NIK o wspólnych przedsięwzięciach jst w zakresie infrastruktury komunalnej: "Razem można więcej"

Okazuje się, że z czterech objętych kontrolą przedsięwzięć związanych z tworzeniem infrastruktury komunalnej przez związki międzygminne, dwa zostały zakończone i osiągnęły pełną funkcjonalność. Główną przyczyną nieukończenia pozostałych dwóch inwestycji był długi, ponadroczny okres procedowania wniosków o dofinansowanie z Unii Europejskiej. W tym czasie zmieniły się okoliczności faktyczne i prawne wymuszające korektę przyjętych założeń. Istotne znaczenie miał też duży wzrost cen towarów i usług, który wymusił zwiększenie finansowania. Związki międzygminne były dobrze przygotowane do realizacji przedsięwzięć, pracownicy byli doświadczeni i mieli odpowiednie kwalifikacje. Dwie inwestycje przyniosły zakładane efekty, poprawiając komfort mieszkańców. Dwa pozostałe projekty mają szanse je spełnić. Należy je jednak szybko skończyć by uniknąć dodatkowych, niespodziewanych kosztów – ocenia NIK.

Kilka samorządów ze wspólną infrastrukturą. Ile mamy związków gmin i powiatów?

Wspólne przedsięwzięcia jednostek samorządu terytorialnego (jst) powstają, gdy wiążą się z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców kilku gmin. Dotyczą m.in. transportu, kanalizacji czy gospodarki odpadami, a infrastruktura jest lub może być wspólna dla kilku samorządów.

Na koniec 2020 r. w Polsce działało 200 związków gmin, sześć związków powiatów i 13 związków powiatowo-gminnych, zrzeszających odpowiednio 1594 gminy, 102 powiaty oraz 110 powiatów i gmin. Na koniec 2020 r. dwa największe związki gmin zrzeszały po 37 jst, tj. Związek Gmin Śląska Opolskiego oraz Związek Gmin Warmińsko-Mazurskich. Taka współpraca jest korzystna, bo daje możliwości efektywniejszej współpracy. Zagrożeniem jest ewentualne rozmycie kompetencji, niewłaściwe przygotowania tych podmiotów do aplikowania o środki z UE czy wręcz spory, dotyczących korzyści osiąganych przez poszczególnych członków związku – ocenia NIK.

Dwa z objętych kontrolą przedsięwzięć dotyczyły infrastruktury transportowej, a dofinansowanie ze środków UE uzyskały w ramach regionalnych programów operacyjnych, dwa kolejne dotyczyły infrastruktury odpadowej i wodnościekowej, a dofinansowanie ze środków UE uzyskały z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko.

Co i gdzie skontrolowała NIK? 

Kontrolą objęto:

• obniżenie emisyjności Gmin Olkusz, Bolesław, Bukowno, Klucze poprzez wykorzystanie niskoemisyjnego transportu miejskiego i organizację zbiorowego transportu publicznego realizowane przez Związek Komunalny Gmin „Komunikacja Międzygminna” w Olkuszu;
• kanalizację obszaru Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka i okolic – etap V realizowaną przez Związek Międzygminny „Puszcza Zielonka”;
• rozwój gospodarki niskoemisyjnej oraz poprawę mobilności mieszkańców poprzez usprawnienie zrównoważonego transportu publicznego na terenie Rzeszowskiego Obszaru Funkcjonalnego realizowane przez Związek Gmin „Podkarpacka Komunikacja Samochodowa”;
• modernizację i rozbudowę linii technologicznych zagospodarowania odpadów komunalnych oraz systemu segregacji odpadów realizowaną przez Związek Gmin Karkonoskich.

Kontrola objęła okres 2015-2021.

Gminy wchodzące w skład kontrolowanych związków 

Woj. wielkopolskie – ZWIAZEK MIEDZYGMINNY „PUSZCZA ZIELONKA”: Murowana Goślina,  Skoki, Czerwonak, Swarzędz, Kiszkowo, Pobiedziska

Woj. podkarpackie – ZWIAZEK GMIN „PODKARPACKA KOMUNIKACJA SAMOCHODOWA”: Głogów Młp., Trzebownisko, Tyczyn, Czudec, Boguchwała, Świlcza Czarna, Krasne, Chmielnik

Najważniejsze ustalenia kontroli

• Związki międzygminne były dobrze przygotowane do realizacji inwestycji
• Pracownicy związków byli dobrze przygotowani do zadań
• Żadna z inwestycji nie zakończyła się w planowanym terminie

Skontrolowane związki międzygminne były dobrze przygotowane do realizacji inwestycji. Część zadań zlecano podmiotom zewnętrznym – ocenia NIK. W jednym przedsięwzięciu stwierdzono nieprawidłowości w rozliczeniach, w dwóch przypadkach niewłaściwie egzekwowano wykonanie umów z podmiotami zewnętrznymi, w trzech stwierdzono nieprawidłowości przy udzielaniu zamówień publicznych. Jednak w ocenie NIK nieprawidłowości te nie miały zasadniczego wpływu na czas i efektywność przedsięwzięć. Pracownicy związków byli dobrze przygotowani do zadań, mieli długoletnie doświadczenie związane z samorządowymi inwestycjami, mieli ukończone dodatkowe szkolenia.

Istotną kwestią był czas realizacji inwestycji. Żadna nie zakończyła się w planowanym terminie. Dwie są jeszcze w trakcie realizacji, ponowny termin ich zakończenia zaplanowano na koniec czerwca 2022 r.

Czas realizacji poszczególnych etapów przedsięwzięć – opis grafiki:

Skąd brały się opóźnienia w realizacji inwestycji?

• skokowy wzrost cen materiałów i usług
• nieprawidłowo oszacowane koszty
• unieważnianie przetargów

Opóźnienia w realizacjach inwestycji były spowodowane m.in. skokowym wzrostem cen materiałów i usług, co zmusiło inwestorów do znalezienia dodatkowych środków. Niektóre inwestycje były nieprawidłowo oszacowane, co z kolei przekładało się na wprowadzenie zmian technologicznych, czy uzyskanie dodatkowych pozwoleń administracyjnych po zmianie projektu. Należy zwrócić uwagę, że jedne opóźnienia powodowały powstawanie kolejnych. Wydłużenie czasu inwestycji było spowodowane też unieważnianiem przetargów, bo cena najkorzystniejszej oferty przekraczała kwotę przeznaczoną na inwestycję. Główna przyczyną niezakończenia dwóch inwestycji było długie procedowanie (ponad rok) wniosków o dofinansowanie projektów przez UE przez dysponenta środków czyli Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Jak duże były kontrolowane projekty i jaki był wkład środków UE w ich realizację?

Największym pod względem liczby zadań był projekt transportowy Związku Gmin „Podkarpacka Komunikacja Samochodowa”. Wartość 36 zadań wyniosła prawie 146 mln zł.

Najmniejsze środki (nieco ponad 18 mln zł) przeznaczono na modernizację i rozbudowę linii zagospodarowania i segregacji odpadów komunalnych przez Związek Gmin Karkonoskich.

Unijne dofinansowanie stanowiło od 52% do 69% wartości przedsięwzięć. W ocenie NIK większość wydatków była uzasadniona i stanowiła wydatki kwalifikowane czyli wszystkie koszty, które poniósł inwestor podczas realizacji projektu. Dodatkowo to koszty, które kwalifikują się do dotacji. W nielicznych przypadkach wydatki uznano za niekwalifikowane. Wynikało to z uchybień przy udzielaniu zamówień publicznych, wykonywania robót nieobjętych zakresem rzeczowym, a także niewłaściwego powierzania mienia. Nie miały one jednak istotnego znaczenia dla realizowanych inwestycji. Obniżenie dofinansowania w przypadku dwóch przedsięwzięć wyniosło od 0,1% do 0,4%.

Szacowanie wartości zamówienia największym problemem

Największym problemem w ramach zamówień publicznych było oszacowanie wartości zamówienia, a także aktualność tych szacunków w sytuacji dynamicznego wzrostu cen. Elementy infrastruktury zakończonych projektów przekazano już do użytkowania, tam gdzie realizacja jeszcze trwa odbiory czynione są sukcesywnie.

Które przedsięwzięcia udało się zakończyć a które są w trakcie realizacji?

Kupiono 54 autobusy niskoemisyjne przez ZG PKS i 23 przez ZKG KM, które obsługują pasażerów, mieszkańców gmin – członków związków

• Zakończone przedsięwzięcia to Związek Komunalny Gmin „Komunikacja Międzygminna” w Olkuszu i ZG „Podkarpacka Komunikacja Samochodowa”

.Oba systemy transportowe wspierane są przez systemy teleinformatyczne (tablice informacyjne, biletomaty, interaktywne rozkłady jazdy). Funkcjonują też parkingi, centra przesiadkowe, nowe odcinki dróg, wiaty przystankowe itp.

• W pierwotnie zakładanym terminie nie ukończono dwóch inwestycji: modernizacji i rozbudowy linii do zagospodarowania odpadów komunalnych na terenie Związku Gmin Karkonoskich oraz rozbudowy kanalizacji okolic Parku Krajobrazowego „Puszcza Zielonka”.

W obu przypadkach elementy dotychczas powstałej infrastruktury są sukcesywnie przekazywane do użytkowania. Do ukończenia instalacji segregującej śmieci potrzebne są jeszcze prace przy rozbudowie składowiska odpadów. Z kolei sieć kanalizacji „Puszcza Zielonka” ukończona została w 40% (31 sierpnia 2021 r.) i podłączona do już istniejącej infrastruktury. Prace budowlane trwały na 35% odcinków planowanej sieci, zaś 25% sieci objętej projektem oczekiwało na rozpoczęcie prac. Mając na względzie czas, jaki upłynął od rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia (3,5 roku) oraz planowany czas jego zakończenia (koniec czerwca 2022 r.), Najwyższa Izba Kontroli wskazała na realne zagrożenie terminowego zakończenia inwestycji.

O ile pandemia COVID-19 nie wpłynęła bezpośrednio na czas realizacji kontrolowanych przedsięwzięć, o tyle wpłynęła na trudności z osiągnięciem zaplanowanych wskaźników w zakończonych inwestycjach transportowych. Było to spowodowane ograniczeniami w transporcie publicznym. Nieprawidłowości pojawiły się przy przekazywaniu elementów powstałej infrastruktury spółkom komunalnym, które zajmowały się ich obsługą i eksploatacją. Dotyczyły rozliczeń za użytkowanie sprzętu i czasowego bezumownego użytkowania kupionych autobusów.

Zadowoleni mieszkańcy

Co ważne włodarze i mieszkańcy kontrolowanych związków gminnych, dobrze ocenili zrealizowane projekty. Stało się tak, mimo dużego obciążenia finansowego niektórych gmin.

Wnioski

Po zakończeniu kontroli NIK wniosła do kontrolowanych związków międzygminnych o wzmocnienie nadzoru nad:

• postępowaniami przetargowymi, tak aby kosztorysy były jak najbardziej zaktualizowane i uwzględniały ryzyko podwyżek cen rynkowych;
• terminową realizacją zadań, ograniczającą ryzyko obniżenia dopłat ze środków unijnych czy dezaktualizacji potrzeb, których dotyczy planowana inwestycja.