Skutki prawne przetargu

W załączonej do przetargu specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ) należy określić m.in. wymogi dotyczące przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości odpadów do regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (art. 6d ust. 4). Z wybranym przedsiębiorcą zawarta zostanie umowa, która sprecyzuje szczegółowe wymagania zamawiającego oraz wskaże instalacje, do których kierowane będą zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania (art. 6f ust. 1).

 

Wydaje się, że sposób postępowania z odpadami komunalnymi ustawa określiła w sposób przejrzysty i zrozumiały, a zatem nie powinno być problemów z wyborem przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne od mieszkańców. Szczegółowa analiza tekstu ustawy nasuwa jednak pewne wątpliwości. Dotyczą one sytuacji, gdy w przetargu będzie wybierany podmiot, któremu gmina zamierza powierzyć oba zadanie łącznie, czyli zarówno „odbieranie”, jak i „zagospodarowanie” odpadów komunalnych. Obiekcje te wynikają z kilku powodów.

 

Nowy system gospodarki odpadami komunalnymi tworzony jest w oparciu o regiony, na terenie których działać będą regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych (oraz instalacje zastępcze), zdolne do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów, a także składowania odpadów przez co najmniej 15 lat. Gminy zobowiązane są do zapewnienia budowy, utrzymania i eksploatacji takich instalacji (art. 3a ust. 1). Powinny zatem dokonać wyboru podmiotu, który będzie je budował i eksploatował, a jeżeli to się nie powiedzie – będą zmuszone budować instalacje wspólnie z innymi samorządami. W ten sposób należy odczytać nakaz „zapewnienia budowy”, określony w art. 3a ust. 1 pkt 1 ustawy, mimo że ust. 2 wymienionego artykułu stanowi, że gmina „może” samodzielnie realizować zadanie polegające na budowie, utrzymaniu lub eksploatacji regionalnej instalacji.

 

W SIWZ-ie do przetargu na odbieranie i zagospodarowanie odpadów należy wskazać instalację, do której będą kierowane odpady (art. 6d ust. 4 pkt 1). Konsekwencją tego przepisu jest obowiązek odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości przekazania odpadów do takiego obiektu (art. 9e ust. 1 pkt 2) pod groźbą kary pieniężnej, a nawet wykreślenia z rejestru działalności regulowanej. Zatem gospodarowaniem odpadami odebranymi od mieszkańców będą zajmowały się wyłącznie podmioty eksploatujące regionalne instalacje.

 

Jeżeli przetarg będzie dotyczył „odbierania” odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i ich „zagospodarowania”, to warunki zamówienia w zakresie drugiej czynności spełni jedynie podmiot eksploatujący instalację, ponieważ tylko on może gospodarować odebranymi od mieszkańców odpadami. Powstaje więc istotny problem, bowiem w świetle art. 29 ust. 2 Prawa zamówień publicznych (P.z.p.) „przedmiotu zamówienia nie można opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję”. Nie można jednak mówić o zachowaniu zasady uczciwej konkurencji w sytuacji, gdy przedmiot zamówienia określony jest w sposób wskazujący na konkretnego wykonawcę. Na marginesie warto dodać, że nieprawidłowy opis przedmiotu zamówienia można łatwo podważyć, stosując dostępne środki ochrony prawnej. Wystarczy wskazać na możliwość utrudniania uczciwej konkurencji, nie trzeba udowadniać, że określony w SIWZ-ie przedmiot zamówienia uniemożliwia uczciwą konkurencję. Dodatkowym problemem będzie sprostanie zasadom postępowania, które stanowią fundament P.z.p. i wyrażają istotę gospodarki wolnorynkowej. Szczególnie chodzi o art. 7 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym zamawiający przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji (zasada uczciwej konkurencji), równo traktując ubiegających się o zamówienia publiczne (zasada równości). W tym kontekście uzasadniony wydaje się pogląd, że tak określone warunki przetargu nie są zgodne z wymienionymi wzorcami postępowania, gdyż zawierają pozaprawne preferencje dla niektórych wykonawców. Wybór oferty może być uznany za rażące naruszenie przepisów ustawy P.z.p., co uniemożliwi zawarcie ważnej umowy na „odbiór i zagospodarowanie odpadów”.

 

Wątpliwości związane z organizacją przetargu wzmaga fakt, że podstawowe pojęcia określające obowiązki wykonawcy, czyli „odbieranie odpadów” oraz „zagospodarowanie odpadów”, nie mają normatywnej treści. Oczywiście, można postawić tezę, że terminy te nie wymagają doprecyzowania, gdyż ich zakres można odtworzyć, biorąc pod uwagę definicje słownikowe. W ten sposób próbuje się uzasadniać także inne ewidentne braki ustawy. Biuro Studiów i Analiz Sądu Najwyższego przedstawiło opinię o projekcie ustawy (druk sejmowy nr 3670), w której wskazano na potrzebę określenia znaczenia zwrotu „właściciel nieruchomości, na której zamieszkuje mieszkaniec”. Ustawodawca uznał to za zbyteczne, zatem w jego ocenie pojęcia „mieszkaniec” i „zamieszkiwać” nie wymagają zdefiniowania. Szkoda, bo pozostały wątpliwości, co stanowi przedmiot opodatkowania oraz w jaki sposób właściciel nieruchomości powinien wypełnić deklarację. Nie wiadomo także, które zdarzenia rodzą obowiązek złożenia korekty deklaracji w terminie 14 dni od „zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty” (art. 6m ust. 2). Czy należy uwzględniać zwyczajne sytuacje życiowe, jakie zdarzają się w statystycznej rodzinie, w której dzieci uczą się i studiują poza miejscem zamieszkania, a wakacje spędzają u rodziny na wsi, dorośli wyjeżdżają do pracy za granicę na kilka miesięcy, zdarzają się wypadki losowe i pobyty w szpitalu, krewni przybywają w odwiedziny, które niekiedy przeciągają się ponad miarę, rodzina podejmuje trud opieki nad seniorami rodu w okresie zimowym itp.? Nie jest łatwo udzielić odpowiedzi na te pytania, bowiem przedmiot opodatkowania nie został określony na tyle precyzyjnie, aby można było na jego podstawie wskazać zakres obowiązku.

 

Przyjrzyjmy się sformułowaniu „odbieranie i zagospodarowanie odpadów”, przy czym obie te czynności należy analizować oddzielnie. Pojęcie „odbieranie odpadów” wprowadzone zostało do ustawy w 2003 r. Z pewnością nie jest to „zbieranie odpadów”, przez co należy rozumieć każde działanie mające na celu przygotowanie odpadów do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie (art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy o odpadach). Zbieranie wytworzonych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych jest obowiązkiem właściciela nieruchomości. Zebrane odpady są „odbierane” przez firmy, które w obecnym stanie prawnym uzyskały stosowne zezwolenie, i przekazywane do „zagospodarowania” podmiotom prowadzącym instalacje odzysku lub unieszkodliwiania.

 

W piśmiennictwie sformułowany został pogląd, że pojęcie „zagospodarowanie odpadów” wcale nie powinno być utożsamiane z zarządzaniem instalacją czy węziej – z jej utrzymaniem i eksploatacją¹. Do poglądu tego należy odnieść się sceptycznie, mając na uwadze ratio legis ustawy. Zgodnie z jej przepisami, podmiot eksploatujący regionalną instalację ma zapewnioną pozycję monopolisty w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zatem pojęcia „zagospodarowania odpadów” nie da się rozpatrywać w oderwaniu od eksploatacji instalacji. Słowo „monopolista” może być przez niektórych uznane za nadużycie, lecz nie da się zaprzeczyć, że głównym powodem przekazania w gestię gmin władztwa nad odpadami komunalnymi była potrzeba zagwarantowania regionalnym instalacjom odpowiedniego strumienia odpadów, aby zapewnić opłacalność ich budowy i eksploatacji.

 

Nie można także zgodzić się z tezą, że w przypadku przetargu na odbieranie odpadów podmiot odbierający tylko odbiera odpady komunalne i przewozi je do instalacji wskazanej przez gminę, a w przetargu na odbieranie i zagospodarowanie wybiera on instalacje, do których będzie przekazywał odpady selektywnie zebrane (gmina je niejako akceptuje poprzez wybór jego oferty)”¹. Taka opinia nie znajduje żadnych podstaw prawnych. Różnica między omawianymi przetargami wcale nie wynika z odmiennych sposobów postępowania z odpadami zebranymi selektywnie. W każdym przypadku zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania należy przekazywać do regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, wskazanych przez gminę (art. 6d ust. 4 pkt 1 oraz art. 9e ust. 1 pkt 2). Jeżeli zaś chodzi o sposób postępowania z odpadami zebranymi selektywnie, ustawa jasno określa, że podmiot odbierający odpady jest zobowiązany do przekazywania ich do instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów, zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami, o której mowa w art. 7 ustawy o odpadach (art. 9e ust. 1 pkt 1). Trzeba zwrócić uwagę – bo będzie to miało duże znaczenie praktyczne – że mowa jest tutaj o „instalacji odzysku”, a nie regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Nie tutaj zatem należy szukać dystynkcji między omawianymi pojęciami. Różnica wynika z rodzaju usług, jakich wymaga zamawiający: odbierania lub odbierania i zagospodarowania odpadów, przy czym w obu przypadkach sposób postępowania z odpadami zebranymi selektywnie będzie podobny.

 

Wprowadzenie do ustawy sformułowania „zagospodarowanie odpadów” jest błędem prawodawcy, ponieważ pogłębia panujący zamęt pojęciowy. Szkoda, że nie są przestrzegane podstawowe standardy poprawnej legislacji, zgodnie z którymi „do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami” (§10 rozporządzenia w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”²). W obecnym stanie prawnym można przyjąć, że pojęcie „zagospodarowania odpadów” odnosi się do działań lub procesów, jakim są poddawane odpady. Zwrot ten może służyć także do opisu zakończonego procesu odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Przygotowywany jest projekt nowelizacji ustawy o odpadach, w którym przewidziano zmianę definicji „gospodarowania odpadami”. Oprócz zbierania, transportu i przetwarzania odpadów oraz nadzoru nad tego rodzaju działaniami gospodarowanie odpadami będzie oznaczać także „późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działaniami wykonywanymi w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami” (art. 3 ust. 1 pkt 2 projektu). Jeżeli w nowej ustawie o odpadach znajdzie się taki zapis, trzeba będzie poszukiwać innej wykładni omawianego pojęcia.

 

Ustawa zawiera wiele przepisów, które są zredagowane w sposób sprzeczny z zasadami techniki prawodawczej.Nie wyrażają bowiem intencji prawodawcy w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm, nadto posługują się określeniami, które nie zostały użyte w Prawie ochrony środowiska czy też w ustawie o odpadach, czyli aktach prawnych podstawowych dla omawianej dziedziny prawa. Takiej sytuacji nie można akceptować, szczególnie wtedy, gdy ustawa wprowadza powszechną daninę, do której ustalania i poboru stosowany będzie restrykcyjny reżim ordynacji podatkowej.

 

1.      Duczmal M.: Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. „Prawo i Środowisko” 3/2011.

2.      Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (DzU nr 100, poz. 908).

Wiesław Szwaczko, MPO Białystok

Śródtytuły od redakcji