Stosowanie taryf przez przedsiębiorstwa wod-kan

Sąd, wydając przedmiotowe orzeczenie, podzielił stanowisko prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta („prezes UOKiK”), wyrażone w decyzji nr RKT-72/2006. Sąd Najwyższy w wyroku z 27 sierpnia 2003 r. (I CK 185/03) potwierdził, iż prezes UOKiK posiada kompetencje do wydawania decyzji odnośnie przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych w przedmiocie naruszenia zakazu ustanowionego w art. 8 ust. 1 Ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 15 grudnia 2000 r. (ustawa z 2000 r.), tj. zakazu nadużywania pozycji dominującej. Wątpliwości miał sam prezes UOKiK, który uznał, iż wejście w życie od 14 stycznia 2002 r. Ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (DzU nr 72, poz. 747 – „ustawa o zaopatrzeniu”) spowodowało zmianę stanu prawnego dotyczącego ochrony konkurencji i konsumentów w zakresie gospodarki wodnej i ściekowej, polegającą na pozbawieniu prezesa UOKiK kompetencji do wydawania decyzji, o których mowa w art. 9 ustawy z 2000 r.

Sąd Najwyższy wskazał w przedmiotowym wyroku, iż celem interwencji prezesa UOKiK jest głównie ochrona rynku przed dezorganizacją ze strony przedsiębiorców wykorzystujących swą dominującą pozycję, a ochrona interesów indywidualnych konsumentów lub ich grup jest wynikiem zakazów mających na celu ochronę konkurencji. Ochrona ta realizowana jest również poprzez art. 8 ust. 2 ustawy z 2000 r., uznający niektóre zachowania przedsiębiorców za typowe dla podmiotów dominujących i zagrażające interesowi publicznemu (art. 1 ust. 1 ustawy z 2000 r.). Do takich zachowań należy również praktyka narzucania cen nieuczciwych, nadmiernie wygórowanych lub zbyt niskich.

W opinii Sądu Najwyższego prezes UOKiK dysponuje zróżnicowanymi środkami oddziaływania na rynek, zwłaszcza profilaktycznymi o charakterze badawczym, informacyjnymi oraz edukacyjnymi, kształtującymi zachowania rynkowe przez wydawanie decyzji o treści zezwalającej bądź zakazującej albo represyjnej w postaci kar pieniężnych. Należy podkreślić, iż zdaniem Sądu Najwyższego, prezes UOKiK jako centralny organ administracji rządowej bada nie tylko to, czy jednostkowy lub grupowy interes konsumentów jest bezpośrednio zagrożony np. nadmiernymi cenami, ale przede wszystkim, czy działanie przedsiębiorcy godzi w konkurencję i zagraża interesowi publicznemu.

Sąd Najwyższy podkreśla, iż kontrahenci przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie potrzeb gospodarstw domowych są niewątpliwie konsumentami, których interesy podlegają ochronie przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi (art. 76 Konstytucji). Przepisy ustawy o zaopatrzeniu nie zapewniają jednak im pełnej ochrony przed nadmiernym wzrostem cen dostarczanej wody lub usługi odprowadzania ścieków.

W wyroku Sąd Najwyższy odniósł się bezpośrednio do zasad obliczania taryf zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Wskazał zatem, że zakres kontroli proponowanych taryf oraz kontroli uchwał rady gminy nie obejmuje wysokości zysku, który przedsiębiorstwo zamierza osiągnąć.

Odnosząc się do kwestii związanych z ustalaniem taryf opłat za dostarczanie wody, Sąd Najwyższy podkreśla, że pozostawienie przez ustawodawcę prezesowi UOKiK kompetencji w przedmiocie prowadzenia postępowania, mającego na celu ochronę konkurencji przed czynami polegającymi na wykorzystywaniu pozycji dominującej, ma swoje uzasadnienie w zakresie relacji ekonomicznych między gminami a przedsiębiorstwami wodno-kanalizacyjnymi. Ponieważ podstawą utworzenia tych przedsiębiorstw było mienie komunalne, gminy w wielu wypadkach zachowały udziały albo dysponują akcjami spółek prowadzących przedsiębiorstwa wod-kan. Skoro dla tych przedsiębiorstw, jako spółek prawa handlowego, osiąganie zysku stanowi warunek ich istnienia, a dla udziałowca, jakim jest gmina sposób powiększania budżetu, zatwierdzanie taryf może stawiać organy gminy przed koniecznością wyboru między sprzecznymi interesami części wspólnoty oraz zobowiązaniami do utrzymywania określonej rentowności spółki. W opinii Sądu Najwyższego powierzenie w takich wypadkach organowi administracji rządowej uprawnienia do ingerencji, np. w razie stosowania nadmiernie wygórowanych cen, generuje ewidentnie pozytywne skutki dla rynku oraz dla konsumentów.

Tym samym Sąd Najwyższy potwierdził istnienie kompetencji prezesa UOKiK w zakresie stwierdzenia zgodności z zasadami prawa konkurencji praktyk przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych związanych z ustalaniem taryf opłat za dostarczanie wody (oraz odprowadzanie ścieków).

 

Decyzją prezesa UOKiK nr RKT-72/2006 brak różnicowania na grupy taryfowe stanowi naruszenie ustawy o ochronie konkurencji i konsumenta.

Prezes UOKiK korzysta z tego uprawnienia, wydając decyzje stwierdzające naruszenie przepisów ustawy przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Tak stało się w przypadku Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Gliwicach. Prezes UOKiK w decyzji nr RKT – 72/2006 z 20 listopada 2006 r. uznał działanie PWiK za wykorzystywanie pozycji dominującej na lokalnym rynku dostawy wody na obszarze gm. Gliwice. Prezes UOKiK zarzucił firmie stosowanie nieuczciwych cen poprzez pobieranie od wszystkich odbiorców opłat w tej samej wysokości bez różnicowania na poszczególne grupy taryfowe. Nakazał zatem zaniechanie stosowania ww. praktyk. Nie stwierdził jednak stosowania przez PWiK praktyki ograniczającej konkurencję na lokalnym rynku odprowadzania ścieków. W przedmiotowej decyzji prezes UOKiK nałożył na PWiK karę pieniężną w wysokości 34 tys. zł.

Przedmiotowa kwestia podjęta została po wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej w Gliwicach dotyczącym wszczęcia postępowania w sprawie praktyk ograniczających konkurencję przeciwko PWiK w Gliwicach. Zarzucono spółce stosowanie nieuczciwych cen za dostawę wody i odprowadzanie ścieków, poprzez pobieranie jednolitych opłat za dostawę wody oraz odprowadzenie ścieków od wszystkich odbiorców bez różnicowania na taryfowe grupy. Wnioskodawca twierdził, że przepisy odrębne nakazywały różnicowanie taryf dla poszczególnych grup odbiorców, zwłaszcza dla gospodarstw domowych oraz przemysłowych odbiorców usług. Ponadto, zdaniem spółdzielni, PWiK poprzez nieróżnicowanie opłat za dostawę wody i odprowadzanie ścieków stosuje nieuczciwe i zawyżone ceny, albowiem jednostkowy koszt oczyszczania ścieków z gospodarstw domowych jest niższy niż koszt oczyszczania ścieków przemysłowych.

Zdaniem PWiK taryfy opracowano w taki sposób, aby stanowiły zestawienie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków obowiązujące m.in. na terenie gm. Gliwice, na podstawie zasad określonych w przepisach prawa, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz obowiązujących regulaminów usług dostawy wody i odbioru ścieków. PWiK twierdziło, iż wyłoniono jedną podstawową taryfową grupę odbiorców usług, która obejmuje zarówno gospodarstwa domowe, odbiorców przemysłowych, jak i pozostałych. Prezes UOKiK w decyzji stwierdza, iż szczegółowe sposoby ustalania taryf w tym m.in. kryteria różnicowania cen, określa w odpowiednim rozporządzeniu minister właściwy do spraw gospodarki przestrzennej. Rozporządzenie w sprawie określenia taryf wydane przez ministra infrastruktury, wprowadza zasadę, iż taryfy mają zapewnić przedsiębiorcy wodociągowemu m.in. uzyskanie niezbędnych przychodów oraz wyeliminować subsydiowanie skrośne, tj. pokrywanie kosztów dotyczących jednego rodzaju działalności lub jednej z grup odbiorców przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub innej taryfowej grupy odbiorców. Zgodnie z rozporządzeniem, w taryfach powinno się określać m.in. taryfowe grupy odbiorców oraz rodzaje i wysokość cen oraz stawek opłat. Ponadto rozporządzenie stanowi, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa alokację kosztów na taryfowe grupy odbiorców dla zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, co oznacza, iż w dalszym ciągu istnieje obowiązek dokonywania alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług. Następny paragraf rozporządzenia stanowi, iż alokacji kosztów na poszczególne grupy taryfowe dokonuje się, uwzględniając lokalne uwarunkowania, a w szczególności wielkość zróżnicowania kosztów świadczenia usług w poszczególnych grupach odbiorców usług, mierzoną kosztami jednostkowymi. W dalszej kolejności powinno dokonać się podziału kosztów na odpowiednie grupy taryfowe, przyjmując wskaźniki alokacji kosztów wyliczone na podstawie udziałów poszczególnych grup odbiorców w całkowitej ilości dostarczonej wody lub odebranych ścieków oraz ustalonych w oparciu o ewidencję księgową w odniesieniu do określonych w tym przepisie kosztów. Należy podkreślić, iż przy przyjęciu takich metod alokacji kosztów, koszt dostawy wody dla poszczególnych grup odbiorców może być różny.

 

Taryfowe ceny i stawki opłat powinny być skalkulowane i różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego oraz łatwość ustalenia i sprawdzenia należności za świadczenie usług, co oznacza, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne posiada obowiązek dokonywania alokacji kosztów na poszczególne grupy odbiorców w przypadku, jeśli istnieją udokumentowane różnice w kosztach dostawy wody dla poszczególnych odbiorców.

Zdaniem PWiK przyczyną wyłonienia jednej taryfowej grupy odbiorców wody był fakt, iż zbiorowe zaopatrzenie w wodę dokonywane jest dla wszystkich odbiorców usług w oparciu o takie same zasady technologiczne i techniczne. Dotyczy to zarówno zbiorowego zaopatrzenia w wodę budynków jednorodzinnych i wielorodzinnych oraz budynków użyteczności publicznej, przeznaczonych na cele usługowo-handlowe i odbiorców przemysłowych, gdyż, jak podkreślało PWiK, woda poddawana jest tym samym procesom. Ponadto zaproponowane opłaty gwarantują w roku ich obowiązywania realizację zysku na poziomie umożliwiającym pozyskanie środków na realizację planowanych i koniecznych zadań modernizacyjnych.

Prezes UOKiK uznał, iż sprawa ma charakter antymonopolowy, ponieważ występuje ochrona interesu publicznoprawnego, a skutkami działań PWiK został dotknięty szerszy, bliżej nieokreślony krąg odbiorców. Prezes UOKiK stwierdził również, iż PWiK posiada pozycję dominującą na rynku dostawy wody oraz odprowadzania ścieków na obszarze gm. Gliwice. Na tak zdefiniowanym rynku PWiK nie spotyka się z konkurencją ze strony innego przedsiębiorcy, który w sposób zarobkowy świadczyłby tego rodzaju usługi, tym samym jest tzw. monopolistą naturalnym. W dalszej części rozważań prezes UOKiK wskazał, iż PWiK nadużywa pozycji dominującej na rynku poprzez oddziaływanie na interesy konsumentów lub konkurentów, do którego nie doszłoby na rynku w warunkach wolnej konkurencji. W kwestii narzucania cen prezes UOKiK podkreślił, iż do stwierdzenia stosowania przez danego przedsiębiorcę posiadającego pozycję dominującą na rynku praktyki polegającej na narzucaniu cen, niezbędne jest wykazanie przesłanki jej narzucania, które dodatkowo musi mieć charakter przymusowy, wymuszony przez przedsiębiorcę posiadającego pozycję dominującą. W przedmiotowej sprawie opłaty za dostawę wody oraz odprowadzanie ścieków ustalano zgodnie z zasadami zawartymi w opisanej ustawie oraz rozporządzeniu i zatwierdzano uchwałą rady gminy. Zdaniem prezesa UOKiK, poszczególni odbiorcy nie posiadali realnego wpływu na wysokość opłat zawartych w taryfach.

Ustawa z 2000 r. nie definiowała w sposób jednoznaczny, jaką cenę można uznać za nieuczciwą, oraz jak ustala się cenę uczciwą. Ustawodawca jedynie przykładowo zdefiniował, iż za cenę nieuczciwą można uznać cenę nadmiernie wygórowaną lub rażąco niską. W przedmiotowej decyzji prezes UOKiK wskazuje, że pojęcie ceny nieuczciwej obejmuje również cenę bezzasadną, nieposiadającą ekwiwalentu w postaci świadczonych usług przez podmiot pobierający takie opłaty. Ocena tego, czy dana cena jest nieuczciwa, winna być dokonywana na podstawie wyważenia interesów stron z uwzględnieniem zasady ekwiwalentności świadczeń, tj. po stwierdzeniu, czy pobierana cena odpowiada ponoszonym kosztom.

Prezes UOKiK podkreśla, iż sam fakt niewyodrębnienia poszczególnych grup taryfowych nie oznacza, iż przedsiębiorca dopuścił się stosowania nieuczciwych cen. Warunek niezbędny do wykazania, iż cena dostawy wody jest nieuczciwa, stanowi wykazanie, iż istnieją różnice w kosztach dostawy wody dla poszczególnych odbiorców.

Należy stwierdzić, iż podstawą prawną sporządzenia kalkulacji cen za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków są przepisy ustawy o zaopatrzeniu oraz rozporządzenia w sprawie określenia taryf. W myśl ustawy taryfę określa się na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców. Ponadto ceny i stawki opłat określone w taryfie różnicowane są dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów.

 

Zdaniem PWiK, to ujednolicenie stawek opłat za korzystanie ze środowiska, tj. za pobór wody, wywarło wpływ na stosowanie jednolitej opłaty. Właśnie ta pozycja kosztowa decydowała o wcześniejszych podziałach odbiorców usług na grupy. Jednakże prezes UOKiK ustalił, iż zgodnie z postanowieniami rozporządzenia taryfowego, opłaty za pobór wody podziemnej nie są jednakowe, ale zróżnicowane w zależności od tego, do jakich celów woda jest pobierana. Tym samym nieprawdziwe było stanowisko PWiK, iż przyczyną ujednolicenia stawek dla poszczególnych grup odbiorców jest ta sama wysokość opłaty za pobór wody dla wszystkich grup odbiorców.

Prezes UOKiK podkreśla, iż PWiK nie uwzględniło, iż wysokość opłaty za korzystanie ze środowiska tj. za pobór wody jest różna dla różnych grup odbiorców. Tym samym nie wzięto pod uwagę różnic w kosztach dostawy wody dla poszczególnych grup odbiorców tj. przede wszystkim dla gospodarstw domowych oraz odbiorców przemysłowych, co powinien był dokonać, biorąc pod uwagę zapis zawarty w art. 20 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu, mówiący o tym, iż ceny i stawki opłat określone w taryfie, różnicowane są dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców na podstawie udokumentowanych różnic kosztów.

Zdaniem prezesa UOKiK, PWiK w sposób nierzetelny, w oderwaniu od obowiązującego rozporządzenia w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska oraz niezależnie od faktycznie ponoszonych kosztów, przyjął wysokość opłat za korzystanie ze środowiska. Tym samym były one nieekwiwalentne w stosunku do rzeczywiście ponoszonych przez PWiK kosztów z tego tytułu.

Dodatkowo przyjęcie, że koszt poboru wody dla gospodarstw domowych i odbiorców przemysłowych jest taki sam, spowodował, iż PWiK nie dokonał alokacji kosztu zaopatrzenia w wodę na grupy odbiorców: gospodarstwa domowe oraz przemysłowych odbiorców usług. Spowodowało to wyodrębnienie tylko jednej grupy odbiorców usług i jednej opłaty za dostawę wody. Działania takie spowodowały, iż gospodarstwa domowe uiszczały opłaty za dostawę wody w wysokości nieadekwatnej do kosztów ponoszonych przez PWiK. Prezes UOKiK podkreśla, iż niewielka skala niesłusznie ponoszonych kosztów przez gospodarstwa domowe, nie może usprawiedliwiać nieuczciwie pobieranej opłaty za dostawę wody w takiej samej wysokości jak pozostali odbiorcy.

W odniesieniu do ścieków, w ocenie prezesa UOKiK, PWiK podjęło niezbędne działania mające na celu zapobieżenie ponoszeniu przez gospodarstwa domowe kosztów ich oczyszczania poprzez określenie w załącznikach do umów o dostawę wody i odprowadzanie ścieków dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń. Wobec tego brakowało przesłanek do uznania, iż PWiK powinno wyodrębniać osobno te dwie grupy taryfowe. Dlatego też nie było podstaw do uznania, iż nieróżnicowanie opłat za odbiór ścieków na poszczególne taryfowe grupy odbiorców powoduje, że PWiK stosuje nieuczciwe ceny za odprowadzanie ścieków. Zatem prezes UOKiK nie stwierdził, iż jest to praktyka ograniczająca konkurencję.

Nakładając karę pieniężną w wysokości 34 tys. zł prezes UOKiK wziął pod uwagę fakt, iż praktyka ograniczająca konkurencję, polegająca na stosowaniu nieuczciwych cen, miało negatywne skutki przede wszystkim dla gospodarstw domowych, tj. konsumentów, którzy byli zmuszeni do uiszczania opłat wyższych niż powinni. Ponadto stosowana przez PWiK praktyka ma długotrwały charakter i nie została zaniechana po wszczęciu niniejszego postępowania. Prezes UOKiK wziął również pod uwagę to, że działania PWiK miały ograniczony terytorialnie zasięg. Ponadto należy wskazać, iż zdaniem prezesa UOKiK stosowana przez przedsiębiorcę praktyka nie ma charakteru nieodwracalnego, gdyż zaprzestanie jej spowoduje rozpoczęcie różnicowania cen za pobór wody na taryfowe grupy odbiorców. Według prezesa UOKiK, nałożona kara pieniężna pełni funkcję represyjną za naruszenie przepisów ustawy.

 

PWiK złożyło dowołanie od wyżej opisanej decyzji, wskazując głównie, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę dokonywane jest w oparciu o takie same zasady technologiczne i techniczne dla wszystkich odbiorców, dlatego też wyłoniona została jedna taryfa. SOKiK 29 czerwca 2010 r. oddalił powództwo PWiK i zgodził się ze stanowiskiem prezesa UOKiK, dowodząc, że pobieranie od wszystkich odbiorców opłat za dostawę wody w tej samej wysokości, bez różnicowania ich na poszczególne grupy taryfowe, jest nadużywaniem pozycji dominującej na lokalnym rynku dostawy wody na obszarze gminy. Jest tym samym stosowaniem nieuczciwych cen, co stanowi praktykę ograniczającą konkurencję.

Podsumowując, należy podkreślić, iż ustawa o zaopatrzeniu nie wyłącza kompetencji prezesa UOKiK w zakresie weryfikacji działania gmin w obszarze zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, co oznacza, że przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne podlegają przepisom ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Prezes UOKiK, niezależnie od organów samorządu terytorialnego, posiada kompetencje do badania oraz kwestionowania wysokości cen za dostawę wody oraz odprowadzanie ścieków. Dlatego, korzystając z takich uprawnień, po przeprowadzeniu postępowania może uznać, iż praktyka pobierania opłat przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne stanowi czyn naruszający postanowienia ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, przykładowo poprzez nadużycie pozycji dominującej i stosowanie cen wygórowanych przy niezapewnieniu różnych taryf dla rozmaitych odbiorców, co zostało ujęte w decyzji prezesa UOKiK nr RKT – 72/2006 oraz potwierdzone przez SOKiK orzeczeniem z 29 czerwca 2010 r.

 

Wierciński Kwieciński Baehr, Warszawa