Sytuacja prawna dotycząca oświetlenia dróg i innych przestrzeni publicznych jest bardzo niespójna. Z jednej strony, gminy są odpowiedzialne za całość zagadnień związanych z oświetleniem ulic, z drugiej zaś ? w sporej części nie są właścicielami majątku oświetleniowego. Zagmatwane stosunki własnościowe nie pozwalają jednoznacznie wskazać, czyim obowiązkiem jest jego odtwarzanie. Stąd też NIK postanowił sprawdzić, jak gminy radzą sobie z realizacją zadań w tym zakresie.

W polu zainteresowania Izby znalazło się kilka spraw. Dotyczyły one planowania oświetlenia miejsc publicznych i dróg znajdujących się na terenie gmin, zakresu wykorzystania istniejącej infrastruktury do oświetlania przestrzeni publicznej oraz prawidłowości działań związanych z inwestycjami i remontami czy konserwacją majątku oświetleniowego. Ponadto NIK skupił się na zagadnieniu wyłaniania dostawców energii elektrycznej do celów oświetlenia miejsc publicznych oraz formułowaniu warunków umów, a także na działaniach samorządów na rzecz racjonalizacji i promocji rozwiązań ograniczających zużycie energii.

Inspektorzy objęli kontrolą okres od stycznia 2009 r. do września 2012 r. W ich ocenie skontrolowane gminy (a było ich 14 ? patrz ramka) dobrze sobie radzą z realizacją zadań w zakresie oświetlenia przestrzeni publicznej, choć w tych działaniach są pewne nieprawidłowości. Pozytywną ocenę uzasadnia w szczególności wywiązanie się samorządów z obowiązków finansowania oświetlenia ulic, placów i dróg znajdujących się na ich terenie (taką notę uzyskało 10 gmin) oraz zapewnienia modernizacji i uzupełnienia punktów świetlnych dróg i placów (wszystkie skontrolowane jednostki). Korzystnie wypadły też Jedlińsk, Kobyłka, Kudowa-Zdrój, Nasielsk, Przemyśl i Siewierz, które podejmowały działania w celu racjonalizacji zużycia energii elektrycznej, oraz Siewierz i Skaryszew, bez zarzutów stosujące procedury Prawa zamówień publicznych przy wyłanianiu dostawców energii elektrycznej.

Działania racjonalizatorskie

Optymizmem napawać mogą wyniki kontroli w obszarze działań samorządów na rzecz racjonalizacji zużycia energii elektrycznej. Zakładano, iż będzie to robione m.in. poprzez wymianę źródeł światła w oprawach ? z energochłonnych rtęciowych na energooszczędne sodowe i halogenowe ? oraz instalację stabilizatorów i reduktorów napięcia w szafkach zasilających odpowiednie ciągi oświetleniowe. Z taką sytuacją mamy do czynienia np. w Kudowie-Zdroju, w której (wg stanu na dzień 31 marca 2012 r.) przy drogach były 532 punkty świetlne, dostosowane do poprawy efektywności energetycznej (tj. niemal 40% wszystkich lamp), z tego w latach 2011-2012 zamontowano 146 energooszczędnych opraw sodowych na miejsce opraw rtęciowych. Nieźle wypada w tym obszarze Aleksandrów Łódzki ? efektywnych energetycznie jest tam 52,5% lamp drogowych i 100% lamp zlokalizowanych w innych miejscach publicznych. Dobry wynik w tym obszarze osiągnęła gmina Poświętne, w której energooszczędne oświetlenie stanowiło blisko 59%. Powody do zadowolenia mają także władze Przemyśla ? tam aż 75,5% wszystkich punktów świetlnych zainstalowanych przy drogach oraz 25,1% lamp zlokalizowanych w pozostałych miejscach publicznych charakteryzowało się wysokimi parametrami energooszczędności. W mieście tym wykorzystywano również reduktory mocy oraz wymieniono tabliczki bezpiecznikowe na izolowane złącza kablowe. Z kolei w Nasielsku całą sieć oświetlenia ulicznego wyposażono w zegary astronomiczne, odpowiedzialne za włączanie lamp w porze nocnej i wyłączanie ich za dnia, a także zamontowano energooszczędne oprawy sodowe, stanowiące blisko 99% ogółu opraw znajdujących się na terenie gminy. Na zegary astronomiczne postawiono również w Tłuszczu, gdzie wymieniono też oprawy rtęciowe na sodowe. W celu racjonalizacji zużycia energii elektrycznej na terenie Kobyłki już w 2003 r. przeprowadzono modernizację oświetlenia ulicznego. W efekcie zamiast opraw rtęciowych wszystkie lampy są sodowe. Ponadto w okresie objętym kontrolą zainstalowano sześć lamp LED-owych, a zamontowane tzw. skrzynki SON wyposażono w zegary astronomiczne lub przekaźniki zmierzchowe. Aktualnie w gminie prowadzone są testy z wykorzystaniem reduktorów mocy. Wymiana nieefektywnych źródeł światła na energooszczędne w Ciechanowie, Jedlińsku i Skaryszewie pozwoliła ponadto uzyskać oszczędności energii, na poziomie odpowiednio 49%, 38,4% i 50%.

Dobra jakość za niską cenę

Przy tym temacie warto również zaprezentować starania gmin w obszarze uzyskania jak najlepszej ceny za energię sprzedawaną przez przedsiębiorstwa energetyczne, przy zachowaniu wysokich standardów jakościowych usług dystrybucji. I tu inspektorzy natknęli się na kilka pozytywnych przykładów. Jednym z nich jest Przemyśl. Jak wykazała kontrola, tamtejsze władze przeprowadzały analizy kosztów zakupu energii elektrycznej i rynku jej dostawców. W 2011 r. gmina utworzyła grupę zakupową, której celem było obniżenie cen za energię. W efekcie konsultacji i analizy przedstawianych kolejno ofert sprzedaży energii elektrycznej zaakceptowano tę najkorzystniejszą. Łączna kwota oszczędności, wynikająca z nowo przyjętych stawek taryfy dziennej i nocnej, wynosiła niemal 200 tys. zł (w okresie objętym kontrolą). Zmniejszenie wysokości stawek zakupu energii w Ciechanowie również było owocem zmiany dostawcy energii elektrycznej, wyłonionego w trybie przetargu nieograniczonego. Także tutaj decydujące znaczenie miał fakt, że gmina w 2011 r. przystąpiła do grupy zakupowej. Skuteczne działania, mające na celu zmianę sprzedawcy energii elektrycznej, podjęły również władze Nasielska. Tu jednak nie doszło do powołania grupy zakupowej.

Stwierdzone nieprawidłowości

Tyle o pozytywnej stronie kontroli. Niestety, Izba wykazała też szereg uchybień, których dopuściły się samorządy. W pierwszym rzędzie należy wspomnieć o niedokonaniu aktualizacji założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe w terminie określonym w art. 17 Ustawy z 8 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw (DzU nr 24, poz. 104). Jak pokazały wyniki kontroli, żaden z podmiotów nie wywiązał się z tego obowiązku. Powody takiego stanu rzeczy tłumaczono różnie. I tak burmistrz Kudowy-Zdroju wyjaśnił m.in., że nie dokonano tego ze względu na brak środków finansowych. Te same motywy kierowały władzami Siewierza i Jedlińska. Z kolei nieopracowanie tego dokumentu w gminach Jabłonna, Jedlińsk i Poświętne wynikało przede wszystkim z braków kadrowych, a co za tym idzie ? rozbudowanego zakresu obowiązków dla poszczególnych pracowników. Często urzędnicy nie byli w stanie samodzielnie przygotować takiego opracowania, chociażby na skutek spiętrzenia zadań. Natomiast burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego wskazał, iż w Urzędzie jest opracowywane studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i dopiero po przyjęciu tego dokumentu przez Radę Miejską urzędnicy przystąpią do aktualizacji ww. założeń.

Wśród nieprawidłowości, jakich dopatrzył się NIK, można wymienić także nieposiadanie pełnych danych dotyczących własności słupów, instalacji i innych urządzeń składających się na infrastrukturę oświetlenia przestrzeni publicznej. Taka sytuacja miała miejsce w Kudowie-Zdroju i Podkowie Leśnej. Ponadto w pierwszym z tych miast oraz w Poświętnem nie podjęto działań mających na celu sprawdzenie dostosowania punktów świetlnych do warunków określonych w polskich i europejskich normach w zakresie rozmieszczenia i natężenia oświetlenia w stosunku do oświetlanej powierzchni.

Inspektorzy zwrócili również uwagę na aspekty finansowe. Przykładowo skrytykowali oni nieterminowe regulowanie zobowiązań z tytułu usług konserwacji (Kudowa-Zdrój, Łaskarzew) czy wypłacanie wykonawcom za realizację tych usług wynagrodzenia przekraczającego wartości określone w umowach (Kudowa-Zdrój, Skaryszew). W opinii Izby, bezprawne było działanie zastępcy prezydenta Ciechanowa, który bez kontrasygnaty skarbnika miasta zaciągnął zobowiązania pieniężne, udzielając zleceń na konserwację oświetlenia. Swoje uwagi NIK zgłosił również do faktu odstąpienia przez władze tego miasta od naliczenia kar umownych za nieterminowe usuwanie zgłaszanych awarii związanych z utrzymaniem sieci oświetlenia ulicznego. Inspektorzy nie przyjęli w tym wypadku argumentów, iż nie było podstaw do obciążenia karami wykonawcy z uwagi na okres zimowy i duże problemy z usuwaniem tych usterek.

Na bakier z prawem

Jednym z częściej stawianych przez Izbę zarzutów było niewłaściwe stosowanie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. W tym wypadku zamawiający uchybiali obowiązującym w tym zakresie regulacjom w różnorakim zakresie. I tak np. władze Przemyśla nie zamieszczały w specyfikacjach istotnych warunków zamówienia wymagań związanych z zabezpieczeniem należytego wykonania umów lub zapominały o wskazaniu terminów związania ofertą. Z kolei w Łaskarzewie nie dokonano opisu warunków udziału w postępowaniu oraz żądano dokumentów potwierdzających spełnienie wymogów spoza katalogu zamieszczonego w obowiązujących w tym zakresie przepisach. NIK skarcił również władze Kobyłki za określenie szacunkowej wartości zamówienia dotyczącego zakupu energii elektrycznej na potrzeby oświetlenia wraz z usługą jej dystrybucji. Okazało się bowiem, że gmina nie dysponuje szczegółową ewidencją punktów świetlnych na swoim terenie, obejmujących ich moc i rodzaj, a w takiej sytuacji trudno właściwie oszacować wartość zamówienia. Prawo zamówień publicznych było także pomijane przy zawieraniu umów na świadczenie usług dystrybucji energii elektrycznej na potrzeby oświetlenia ulic (Jabłonna, Kobyłka). Przy tej okazji warto dodać, że wszystkie samorządy zadbały o to, by w ww. umowach nie znalazły się zapisy dla nich ?uciążliwe? oraz by na ich podstawie przedsiębiorstwa energetyczne nie mogły osiągnąć ?nieuzasadnionych korzyści?. O swój interes gminy dbały także przy zlecaniu usług konserwacji oświetlenia. Przykładowo w Kobyłce wykonawca został zobowiązany do każdorazowego potwierdzania zamawiającemu usunięcia zgłoszonych usterek pocztą elektroniczną lub faksem w ciągu jednego dnia roboczego od daty zakończenia robót. Cóż, papier jest cierpliwy? Jednak kontrola wykazała, że w gminie nie dysponowano takimi dokumentami, co oznacza, że wcale nie egzekwowano tego wymogu od firmy wykonawczej. Podobny brak nadzoru ujawniono w Poświętnem, tyle że tu ? niestety ? zabrakło w umowach zapisów dotyczących warunków kontroli i odbioru prac konserwacyjnych. Lokalne władze tłumaczyły, że firmy starannie realizowały wynikające z umów zadania, o czym świadczy chociażby brak skarg mieszkańców w tym obszarze. Jednocześnie zadeklarowano, że kolejne umowy będą już zawierały stosowne zapisy.

Gminy kontra GDDKiA

Niepokojące sygnały docierają natomiast z Siewierza i Jedlińska. W tych gminach NIK natknął się na problemy finansowania kosztów oświetlenia będącego własnością Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA). Otóż na terenie pierwszej z tych gmin znajduje się 413 punktów świetlnych w węźle Podwarpie, stanowiącym część drogi ekspresowej S-1. GDDKiA wezwała lokalne władze do wykonania obowiązku finansowania oświetlenia w tym miejscu. W odpowiedzi burmistrz poinformował, że ?(?) z uwagi na ograniczone środki finansowe w budżecie gminy Siewierz nie jesteśmy w stanie sfinansować kosztów oświetlenia węzła Podwarpie?. W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotowy węzeł został wybudowany z przeznaczeniem dla ruchu ponadlokalnego, a sama droga przebiega poza terenami zabudowy mieszkaniowej, nie przynosząc żadnych korzyści mieszkańcom gminy. Zgodnie z przeprowadzonymi w Urzędzie Gminy szacunkami, koszty zakupu energii elektrycznej do oświetlenia ww. obiektu to ok. 600 tys. zł rocznie. Jest to kwota porównywalna z rocznymi wydatkami na zakup energii dla całej gminy Siewierz. W związku z odmową finansowania przez samorząd kosztów oświetlenia węzła Podwarpie GDDKiA wystąpiła z powództwem przeciwko gminie o zasądzenie 27,4 tys. zł tytułem zwrotu kosztów oświetlenia w tym miejscu. Wyrokiem z 26 kwietnia 2011 r. (sygn. akt I C 312/10) Sąd Rejonowy w Zawierciu oddalił to powództwo, uzasadniając, że gmina nie ma obowiązku ponoszenia kosztów oświetlenia na węźle drogowym, gdyż stanowi on fragment drogi ekspresowej. A w myśl art. 18 ust. 3 ustawy Prawo energetyczne gmina nie ponosi kosztów oświetlenia dróg ekspresowych.

Kontrola wykazała również, że pomiędzy samorządem a GDDKiA nie osiągnięto porozumienia co do ponoszenia kosztów finansowania drogi krajowej DK-78. Stąd też od 1 stycznia 2011 r. do czasu zakończenia kontroli na terenie gminy było stale wyłączonych 270 punktów świetlnych (na nowo wybudowanej obwodnicy Siewierza), będących własnością GDDKiA. Formalnie gmina nie przejęła tego odcinka drogi, mimo że GDDKiA zwróciła się do lokalnych władz w tej sprawie. Burmistrz wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu w zakresie określenia zarządcy spornego odcinka drogi. NSA wskazał, że właściwym organem do zarządzania drogą jest Burmistrz Miasta i Gminy Siewierz. Ponadto nie przyjęto do kategorii dróg gminnych kilku odcinków dróg, choć taki obowiązek wypływa z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Wśród powodów niedopełnienia tego wymogu burmistrz wymieniał fakt, iż ?(?) odcinki tych dróg zostały zniszczone przy budowie obwodnicy i gmina Siewierz oczekiwała, że przed przekazaniem ich gminie zostaną one naprawione?.

Z podobną sytuacją mamy do czynienia w przypadku Jedlińska. Na jego obszarze znajdują się 342 punkty świetlne, służące oświetleniu drogi krajowej nr 7. Gmina odmówiła finansowania kosztów oświetlenia tego odcinka, czego pokłosiem było odłączenie tam we wrześniu 2010 r. zasilania lamp. Jak wynika z wyjaśnień tamtejszych władz lokalnych, odmowa przejęcia finansowania oświetlenia na drodze krajowej jest podyktowana głównie tym, że właściciel oświetlenia drogowego (GDDKiA) nie określił stanu technicznego tych urządzeń ani kosztów ich utrzymania. Przeprowadzone oględziny wykazały, że lampy na ww. odcinku są w złym stanie technicznym: brakuje słupów oświetleniowych i punktów świetlnych oraz pozrywane są linie zasilające. Poza tym, według danych przekazanych samorządowi przez GDDKiA, wydatki na energię elektryczną na opisywanym odcinku w 2009 r. wyniosły 233 tys. zł, a w pierwszym półroczu 2010 r. ? 116,8 tys. zł. Dla porównania, wszystkie wydatki gminy Jedlińsk w 2009 r. oscylowały na poziomie 34,2 mln zł (a więc w 2009 r. koszty samego zakupu energii elektrycznej na odcinku drogi krajowej leżącej w granicach gminy to równowartość 0,68% jej wydatków ogółem). Wśród innych powodów odmowy finansowania oświetlenia na tym odcinku drogi znalazło się ? w opinii władz Jedlińska ? niezrealizowanie innych inwestycji zaliczanych do zadań własnych gminy, ze względu na jej małe możliwości budżetowe. Ponadto, podobnie jak w przypadku Siewierza, droga krajowa nr 7 w niewielkim zakresie służy zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności, ze względu na jej tranzytowe przeznaczenie.

W opinii NIK-u, przedstawione przez wójta okoliczności dotyczące odmowy finansowania kosztów oświetlenia są racjonalne i zasługują na uwzględnienie. Niestety, w obowiązującym stanie prawnym należy to do zadań własnych gmin i to na nich spoczywa obowiązek ponoszenia tych kosztów.

Kontrola w liczbach

Na koniec warto przedstawić nieco danych liczbowych, wynikających z przeprowadzonej kontroli. Otóż w przebadanych jednostkach ogólna liczba punktów świetlnych wyniosła niemal 31,4 tys., z czego 18,4 tys. stanowiło własność samorządów, 12,3 tys. należało do przedsiębiorstw energetycznych, a pozostałe do GDDKiA (nie wliczono tu lamp zlokalizowanych na terenie gminy Łaskarzew, gdyż w Urzędzie Gminy nie posiadano na ten temat informacji). Spośród 13 JST najwięcej punktów świetlnych zainstalowano w Przemyślu (4853), Ciechanowie (3915) oraz Tłuszczu (2996), zaś najmniej ? w Poświętnem (725), Jedlińsku (1509) i Kudowie-Zdroju (1512). Warto nadmienić, iż w czterech gminach (Kobyłce, Poświętnem, Skaryszewie i Tłuszczu) wszystkie lampy są własnością samorządu. Najgorzej w tym względzie wypadają Aleksandrów Łódzki, Nasielsk i Siewierz ? tam gmina włada jedynie (odpowiednio) 10,1%, 14,8% i 19,1% ogółu oświetlenia.

A jak wyglądało finansowanie zadań związanych z oświetleniem przestrzeni publicznej w gminach? W sumie skontrolowane podmioty przeznaczyły na ten cel w badanym okresie 46,2 mln zł. Najwięcej z miejskiej kasy wyasygnowały Przemyśl (11,4 mln zł) i Ciechanów (7 mln zł). Najmniej wydały w tym czasie Poświętne (840 tys. zł) i Łaskarzew (898 tys. zł). Przy tej okazji warto wskazać, jak przełożyły się wydatki w tych samorządach na pojedyncze punkty świetlne. I tak największe nakłady na zakup energii, koszty utrzymania i konserwacji w przeliczeniu na jedną lampę znów poniósł Przemyśl (2349 zł w całym objętym kontrolą okresie), w dalszej kolejności był Ciechanów (1788 zł), a na końcu Poświętne (1159 zł). We wszystkich jednostkach ponad 60% kosztów związanych z oświetleniem stanowiły wydatki na zakup energii elektrycznej. W sumie było to 28,4 mln zł. W następnej kolejności samorządy przeznaczały środki na modernizację i konserwację punktów świetlnych (8,5 mln zł) oraz na budowę nowej infrastruktury w tym zakresie (8,3 mln zł). Pozostałą część stanowiły wydatki na inne działania związane z realizacją zadania własnego w zakresie gminnego oświetlenia (były to m.in. środki na promocję rozwiązań energooszczędnych).

Jest dobrze

Mimo iż sytuacja prawna związana z oświetlaniem terenów publicznych w Polsce jest skomplikowana i ciągle budzi wątpliwości, kontrola Izby wykazała, że w zdecydowanej większości przypadków możliwy jest konsensus pomiędzy samorządami a przedsiębiorstwami energetycznymi. Widać bowiem wyraźnie, że gminy potrafią zadbać o swój interes, negocjując dobre stawki taryfowe, realizując zakupy grupowe bądź wprowadzając odpowiednie zapisy do umów. Dodatkowo potrafią oszczędzać, prowadząc różnorodne działania inwestycyjne, mające na celu racjonalizację zużycia energii elektrycznej na swoim terenie. Zdarzają się jeszcze jednak przypadki, w których trudno znaleźć wspólny język z zarządcą dróg krajowych. W tej sytuacji pozostaje jednak czekanie na bardziej przychylne samorządom prawo.

Na podstawie raportu NIK opracowała Katarzyna Terek

Skontrolowane gminy

Aleksandrów Łódzki, Ciechanów, Jabłonna, Jedlińsk, Kobyłka, Kudowa-Zdrój, Łaskarzew, Nasielsk, Podkowa Leśna, Poświętne, Przemyśl, Siewierz, Skaryszew i Tłuszcz.