Dotyczy to nie tylko okresu pięciu lat ?trwałości projektu? przy założeniu, że inwestycja będzie dofinansowana ze środków Unii Europejskiej. Nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że każdy zakład termicznego przekształcania odpadów komunalnych, który chce funkcjonować przez długie lata, powinien uzyskać status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, czyli tzw. RIPOK-u. Dlaczego to jest takie ważne? Ze względu na uprzywilejowaną pozycję RIPOK-ów w porównaniu z instalacjami zastępczymi.

Zacznijmy od definicji RIPOK-u. Jest nim zakład zagospodarowania odpadów o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 tys. mieszkańców, spełniający wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 Ustawy z 27 kwietnia 2001 r. ? Prawo ochrony środowiska, oraz zapewniający termiczne przekształcanie odpadów lub: mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie
ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku; lub przetwarzanie selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzanie z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wspomagających uprawę roślin, spełniających wymagania określone w przepisach odrębnych; lub materiału po procesie kompostowania, lub fermentacji dopuszczonego do odzysku w procesie odzysku R10, spełniającego wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ust. 4; lub składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych o pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Zakład to jedna lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami1. Instalacje położone na terenach, do których tytuł prawny mają różne podmioty, nie zostaną uznane za RIPOK-i. Z drugiej strony ?tytuł prawny? to nie tylko prawo własności. Nie muszą to być instalacje będące własnością jednego podmiotu2. Oprócz własności można wykorzystać umowy, takie jak najem czy dzierżawę, ograniczone prawa rzeczowe, np. użytkowanie lub formy władania przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, np. trwały zarząd.

Obiekty składające się na RIPOK-i nie muszą być zlokalizowane na jednej nieruchomości (działce). Przepis definiujący zakład nie posługuje się bowiem pojęciem ?nieruchomości?, lecz pojęciem w stosunku do niego szerszym, tj. terenem. Należy jednak wskazać, że nieruchomości te powinny tworzyć pewien ?zwarty teren?. Należy przez to rozumieć albo jedną nieruchomość (działkę), albo kilka nieruchomości, przy czym znajdujących się w bezpośredniej bliskości, a więc niejako powiązanych przestrzennie3. Moc przerobowa RIPOK-u musi wystarczyć do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 tys. mieszkańców. Tymczasem region gospodarki odpadami komunalnymi stanowi teren sąsiadujących ze sobą gmin liczących łącznie co najmniej 150 tys. mieszkańców4. Dlaczego limity liczby mieszkańców dla RIPOK-u i dla regionu nie są takie same? Najlepiej byłoby, gdyby łączna moc przerobowa RIPOK-ów w danym regionie była równa lub nieco większa od strumienia wytwarzanych w nim odpadów5. Oczywiście odnosi się to do odpadów, które powinny być przetwarzane w RIPOK-u, czyli zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania6.
Niewielka nadwyżka niewykorzystanych mocy przerobowych może się przydać na wypadek awarii RIPOK-u. Tymczasem w VII regionie woj. świętokrzyskiego oraz w regionie centralnym woj. podlaskiego odnotowano nadwyżkę mocy istniejących instalacji nad ilością wytwarzanych odpadów7. W większości regionów jest jednak odwrotnie. Oznacza to, że moce przerobowe istniejących RIPOK-ów są mniejsze niż ilość odpadów wytwarzanych w regionie. Taka sytuacja powoduje, że dopuszczalne jest kierowanie odpadów do instalacji zastępczych, ponieważ RIPOK z innych przyczyn nie może przyjmować odpadów (por. art. 35 ust. 4 pkt 2 ustawy o odpadach). To, co miało być wyjątkiem, stało się regułą. Jak Polska długa i szeroka odpady są kierowane do instalacji zastępczych, które okazują się tańsze od RIPOK-ów, zaś ?najbezpieczniej? jest zorganizować przetarg, w którym najniższa cena pozostaje jedynym kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty.

RIPOK musi spełniać wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii.
Dokument referencyjny dla najlepszych dostępnych technik dla spalania odpadów opublikowany został na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska8.

Kto decyduje o tym, czy dana instalacja jest RIPOK-iem? Sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie zmiany uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarowania odpadami. Dopóki dana instalacja nie jest ujęta w tej uchwale, dopóty nie można uznać jej za RIPOK z prawnego punktu widzenia, nawet jeżeli spełnia wszystkie inne warunki. W sprawie uznania danej instalacji za RIPOK nie jest wydawana żadna decyzja administracyjna. Żaden organ administracji nie prowadzi formalnego postępowania dowodowego. Od odmowy nie przysługuje odwołanie. Sejmik, ani zarząd województwa nie są związane żadnym terminem załatwienia sprawy. Nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Urząd Marszałkowski jednego
z województw, odpowiadając na pytanie, kiedy przewiduje rozpatrzenie wniosku o dopisanie nowej instalacji do listy RIPOK-ów wskazał na przepis art. 37 ust. 1 ustawy o odpadach, który przewiduje, że plany gospodarki odpadami podlegają aktualizacji nie rzadziej niż co sześć lat. Przedstawiany jest nawet pogląd idący jeszcze dalej: zarząd województwa nie ma obowiązku zakwalifikowania konkretnej instalacji jako RIPOK-u, mimo że spełnia ona warunki9. Taki stan prawny powoduje, że inwestorzy nie będą ryzykować budowy nowej spalarni, nie mając gwarancji, że zostaną one uznane za RIPOK-i.

Uprzywilejowanie RIPOK-u

Obecna sytuacja, w której zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczone do składowania kierowane są
do tańszych instalacji zastępczych, nie będzie trwała wiecznie. Choć, jak wskazuje Ministerstwo Środowiska: przepisy prawa nie ograniczają czasu funkcjonowania instalacji zastępczych. Zależy to od marszałka województwa10, to jednak w pewnym momencie suma kar nakładanych na gminę za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyclingu przekroczy kwotę, za jaką można było wybudować RIPOK i tych kar uniknąć. Ekonomiści szacują, że wg dzisiejszych cen i stawek nastąpi to w 2020 r. Jeszcze lepiej jest wybudować spalarnię i zarobić na wytwarzaniu energii. Rachunek ekonomiczny prędzej czy później zmusi decydentów do właściwych działań. Dlaczego RIPOK-i są w lepszej sytuacji niż instalacje zastępcze? W specyfikacji istotnych warunków zamówienia na odbiór i zagospodarowanie odpadów nie można wymagać, aby oferent biorący udział w przetargu dysponował RIPOK-iem11. Zarazem jeżeli w danym regionie jest tylko jeden RIPOK, to przedsiębiorca odbierający odpady od właścicieli nieruchomości nie ma swobody w wyborze podmiotu, któremu będzie przekazywał odpady do zagospodarowania. Musi je skierować właśnie do owego RIPOK-u12.

Jeżeli jednak przedmiotem przetargu jest tylko odbiór odpadów, to zgodnie z utrwalona linią orzecznictwa Krajowej Izby Odwoławczej SIWZ może wskazywać konkretny RIPOK, do którego odpady mają być dostarczone13. Wydaje się jednak, że taka możliwość zgodnego z prawem wskazania konkretnego RIPOK-u istnieje dopóty, dopóki w regionie jest tylko jeden RIPOK. Jeżeli powstanie drugi, to wskazanie jednego z nich może stanowić przejaw nieuczciwej konkurencji.

Recepta w porozumieniach

Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) w wyroku z 9 czerwca 2009 r. w sprawie Komisji przeciwko Republice Federalnej Niemiec badał, czy zawarcie porozumienia (umowy) pomiędzy czterema Landkreise (niemiecki odpowiednik jednostek samorządu terytorialnego) a Stadtreinigunug Hamburg (miejskie przedsiębiorstwo gospodarki odpadami ? dalej SH) było dopuszczalne z pominięciem trybu udzielania zamówień publicznych14. Rozpatrywane porozumienie zostało zawarte przez Landkreise oraz SH z wolnej ręki, bez przeprowadzenia postępowania przetargowego. Jego przedmiotem było zabezpieczenie dla Landkreise przez SH zdolności przerobowej w zakładzie unieszkodliwiania odpadów, który miało zostać wybudowany przez Hamburg. W zamian za przetwarzanie odpadów w tym zakładzie Landkreise miały uiszczać roczne wynagrodzenie na rzecz SH, które następnie miało rozliczać się z podmiotem prowadzącym zakład unieszkodliwiania odpadów. Z postanowień analizowanego porozumienia międzygminnego wynikało, iż stanowi ono wyraz współpracy pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, mającej na celu zapewnienie wykonania przez nie misji publicznej w zakresie unieszkodliwiania odpadów. W związku z tym ETS orzekł, iż porozumienie to nie podlegało przepisom o zamówieniach publicznych. Stanowiło ono jedynie podstawę i ramy prawne dla budowy oraz prowadzenia zakładu służącego wykonywaniu usług publicznych. W omawianym orzeczeniu ETS przyjął dopuszczalność zawierania porozumień międzygminnych, mających na celu współpracę przy wykonywaniu zadań publicznych. Chodzi o tworzenie ram dla wykonania tych zadań. Wskazał jednocześnie, iż zawarcie takiego porozumienia nie podlega ocenie z punktu widzenia przepisów dotyczących zamówień publicznych. Nie jest to bowiem zamówienie publiczne.

Wydaje się, że polski rząd popiera tok rozumowania przedstawiony w poprzednim orzeczeniu ETS w sprawie Hamburga. Do takiego wniosku prowadzi analiza stanowiska polskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych w sprawie C 292/12 Ragn-Sells: Państwo członkowskie może w oparciu o zasadę bliskości ograniczyć konkurencję w ten sposób, że przedsiębiorstwu, które prowadzi instalację odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, położoną najbliżej miejsca powstania odpadów, przyznane zostanie za wynagrodzeniem prawo wyłączne w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów w sytuacji, gdy w dalszej odległości od miejsca powstania odpadów działa wiele przedsiębiorstw konkurencyjnych, do których należy wiele innych instalacji od zysku lub unieszkodliwiania odpadów, odpowiadających wymogom środowiskowym i stosujących równoważne technologie15. Zawarcie takich porozumień międzygminnych wydaje się optymalnym scenariuszem z punktu widzenia gwarancji stałego dopływu odpadów do RIPOK-a.