automatycznie rozwiąże problemy. Nie oznacza to oczywiście uznania, że obowiązujący system jest idealny i nie wymaga żadnych zmian, powinny one jednak sytuację polepszać, a nie komplikować. Komplikują zaś z zasady wtedy, jeżeli są nieprzygotowane, wprowadzane w sposób nieprzemyślany i wybiórczy, bez zbadania wszystkich konsekwencji, jakie mogą spowodować. Przykładów takich właśnie zmian dokonanych ostatnimi nowelizacjami jest aż nadto (chociażby słynne upoważnienie ministra do określenia wymagań, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych, gdzie wprowadzono przepis kompletnie chybiony od strony legislacyjnej, praktycznie uniemożliwiający zrealizowanie potrzebnych zmian).
Podsumowując, bezpośrednia egzekucja wskazanych w pytaniu obowiązków na szczeblu wspólnotowym jest, niestety, mało prawdopodobna. Niestety, bo może spowodowałaby ona rzeczywiste zainteresowanie się problemem wewnętrznej egzekucji przepisów o postępowaniu z odpadami, w szczególności komunalnymi, na najwyższych szczeblach. Z drugiej jednak strony, może lepiej byłoby wykonywać te obowiązki nie dlatego, że mogą się pojawić sankcje, ale dlatego, że są one społecznie ważne, że powinno się rzeczywiście ograniczać ilość i uciążliwość odpadów? To jest już jednak problem budowy świadomości ekologicznej, potrzebnej nie tylko zwykłym obywatelom, ale i na wszystkich szczeblach zarządzania państwem.
dr hab. Marek Górski
prof. Uniwersytetu Łódzkiego
kierownik Zakładu Prawa Ochrony Środowiska
Tytuł i śródtytuły od redakcji
