Godzina ?zero? wybiła i funkcjonowanie nowego systemu gospodarowania odpadami stało się faktem. Aby jednak system działał prawidłowo, niezbędne będą zmiany mentalności i przyzwyczajeń mieszkańców w zakresie postępowania z odpadami. Jednocześnie już na tym etapie można stwierdzić, że nowy system wymaga zmian organizacyjnych i legislacyjnych, gdyż nie gwarantuje on dostarczania odpowiedniego strumienia odpadów do wysoko wydajnych instalacji, w tym budowanych ze środków unijnych.

Obiekty o statusie regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK-ów) stanowią tzw. kluczową infrastrukturę w sektorze gospodarki odpadami. Jest ona wysoce kapitałochłonna, dlatego też niezbędne jest stworzenie prawnych i ekonomicznych warunków, aby jej przepustowość była w pełni wykorzystana ? poprzez zapewnienie wymaganego strumienia odpadów. Jednocześnie instalacje te, w myśl ustawy o odpadach, powinny funkcjonować w ramach odpowiedniej i zintegrowanej sieci na poziomie kraju, województw i regionów. RIPOK-i nie mogą ze sobą konkurować, walcząc o odpady z poszczególnych gmin i regionów, lecz powinny mieć zapewniony strumień odpadów z określonego terytorium i uzupełniać się wzajemnie, tak by zagospodarowywać odpady zgodnie z celami prawa odpadowego, przy jednoczesnym zapewnieniu efektywności ekonomicznej.

W Europie i na świecie podstawowymi narzędziami prawnymi, umożliwiającymi kierowanie strumienia odpadów do instalacji spełniających wysokie standardy środowiskowe, są zakaz składowania odpadów, opłaty (podatki) za składowanie odpadów oraz prawa wyłączne (monopol na przetwarzanie odpadów na danym obszarze).

Założenia nowego systemu

Podstawowym celem Ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw było jednoznaczne przekazanie na rzecz gmin pełnego władztwa w zakresie organizacji i funkcjonowania systemu gospodarki odpadami. Nie powinno budzić zatem wątpliwości, że to gmina powinna mieć prawo decydowania, dokąd mają trafić produkowane przez jej mieszkańców odpady celem ich zagospodarowania.

W tym kontekście należałoby uznać, że gmina powinna mieć prawo do zorganizowania przetargu jedynie na odbiór (i transport) odpadów i zapewnienia odpowiedniego strumienia odpadów do wskazanej przez siebie instalacji. Dotyczy to odpadów zarówno zmieszanych, jak i zbieranych selektywnie. Ponadto samorządy powinny móc kierować odpady do instalacji publicznej, prywatnej lub z kapitałem mieszanym, jeżeli wybór ten będzie podyktowany celami polityki odpadowej gminy. To nie status własnościowy takiego zakładu powinien mieć decydujące znaczenie dla prawnych możliwości dostarczania tam strumienia odpadów, lecz rola, jaką odgrywa on na lokalnym rynku zagospodarowania odpadów. Gminy powinny mieć zatem możliwość kierowania odpadów do instalacji najlepiej wpisującej się w zasadę hierarchii postępowania z odpadami (niezależnie od tego, kto jest jej właścicielem) oraz racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi.

Dysfunkcje

Pomimo powyższych założeń nowy system gospodarowania odpadami komunalnymi w Polsce zawiera poważne dysfunkcje w zakresie prawnych możliwości decydowania, gdzie ma trafić strumień odpadów. W odniesieniu do reżimu prawa konkurencji w szczególności trzeba wskazać na:

  • nieprecyzyjne i niekonsekwentne wprowadzenie terminologii dotyczącej władztwa gmin w zakresie wskazywania instalacji,
  • niejasne regulacje odnoszące się do regionalizacji przetwarzania odpadów oraz władztwa gmin nad strumieniem odpadów (odpady zmieszane a zbierane selektywnie),
  • niezastosowanie w aktach prawnych tworzących system odpadowy instrumentów i siatki pojęciowej związanych z prawem konkurencji (prawo wyłączne).

Powyższe czynniki stwarzają pole do kwestionowania roli RIPOK-ów oraz prawa gmin do wyboru instalacji na gruncie prawa antymonopolowego.

Z kolei jeśli chodzi o planowanie na poziomie wojewódzkich planów gospodarki odpadami (WPGO), to wśród dysfunkcji systemu należy wymienić często nieprawidłowe zaplanowanie w nich lokalnych rynków w kontekście ilości wytwarzanych odpadów w stosunku do mocy przerobowych instalacji. Problemy rodzi też stworzenie regionów w innym kształcie niż zakładano to przy przygotowywaniu inwestycji finansowanych ze środków UE, zanim system zaczął obowiązywać. W niektórych regionach powoduje to chaos w gospodarce odpadami oraz znacząco utrudnia planowanie niezbędnych inwestycji, w tym z udziałem środków UE.

Przy konstruowaniu nowych przepisów nie ustrzeżono się błędów w odniesieniu do wymogów środowiskowych. Po pierwsze, zliberalizowano wymagania (zmiana definicji) dla uzyskania statusu RIPOK-u, po drugie zaś nie ustanowiono kryteriów dla samorządu województwa w zakresie nadawania statusu RIPOK-u zakładom zagospodarowania odpadów.

Czynniki te powodują zaniżenie standardów środowiskowych, gdyż RIPOK-iem może zostać nawet instalacja niespełniająca wysokich standardów zagospodarowania odpadów tworząc tym samym szkodliwą konkurencję dla ?prawdziwych? RIPOK-ów.

Zagrożenie dla systemu stanowi też wprowadzenie w ustawie ?czystościowej? formuły przetargów na odbiór i zagospodarowanie odpadów. Umożliwia to gminom rezygnację z funkcji organizatora rynku odpadów i przerzucenie decyzji w zakresie wyboru instalacji na wykonawców ubiegających się o zamówienie. Dodatkowo przetargi na odbiór i zagospodarowanie w przeważającej większości przypadków odbywają się w oparciu o kryterium najniższej ceny. Na takich warunkach niemożliwe jest realizowanie zasady hierarchii postępowania z odpadami i kierowanie odpadów do konkretnej instalacji, która spełnia wysokie standardy środowiskowe, bo to oznacza wyższy koszt zagospodarowania odpadów.

Rekomendacje działań

Powyższe dysfunkcje powodują, że w okresie, na jaki obecnie zawierane są umowy z wyłonionymi w przetargach firmami system będzie nieszczelny i nie zapewni stabilności funkcjonowania RIPOK-ów. Należy zatem podjąć działania, aby zminimalizować negatywne aspekty organizacji systemu. Trzeba rozważyć podjęcie dyskusji z samorządami województw i gminami w celu przeglądu WPGO i wprowadzenia niezbędnych zmian w organizacji regionalnych rynków odpadowych.

Niezależnie od bieżących działań powinny pojawić się zmiany legislacyjne, umożliwiające wyeliminowanie ww. dysfunkcji i skuteczne kierowanie strumienia odpadów do wysoko wydajnych RIPOK-ów.

Kacper Sampławski, KS Legal Kancelaria Prawa Publicznego