W jakich uwarunkowaniach realizowane są usługi publiczne świadczone przez samorządy? Jakie bariery przeszkadzają rozwojowi? Jakie są szanse na poprawę ich jakości? Na analizę odpowiadającą na te pytania trzeba było czekać ponad ćwierć wieku. Rozpoczęto prace związane ze stałym monitorowaniem usług publicznych.


Diagnozowanie bariery i szans rozwojowych dokonuje się każdego rynku. Nie wiadomo, dlaczego przez lata zabrakło kompleksowej analizy realizacji usług publicznych w samorządach terytorialnych. ? To jest jedyne takie opracowanie co najmniej od 1990 r. ? twierdzi Andrzej Porawski, dyrektor Biura Związku Miast Polskich. Opracowanie ?Realizacja usług publicznych w jednostkach samorządu terytorialnego ? ograniczenia, możliwości, rekomendacje? wypełniło wreszcie wieloletnią lukę. Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej (FRDL) przeprowadziła na zlecenie Ministerstwa Rozwoju analizę uwarunkowań realizacji usług publicznych świadczonych przez samorząd gminny i powiatowy. Celami były określenie najważniejszych barier we wdrażaniu tych usług oraz wskazanie możliwości zwiększania ich dostępności i poprawiania jakości, a także identyfikacja dobrych praktyk zarządczych i organizacyjnych związanych z realizacją zadań stojących przed samorządami terytorialnymi.


Ważną perspektywą prowadzonych analiz, zgodnie z priorytetami Strategii Odpowiedzialnego Rozwoju, była specyfika potrzeb rozwojowych obszarów zagrożonych marginalizacją oraz średnich miast tracących funkcje społeczne i gospodarcze. ? Kraj nie rozwija się równomiernie ? mówi Jerzy Kwieciński, sekretarz stanu w Ministerstwie Rozwoju. ? Są obszary zagrożone marginalizacją. Nasze działania będą wykorzystywane do wsparcia tych obszarów.


Kwieciński zapowiedział związane z tym zmiany w programach operacyjnych. ? Naszym celem nie jest wydawanie pieniędzy, tylko ich racjonalne inwestowanie ? twierdzi wiceminister rozwoju. ? Potrzeba jest wypracowania dwóch modeli współpracy: rządu z samorządami oraz między samorządami. Chcemy nie tylko działać, ale też pokazać społeczeństwu, co udało się dokonać ? deklaruje Kwieciński.
Pierwszy etap prac prowadzonych przez FRDL w partnerstwie z organizacjami samorządowymi (Związkiem Miast Polskich, Związkiem Gmin Wiejskich RP oraz Związkiem Powiatów Polskich) obejmował przygotowanie eksperckich opracowań sektorowych, dotyczących dziewięciu obszarów. Są to:
1)    edukacja i szkolenia,
2)    ochrona i profilaktyka zdrowia,
3)    kultura, sport i rekreacja,
4)    pomoc społeczna,
5)    gospodarka mieszkaniowa,
6)    usługi komunalne i ochrona środowiska,
7)    komunikacja (transport publiczny, Internet),
8)    funkcjonowanie administracji (usługi administracyjne, partycypacja publiczna),
9)    planowanie finansowe i inwestycyjne w zakresie realizacji usług publicznych.


Wnioski powstałe w wyniku tych opracowań stały się fundamentem dla wypracowania rekomendacji odnoszących się do możliwych sposobów poprawy jakości świadczenia usług publicznych przez samorządy terytorialne.

Bilans ćwierćwiecza
Generalny bilans ćwierćwiecza jest dla polskiej samorządności terytorialnej pozytywny. ? Dzięki działalności samorządu odrodzonego po 1990 r. udało się znacząco poprawić lokalne warunki życia mieszkańców. Dla zobrazowania zmiany, która się dokonała w tym zakresie w ciągu 25 lat, warto przytoczyć choćby dane dotyczące stanu podstawowej infrastruktury komunalnej: pomiędzy rokiem 1990 a 2015 długość wodociągowej sieci rozdzielczej wzrosła (w skali kraju) ponad trzykrotnie, a długość sieci kanalizacyjnej niemal sześciokrotnie, odsetek ludności korzystającej w miastach z wodociągu wzrósł z 88,6% do 96,5%, a z kanalizacji z 67,1% do 89,8% ? wskazuje dr Cezary Trutkowski, prezes Zarządu FRDL. ? Ogólne, pozytywne oceny działalności samorządu, ujawnione w badaniach ZMP, znajdują potwierdzenie w długoletnich analizach prowadzonych przez CBOS ? od wielu lat konsekwentnie ponad połowa respondentów dobrze ocenia działania władz lokalnych. Co więcej, warto wskazać, że w ostatnich latach grupa osób niezadowolonych z tej działalności maleje. W badaniu z września 2016 r. wynosiła ona zaledwie 21% ? twierdzi Trutkowski.
To jednak nie znaczy, że rozwojowi usług publicznych w samorządach nie towarzyszą problemy. Na nie wskazała większość autorów analiz sektorowych. Do głównych barier zaliczyć należy narastające problemy systemowe: postępującą erozję autonomii JST i wzrost liczby delegowanych zadań, którym nie towarzyszą odpowiednie środki finansowe. Problemem jest też brak wyraźnego rozgraniczenia kompetencji i koordynacji działań w zakresie prowadzenia polityki przestrzennej. Ponadto nadal barierami rozwojowymi są niedostatek współpracy pomiędzy JST oraz nieefektywność systemu wyrównawczego.


Niska jakość dokumentów strategicznych, niedostateczna integracja procesów planowania strategicznego, przestrzennego i finansowego oraz niedocenianie roli instrumentu planowania strategicznego w zarządzaniu JST ? to, zdaniem dr. Tomasza Potkańskiego z ZMP i prof. dr. hab. Aleksandra Noworóla (Uniwersytet Jagieloński) ? główne grzechy samorządów. Podobnie krytycznie ocenia to prof. Marek Rymsza (Uniwersytet Warszawski). ? Każdy do strategii chce wpisać wszystko, a to oznacza, że strategii nie ma wcale ? uważa prof. Rymsza. Tłumaczy więc, że należy podnieść rangę inwestycji w sferze publicznej, a rozwój oprzeć na wykorzystaniu wolnych, własnych zasobów.
Potkański i Noworól wskazali na zróżnicowaną skuteczność narzędzi partycypacji publicznej i niewielki udział mieszkańców w procesach konsultacyjnych. Wynika to, ich zdaniem, z przestarzałej formy kontaktów wobec oczekiwań i wymagań mieszkańców. ? Po dwudziestu siedmiu latach transformacji zdecydowana większość Polaków w żaden aktywny sposób nie angażuje się w sprawy dotyczące lokalnej społeczności ? podsumowuje ten stan Cezary Trutkowski. ? Niemal połowa mówi, że brakuje im informacji na temat działalności władz samorządowych, a jedynie 7% przyznaje, że w ciągu ostatnich dwóch lat zdarzyło im się zabrać głoś (w jakiejkolwiek formie) w sprawach związanych z działalnością miasta czy gminy.

Problemem nie tylko pieniądze
W ocenie liderów samorządowych oraz sekretarzy JST wśród największych trudności w zarządzaniu należy wymienić: niewystarczające dochody własne (62,1% wskazań sekretarzy JST i 57,4% liderów JST), brak adekwatnego finansowania zadań zleconych (odpowiednio 56,8% i 60,6%) oraz niestabilność przepisów prawa i zmieniające się regulacje (55,4% i 49,8%).
Okazuje się również, że poważnym problemem jest brak należytej współpracy między jednostkami samorządowymi. Wyniki badań przeprowadzonych przez Związek Miast Polskich wskazują, że zdecydowana większość istniejących partnerstw samorządowych (82%) powstała przede wszystkim ze względu na możliwość pozyskania zewnętrznych środków finansowych na realizację określonych przedsięwzięć. Tylko w połowie z nich wynikało to z przeprowadzonej diagnozy potrzeb.


? Zbyt często brakuje rzetelnej analizy otoczenia i możliwości współpracy z sąsiadującymi samorządami w zakresie celów rozwojowych, integracji infrastruktury oraz integracji, lub co najmniej koordynacji, wspólnego dostarczania konkretnych usług publicznych ? podkreśla Tomasz Potkański. ? Koordynacja taka obniża ich koszt jednostkowy, co jest szczególnie istotne w kontekście wzrastającej presji na cięcie wydatków bieżących w celu zmobilizowania środków na inwestycje i zachowania płynności ? uważa ekspert ZMP.
Niewątpliwie brak współpracy ogranicza możliwości rozwojowe samorządów. Nie są bowiem łączone ich potencjały. To prowadzi do nieoptymalnego planowania usług i ich powielania, a przez to do nie w pełni efektywnego wykorzystania istniejących zasobów. Szczególnie istotne jest to w przypadku usług, które wykraczają poza granice gminy z racji swojego terytorialnego rozprzestrzenienia, czyli transportu publicznego oraz infrastruktury drogowej, sieciowej czy telekomunikacyjnej. Ma to również zastosowanie w świadczeniu usług, które z natury nie są zlokalizowane terytorialnie względem potrzeb ludzkich (mają zasięg nieograniczony poprzez granice gminy). W tym przypadku chodzi o edukację, szczególnie w sferze zajęć dodatkowych i kształcenia dorosłych, a także o usługi w sferze kultury i rekreacji oraz działania w sferze pomocy społecznej.

Wspierać czynszówki?
Barierą rozwoju polityki mieszkaniowej gmin jest struktura własności mieszkań. Obecnie 80% mieszkań to lokale własnościowe, a jedynie 20% to mieszkania na wynajem. ? To jest wskaźnik patologiczny ? uważa dr Irena Herbst, autorka kilkudziesięciu publikacji poświęconych budownictwu mieszkaniowemu. ? Brak mieszkań na wynajem ogranicza mobilność siły roboczej. Obecnie łatwiej się przenieść do innego kraju niż do innego miasta. Powinniśmy przywrócić priorytet dla mieszkań na wynajem ? mówi Herbst. Należy do tego wykorzystać formułę partnerstwa publiczno-prywatnego. Budowa mieszkań o funkcji komunalnej powinna być, w jej ocenie, wspierana preferencyjnymi kredytami. Nie jest to jednak postulat, który wspierałyby poprzednia i obecna ekipy rządowe.


Potrzeba wyznaczania standardów
W opracowaniu FRDL zwrócono uwagę, że brakuje powszechnie akceptowanych, minimalnych standardów wykonywania usług przez samorządy. Nie wyznaczono również relacji pomiędzy oferowanymi usługami a potrzebami społecznymi. Obszar usług publicznych powinien być traktowany jak inwestycja w kapitał ludzki. Przekazywanie zadań powinno natomiast odbywać się między władzą rządową a administracją samorządową w drodze porozumienia. Niestety, nie zawsze tak jest.
Zdaniem wiceministra Kwiecińskiego, konieczne jest monitorowanie usług publicznych. Zgadza się z tym Andrzej Porawski. ? Dzięki temu będzie można wiele rzeczy usystematyzować, ale powstanie również możliwość, żeby się porównać ? uważa dyrektor Biura ZMP. Profesor Paweł Swianiewicz (Uniwersytet Warszawski) uważa jednak, że przygotowane analizy i monitoring to raczej materiał do samooceny i nie powinno się go traktować jako oceny zewnętrznej.


W Głównym Urzędzie Statystycznym rozpoczęto w tym roku prace nad budową systemu monitorowania samorządowych usług publicznych. ? Pierwszy etap projektowy zajmie nam dwa lata ? mówi Dominika Rogalińska, dyrektor Departamentu Badań Regionalnych i Środowiska GUS. ? Dopiero później będzie można przystąpić do budowy systemu. Chcemy go przygotować we współpracy z organizacjami samorządowymi. Ma on zapewnić trwałe monitorowanie i ocenę jakości usług publicznych ? uważa Rogalińska.


? Ten system, niestety, doprowadzi do tworzenia rankingów ? martwi się Porawski. ? Tymczasem jego głównym celem ma być możliwość tworzenia raportów na własny użytek. Można się porównywać do gmin podobnych i określić, czy jest się powyżej, czy poniżej średniej.
Ministerstwo Rozwoju jest bardzo zainteresowane powstaniem monitoringu usług publicznych. ? Zanim on jednak powstanie, powinniśmy zdiagnozować, co monitorować, co decyduje o rozwoju ? mówi Piotr Żuber, dyrektor Departamentu Strategii Rozwoju w Ministerstwie Rozwoju. ? Celem jest bowiem podwyższanie jakości usług.


Piotr Talaga