Władze lokalne i centralne hamują rozwój systemów ciepłowniczych

NIK wymienia kilka ważnych zarzutów:

• działania administracji publicznej nie pomagają w zmniejszeniu uciążliwości źródeł ciepła dla środowiska
• działania administracji publicznej nie wspierają oszczędności w gospodarowaniu energii
• minister właściwy ds. energii działał głównie w sposób doraźny
• minister właściwy ds. energii nie opracował strategii modernizacji ciepłownictwa
• brak monitoringu efektywności energetycznej systemów ciepłowniczych
• władze gmin nie opracowały docelowej strategii związanej z ciepłownictwem
• władze gmin nie wypełniały nawet obowiązków wynikających z Prawa energetycznego.

Definicyjne zawiłości

W zasadzie można by wymienić jeszcze więcej kwestii, ale na tym poprzestańmy. Warto od razu zaznaczyć, że efektywność systemu energetycznego nie ma ostrej definicji prawnej. Od teorii ważniejsza jest jednak praktyka funkcjonowania rynku ciepła, na którą składa się zarówno efektywność energetyczna, jak i efektywność ekonomiczna oraz ekologiczna. Ustawa Prawo energetyczne (art. 7b ust. 4) uznaje system ciepłowniczy za efektywny energetycznie, jeśli do produkcji ciepła lub chłodu wykorzystuje się co najmniej jedno z poniższych:

• w 50 proc. OZE
• w 50 proc. ciepło odpadowe
• w 75 proc. ciepło pochodzące z kogeneracji
• w 50 proc. połączenie ww. energii i ciepła.

Jednak system ciepłowniczy to także sieć ciepłownicza oraz współpracujące z nią urządzenia lub instalacje służące do wytwarzania lub odbioru ciepła.

Jak poprawić efektywność energetyczną

Wg ustawy o efektywności energetycznej efektywność energetyczną to stosunek uzyskanej wielkości efektu użytkowego danego obiektu, urządzenia technicznego lub instalacji, w typowych warunkach ich użytkowania lub eksploatacji, do ilości zużycia energii przez ten obiekt, urządzenie techniczne lub instalację. Poprawę efektywności systemu ciepłowniczego uzyskuje się m.in. przez:

• wymianę i modernizację elementów węzłów ciepłowniczych
• zastosowanie układów kogeneracyjnych w źródłach ciepła
• zmianę technologii sieci ciepłowniczej na preizolowaną czy zmianę parametrów pracy sieci
• likwidację lokalnych kotłowni osiedlowych i indywidualnych poprzez przyłączenie obiektów do sieci ciepłowniczej
• przyłączanie do sieci ciepłowniczych nowo powstających obiektów budowlanych (mieszkalnych, użyteczności publicznej, usługowych).

Zdaniem NIK, większość systemów ciepłowniczych jest przestarzała, co wespół z wymogami ochrony środowiska zmusza przedsiębiorstwa ciepłownicze do inwestycji modernizacyjnych. Przykładem zmiany źródeł wytwarzania ciepła na bardziej ekologiczne oraz rozwój i modernizacja sieci dystrybucyjnych. Przedsiębiorstwa te zwykle nie są w stanie podołać samodzielnie tym wyzwaniom z powodów finansowych – wg analiz zamówionych przez Towarzystwo Gospodarcze Polskie Elektrownie dostosowanie się do konkluzji BAT to wydatek rzędu 10 mld zł.

Powód kontroli

NIK podjęła kontrolę ze względu na niski odsetek systemów ciepłowniczych spełniających ustawowe kryteria efektywnych energetycznie (w 2020 r. szacowano je na 17 proc. wszystkich systemów), a także na złą jakość powietrza. Na potrzeby oceny tej ostatniej kraj podzielono na 45 stref. Spośród nich w 2020 r. w 39 strefach (87 proc.) przekroczono limit emisji benzo(a)pirenu, w 16 pyłu – PM10, a w 14 – pyłu PM2,5.

Kontrola Ministra właściwego do spraw środowiska służyła ocenie programowania działań wspierających rozwój efektywnych systemów ciepłowniczych względem zdiagnozowanych barier i ograniczeń w rozwoju tych systemów, Chodziło też o monitorowanie funkcjonowania instrumentów wspierających transformację systemów ciepłowniczych i ocenę wpływu środków pomocowych na ich rozwój. Z kolei kontrola gmin miała na celu realizację zadań gminy w zakresie planowania i organizacji zaopatrzenia w ciepło oraz ocenę skuteczności działań JST zmierzających do transformacji systemu ciepłowniczego.

Błędy rządowe

Minister właściwy do spraw energii podjął w zakresie strategii rozwoju ciepłownictwa i zmiany modelu rynku działania spóźnione, niekonsekwentne i nieskuteczne. Dopiero w październiku 2018 r. powołał Zespół ds. modelu funkcjonowania rynku ciepła, choć już od 2014 r. wiedział o wielu barierach. Zespół jednak okazał się bezproduktywny. Nowy, powołany w lipcu 2020 r. Zespół ds. określenia modelu funkcjonowania rynku ciepła skupił się jedynie na pracach analitycznych. Zareagował doraźnie na lawinowy wzrost cen uprawnień do emisji CO₂, wypracowując zmianę przepisów kształtowania taryf zaopatrzenia w ciepło.

Dopiero w połowie 2020 r. w Ministerstwie Klimatu i Środowiska rozpoczęto prace nad Strategią dla ciepłownictwa do 2030 r. z perspektywą do 2040 r. Opóźnienia mają także inne kwestie legislacyjne. Z kolei Ministerstwo Infrastruktury bezowocnie zakończyło prace nad przygotowywaną w latach 2009–2018 ustawą o korytarzach przesyłowych mającą ułatwić realizację inwestycji liniowych w energetyce. By wesprzeć proces tworzenia i rozwoju efektywnych systemów ciepłowniczych, wprowadzono programy wsparcia, jednak ze zwłoką. Poza tym nie obejmowały one przedsiębiorców i niektórych źródeł wymagających modernizacji. Bez wsparciem pozostawały też spółki komunalne działające na terenie miast nieujętych na liście 139 miast średnich tracących funkcje społeczno-gospodarcze.

W analizie stwierdzono, że minister nie opracował systemu gromadzenia danych o systemach ciepłowniczych, zatem nie miał wiedzy o ich efektywności ani oceny potencjału wytwarzania energii elektrycznej. To utrudnia właściwe ukierunkowanie interwencji państwa, służącej zwiększeniu efektywności procesów zaopatrzenia w ciepło.

Błędy władz gmin

Gminy nie przeprowadzały samodzielnie, ani nie zlecały przeprowadzenia w latach 2016–I poł. 2021 odrębnej całościowej analizy barier dla rozwoju efektywnych systemów ciepłowniczych. Z analiz częściowych poszczególnych gmin, wynika, że przeszkodą na drodze do efektywnych systemów ciepłowniczych stoją głównie:

• wysokie koszty inwestycji (konieczność uzyskania finansowania zewnętrznego)
• układ własności majątku źródłowego oraz dystrybucyjnego – brak instrumentów interwencji gminy wobec podmiotów prywatnych będących właścicielami źródła ciepła
• niestabilna cena gazu
• niska akceptacja społeczna źródeł spalania paliw alternatywnych (biomasa, RDF).

W strategiach rozwoju i lokalnych politykach energetycznych brak docelowej wizji rynku ciepła oraz strategii. Gminy nie wypełniały nawet zadań wynikających z ustawy Prawo energetyczne. Podczas kontroli blisko 90 proc. skontrolowanych gmin nie dysponowało aktualnymi Założeniami do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe. Przyjęte założenia niekiedy powielały tylko plany rozwoju przedsiębiorstw ciepłowniczych. Zawierały nierzetelnie oszacowane zapotrzebowania na ciepło i nierzetelne opisy miejskiego systemu ciepłowniczego. I można by tak wymieniać…

Nieprawidłowości w treści Założeń skontrolowanych gmin mogą stanowić dla przedsiębiorstw energetycznych podstawę do odmowy przyłączenia do sieci ubiegających się o to nowych odbiorców. 80 proc. skontrolowanych gmin nie dokonało oceny potencjału wytwarzania energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji oraz efektywnych energetycznie systemów ciepłowniczych lub chłodniczych. Skutek? Nie można było określić rozwiązań na rzecz poprawy efektywności energetycznej infrastruktury ciepłowniczej gmin. Również działania w zakresie modernizacji i rozwoju systemu ciepłowniczego w skontrolowanych gminach nie były do końca skuteczne. Żaden z systemów ciepłowniczych w okresie objętym kontrolą nie uzyskał statusu efektywnego energetycznie. Dominującym paliwem wykorzystywanym tam do produkcji ciepła było paliwo węglowe – nie powstały odnawialne źródła energii, przez co większość funkcjonujących tam systemów nie spełnia kryteriów efektywności energetycznej.

28 proc. skontrolowanych gmin nie prowadziło też bieżącego monitoringu zgodności planów rozwoju przedsiębiorstw ciepłowniczych z założeniami do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe.

Wnioski do MKiŚ

• doprecyzowanie art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo energetyczne celem wykluczenia dowolności w realizacji przez gminy wyznaczonego obowiązku
• niezwłoczne opracowanie projektu Strategii na rzecz ciepłownictwa i przedłożenie go Radzie Ministrów
• zorganizowanie systemu pozyskiwania informacji o liczbie, lokalizacji i udziale systemów efektywnych energetycznie w liczbie systemów ciepłowniczych w Polsce jako niezbędnym elemencie oceny, do której minister właściwy ds. energii jest zobowiązany na podstawie art. 10c ust. 1 i 2 Prawa energetycznego.

Wnioski do prezydentów i burmistrzów

• przeprowadzenie oceny potencjału wytwarzania energii elektrycznej na terenie gminy
• zapewnienie organizacji procesu aktualizacji założeń
• zapewnienie skutecznych mechanizmów monitorowania realizacji celów strategicznych w zakresie rozwoju systemów ciepłowniczych.