Samodzielni – niesamodzielni
Ludwik Węgrzyn
prezes Związku Powiatów Polskich
starosta bocheński
Jednym z podstawowych atrybutów odrodzonego 16 lat temu samorządu terytorialnego jest samodzielność jego jednostek. Teoretycy zajmujący się problematyką ich ustroju próbują określić samo pojęcie samodzielności.
Samodzielność w potocznym rozumieniu odnosi się zarówno do osób fizycznych, jak i prawnych. Jest to też często synonim niezależności czy niezawisłości. To wyodrębniona całość, niezwiązana z innym podmiotem, będąca na tyle „samoistna”, że podejmowane przez nią decyzje dają skutki pozwalające na pełną realizację jej zadań.
Ekonomiści natomiast będą zawsze rozpatrywać samodzielność przez pryzmat dochodów danej jednostki. Jednak zagadnienie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (JST) jest o wiele bardziej skomplikowane. Przyjmując wymienione wyżej atrybuty jako wyznaczniki samodzielności, można powiedzieć, iż JST nie są jednostkami samodzielnymi. Mimo to Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie stoi na stanowisku, że „istotną cechą samorządu jest jego samodzielność”. Przyjmowane tutaj pojęcie samodzielności jest rozumiane bardziej jako pewna zasada prawna, założenie aksjologiczne albo pewnego rodzaju postulat skierowany do ustawodawcy, który przy tworzeniu prawa (i to zarówno konstytucyjnego, jak i ustawodawstwa zwykłego) powinien zwracać szczególną uwagę na jego spełnienie. Podobne stanowisko przyjmuje i akcentuje wielu teoretyków, a zwłaszcza praktyków, realizujących zadania przypisane samorządowi.
Najważniejsze aspekty samodzielności to m.in. aspekt prawny, kompetencyjny, organizacyjny, finansowy i polityczny.
Analizując tylko dwa wymienione wyżej atrybuty, prawny i finansowy, należy stwierdzić, że podstawy samodzielności samorządu zagwarantowane są w Konstytucji RP z 17 października 1997 r. Jej art. 165 ust. 2 jasno stanowi, że samodzielność JST podlega ochronie sądowej. Ten sam przepis wyposaża JST we własność i inne prawa majątkowe, a ustawy samorządowe przyznają im osobowość prawną. Konstytucja RP zawiera regulacje dotyczące bezpośrednio gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, zapewnia im udział w dochodach publicznych (odpowiedni do przypadających im zadań), a także gwarantuje dochody własne, subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa oraz powiązanie przekazywanych nowych zadań z odpowiednimi zmianami w dochodach publicznych. Samorząd gminny posiada konstytucyjne prawo do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych.
Czytając te zapisy, można stwierdzić, że takie umocowanie samodzielności JST w fundamentalnym akcie prawnym – ustawie zasadniczej – stawia samorząd w stabilnej sytuacji. Diabeł jednak, jak zawsze, tkwi w szczegółach. Udział w dochodach publicznych, gwarantowanych samorządowi, ma być „odpowiedni”. Jednak żaden akt prawny nie definiuje pojęcia „odpowiedni” i zależy to wyłącznie od nastawienia Sejmu i rządu do samorządu terytorialnego. Ta „odpowiedniość” dotyczy także zmian w zakresie zadań przekazywanych samorządowi do realizacji. Natomiast wysokość podatków i opłat lokalnych ustala samorząd gminny, lecz w „zakresie określonym w ustawie”.
Podstawą gospodarki finansowej JST jest budżet, czyli zdecentralizowany plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów. Zadaniem tego planu jest zaspokojenie potrzeb społeczności lokalnej. Dokonując analizy problemu samodzielności, należy odpowiedzieć na pytanie, czy i jaką swobodę mają samorządy zarówno przy gromadzeniu środków, jak i przy ich wydatkowaniu. Odrębną kwestią jest ocena stopnia realizacji zadań przypisanych samorządom w zakresie zaspokojenia potrzeb, oczekiwań i zamierzeń społeczności lokalnej jako wspólnoty samorządowej. Samodzielność dochodowa znajduje się w centrum uwagi zarówno działaczy samorządów terytorialnych, jak i polityków. Mniej uwagi poświęca się natomiast stronie wydatkowej budżetu i w tym chyba tkwi podstawowy błąd. Samodzielność wydatkowa to – zarówno w rozumieniu teoretycznym, jak i praktycznym – swoboda danej jednostki w wydatkowaniu środków finansowych znajdujących się w jej gestii. Determinantem samodzielności wydatkowej jest poziom dochodów danej jednostki samorządowej i ich struktura. Dlatego nie można rozpatrywać samodzielności wydatkowej w oderwaniu od samodzielności dochodowej. Podobnie struktura dochodów w sposób istotny ogranicza samodzielność wydatkową budżetu. Im w dochodach budżetu JST jest wyższy poziom dotacji celowych, tym mniejsza samodzielność wydatkowa jednostki.
Nasuwa się wniosek, że do samodzielności dochodowej w samorządach przywiązuje się większą wagę niż do samodzielności wydatkowej. Przyczyną takiego właśnie podejścia jest fakt, że poziom dochodów własnych gwarantuje poniekąd podejmowanie samodzielnych decyzji, korzystanie natomiast ze środków uzyskiwanych czy to w formie dotacji celowych, czy też subwencji zawsze będzie, w mniejszym czy większym stopniu, dawać państwu możliwość bezpośredniego lub pośredniego wpływu na gospodarkę finansową JST.
Samodzielność to nie tylko władztwo, ale także – a może przede wszystkim – odpowiedzialność za podejmowane decyzje i skutki tymi decyzjami wywołane.
Skróty od redakcji
prezes Związku Powiatów Polskich
starosta bocheński
Jednym z podstawowych atrybutów odrodzonego 16 lat temu samorządu terytorialnego jest samodzielność jego jednostek. Teoretycy zajmujący się problematyką ich ustroju próbują określić samo pojęcie samodzielności.
Samodzielność w potocznym rozumieniu odnosi się zarówno do osób fizycznych, jak i prawnych. Jest to też często synonim niezależności czy niezawisłości. To wyodrębniona całość, niezwiązana z innym podmiotem, będąca na tyle „samoistna”, że podejmowane przez nią decyzje dają skutki pozwalające na pełną realizację jej zadań.
Ekonomiści natomiast będą zawsze rozpatrywać samodzielność przez pryzmat dochodów danej jednostki. Jednak zagadnienie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (JST) jest o wiele bardziej skomplikowane. Przyjmując wymienione wyżej atrybuty jako wyznaczniki samodzielności, można powiedzieć, iż JST nie są jednostkami samodzielnymi. Mimo to Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie stoi na stanowisku, że „istotną cechą samorządu jest jego samodzielność”. Przyjmowane tutaj pojęcie samodzielności jest rozumiane bardziej jako pewna zasada prawna, założenie aksjologiczne albo pewnego rodzaju postulat skierowany do ustawodawcy, który przy tworzeniu prawa (i to zarówno konstytucyjnego, jak i ustawodawstwa zwykłego) powinien zwracać szczególną uwagę na jego spełnienie. Podobne stanowisko przyjmuje i akcentuje wielu teoretyków, a zwłaszcza praktyków, realizujących zadania przypisane samorządowi.
Najważniejsze aspekty samodzielności to m.in. aspekt prawny, kompetencyjny, organizacyjny, finansowy i polityczny.
Analizując tylko dwa wymienione wyżej atrybuty, prawny i finansowy, należy stwierdzić, że podstawy samodzielności samorządu zagwarantowane są w Konstytucji RP z 17 października 1997 r. Jej art. 165 ust. 2 jasno stanowi, że samodzielność JST podlega ochronie sądowej. Ten sam przepis wyposaża JST we własność i inne prawa majątkowe, a ustawy samorządowe przyznają im osobowość prawną. Konstytucja RP zawiera regulacje dotyczące bezpośrednio gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, zapewnia im udział w dochodach publicznych (odpowiedni do przypadających im zadań), a także gwarantuje dochody własne, subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa oraz powiązanie przekazywanych nowych zadań z odpowiednimi zmianami w dochodach publicznych. Samorząd gminny posiada konstytucyjne prawo do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych.
Czytając te zapisy, można stwierdzić, że takie umocowanie samodzielności JST w fundamentalnym akcie prawnym – ustawie zasadniczej – stawia samorząd w stabilnej sytuacji. Diabeł jednak, jak zawsze, tkwi w szczegółach. Udział w dochodach publicznych, gwarantowanych samorządowi, ma być „odpowiedni”. Jednak żaden akt prawny nie definiuje pojęcia „odpowiedni” i zależy to wyłącznie od nastawienia Sejmu i rządu do samorządu terytorialnego. Ta „odpowiedniość” dotyczy także zmian w zakresie zadań przekazywanych samorządowi do realizacji. Natomiast wysokość podatków i opłat lokalnych ustala samorząd gminny, lecz w „zakresie określonym w ustawie”.
Podstawą gospodarki finansowej JST jest budżet, czyli zdecentralizowany plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów. Zadaniem tego planu jest zaspokojenie potrzeb społeczności lokalnej. Dokonując analizy problemu samodzielności, należy odpowiedzieć na pytanie, czy i jaką swobodę mają samorządy zarówno przy gromadzeniu środków, jak i przy ich wydatkowaniu. Odrębną kwestią jest ocena stopnia realizacji zadań przypisanych samorządom w zakresie zaspokojenia potrzeb, oczekiwań i zamierzeń społeczności lokalnej jako wspólnoty samorządowej. Samodzielność dochodowa znajduje się w centrum uwagi zarówno działaczy samorządów terytorialnych, jak i polityków. Mniej uwagi poświęca się natomiast stronie wydatkowej budżetu i w tym chyba tkwi podstawowy błąd. Samodzielność wydatkowa to – zarówno w rozumieniu teoretycznym, jak i praktycznym – swoboda danej jednostki w wydatkowaniu środków finansowych znajdujących się w jej gestii. Determinantem samodzielności wydatkowej jest poziom dochodów danej jednostki samorządowej i ich struktura. Dlatego nie można rozpatrywać samodzielności wydatkowej w oderwaniu od samodzielności dochodowej. Podobnie struktura dochodów w sposób istotny ogranicza samodzielność wydatkową budżetu. Im w dochodach budżetu JST jest wyższy poziom dotacji celowych, tym mniejsza samodzielność wydatkowa jednostki.
Nasuwa się wniosek, że do samodzielności dochodowej w samorządach przywiązuje się większą wagę niż do samodzielności wydatkowej. Przyczyną takiego właśnie podejścia jest fakt, że poziom dochodów własnych gwarantuje poniekąd podejmowanie samodzielnych decyzji, korzystanie natomiast ze środków uzyskiwanych czy to w formie dotacji celowych, czy też subwencji zawsze będzie, w mniejszym czy większym stopniu, dawać państwu możliwość bezpośredniego lub pośredniego wpływu na gospodarkę finansową JST.
Samodzielność to nie tylko władztwo, ale także – a może przede wszystkim – odpowiedzialność za podejmowane decyzje i skutki tymi decyzjami wywołane.
Skróty od redakcji
