System kaucyjny i ROP pod lupą. Gorąca debata o przyszłości gospodarki odpadami

Reforma gospodarki odpadami stanowi obecnie jeden z filarów transformacji w stronę gospodarki o obiegu zamkniętym (GOZ), mając kluczowe znaczenie dla surowcowej niezależności Polski w obliczu unijnego rozporządzenia PPWR. Jak zapewniała Anita Sowińska podczas posiedzenia Komisji, resort klimatu dąży do zbudowania systemu, w którym odpady przestaną być obciążeniem, a staną się wartościowym zasobem dla przemysłu, uniezależniając kraj od importu surowców pierwotnych.

System kaucyjny w liczbach

Anita Sowińska, Wiceminister Klimatu i Środowiska, przedstawiła dane dotyczące funkcjonowania systemu kaucyjnego. „Do końca kwietnia zebrano już ponad miliard opakowań, w tym 650 milionów butelek i 350 milionów puszek. System rozwija się i w tej chwili, mamy w Polsce 57 tysięcy punktów zbiórki, z czego ponad 50% to są sklepy małe.” – mówiła Sowińska. Według resortu system pokrywa już 99,7% powierzchni kraju, a rozpoznawalność mechanizmu wśród obywateli wynosi niemal 100%. Wg danych MKiŚ 63% respondentów uznaje, że system kaucyjny przyczynia się do ochrony środowiska.

„Jeżeli chodzi o wpływ systemu kaucyjnego na poziomy selektywnego zbierania, to na koniec roku każdy operator ma obowiązek złożenia do gminy raportu i na tej podstawie gmina będzie mogła wliczyć sobie te poziomy selektywnej zbiórki, również do poziomów recyklingu.” – mówiła Anita Sowińska. Dodała też, że potencjał systemu kaucyjnego daje możliwość zebrania co najmniej dwa razy więcej czystego surowca niż w dotychczasowym systemie gminnym, co w opinii ministerstwa jest wartością dla gospodarki i jest istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa surowcowego kraju.

Projekt UC100 i nowe zasady finansowania gmin

Kluczowym elementem transformacji ma być projekt UC100 – ustawa, która wdraża w pełni rozszerzony model producenta. Wiceminister Sowińska podkreśliła, że Polska jest jedynym krajem w UE, który wciąż stosuje “dysfunkcyjny” system oparty na dokumentach potwierdzających recykling (DPR), będących de facto dokumentami handlowymi, a nie realnym odzwierciedleniem kosztów zagospodarowania. Nowy model ROP zakłada budżet rzędu 5 mld zł, płynący do gmin poprzez stałą opłatę (ok. 6 zł na mieszkańca) oraz komponent zmienny za każdą udokumentowaną tonę odpadów w systemie BDO. W kontekście ambitnych celów recyklingowych (55% w 2025 r.), resort podkreśla uzyskanie od Komisji Europejskiej derogację, obniżającą cel na lata 2025-2026 do poziomu 50%, co ma zostać prawnie usankcjonowane w projekcie UC100.

Ambitne założenia ministerstwa zderzają się jednak z pragmatyką zarządzania w gminach, gdzie samorządy postrzegają reformę przez pryzmat drastycznego spadku rentowności gminnych systemów zbiórki.

Perspektywa samorządowa. Lęk przed wzrostem kosztów i utratą surowców

Samorządy, jako podmioty ustawowo odpowiedzialne za czystość i porządek w gminach, wyrażają głębokie zaniepokojenie o stabilność finansową obecnych struktur. Wprowadzenie systemu kaucyjnego bez jednoczesnego i sprawiedliwego wdrożenia ROP grozi, ich zdaniem, gwałtownym wzrostem opłat, które w wielu gminach zbliżają się już do ustawowego limitu 70 zł od osoby.

Piotr Kruszewski, reprezentujący Unię Metropolii Polskich (UMP), wskazał na fundamentalny problem ekonomiczny: odpływ najbardziej wartościowych frakcji (PET i aluminium) do systemu kaucyjnego przy jednoczesnym drastycznym spadku cen surowców na rynku. Kruszewski zaznaczył, że miasta notują spadki cen surowców rzędu 20-30%, co w połączeniu z utratą masy surowca uderza w budżety miast osiągających 50-56% recyklingu, ale przede wszystkim pogrąża mniejsze gminy balansujące na granicy 30-40%.

„Dzisiaj system jest oparty na tym, że to mieszkańcy w zdecydowanie większości ponoszą koszty transportu, zagospodarowania systemu. Producenci w niewielkim stopniu ponoszą tą finansową odpowiedzialność za zagospodarowanie tych odpadów” – mówił Kruszewski. Zwrócił też uwagę na to, że brakuje silnych bodźców do projektowania opakowań nadających się do recyklingu. Samorządy chciałyby doprowadzić do partycypowania przez producentów w systemie, do powiązania opłat z wpływem opakowań na środowisko co pozwoliłoby na zapewnienie stabilnego finansowania gmin.

Postulaty zmian w naliczaniu poziomów recyklingu

W obliczu kar za niespełnienie wskaźników, samorządy postulują zmianę europejskich zasad liczenia recyklingu. Kluczowym postulatem UMP jest wliczanie żużli i popiołów z instalacji termicznego przekształcania odpadów do poziomów recyklingu. Choć obecne przepisy UE na to nie pozwalają, samorządy argumentują, że materiały te są realnie wykorzystywane w budownictwie, a ich pominięcie jest niespójne z ideą circular economy i mogłoby podnieść wskaźniki o kilkanaście punktów procentowych. Kruszewski tak podsumował brak efektywności obecnego modelu: “Dzisiaj producenci w niewielkim stopniu ponoszą finansową odpowiedzialność za zagospodarowanie odpadów i brakuje nam silnych bodźców co do projektowania opakowań nadających się do recyklingu”.

Obawy samorządów o brak rynkowych bodźców podzielają również przedstawiciele sortowni i recyklerzy wskazując m.in. na nieszczelność planowanych regulacji finansowych.

Walka o szczelność systemu i sprawiedliwy ROP

Branża komunalna, operująca na styku logistyki i przetwarzania, zwraca uwagę na konieczność wyeliminowania tzw. “jazdy na gapę” producentów opakowań, którzy wprowadzają produkty na rynek, nie partycypując w kosztach ich cyklu życia.

Seweryn Jochim reprezentujący Związek Pracodawców Branży Komunalnej, zaapelował o jak najszybsze wdrożenie ROP jako mechanizmu sprawiedliwości społecznej. Argumentował, że obecnie system opłat za odpady “od głowy” (który funkcjonuje w większości samorządów) jest niesprawiedliwy dla osób mało konsumujących, natomiast ROP pozwoliłby mieszkańcom płacić “portfelami w sklepach” przy podejmowaniu decyzji zakupowych. Jednocześnie Karol Wójcik, przewodniczący Izby Branży Komunalnej, ostrzegł przed wadami projektu UC100, który jego zdaniem nie zawiera jasnych reguł ustawowych podziału środków, oddając zbyt dużą uznaniowość w ręce NFOŚiGW.

„Jeśli chodzi o rozszerzoną odpowiedzialność producenta, my jako Izba Branży Komunalnej przyglądaliśmy się temu projektowi bardzo dokładnie, zgłaszaliśmy do niego uwagi, nie protestowaliśmy od razu a priori przeciwko temu modelowi, choć widzieliśmy tam nieścisłości i braki, wiedząc o tym, że w tej chwili zaniechanie prac nad modelem, czy próba zastopowania tych prac będzie skutkowała tym, że przez kilka lat najbliższych dalej w Polsce nie będzie wdrożony model rozszerzonej odpowiedzialności producenta. Jednak już po konsultacjach społecznych i w tym kształcie, który w tej chwili mamy projektu UC100 widzimy, że kluczowe nasze uwagi do tego projektu nie zostały uwzględnione” mówił Karol Wójcik i podkreślał, że „ten projekt przede wszystkim nie zawiera jasnych reguł ustawowych, które rządzą podziałem środków”. Zwrócił też uwagę, że Izba nie jest przeciwnikiem tego „by administratorem systemu był podmiot państwowy” , ale równocześnie nie zgadza się na to aby ten sam podmiot, który pełni funkcje operacyjne określał też warunki i zasady.

Wyzwania w relacjach przedsiębiorca-gmina

Karol Wójcik zwrócił uwagę na kwestię poziomów recyklingu w kontekście współpracy między przedsiębiorcami realizującymi usługę odbioru i zagospodarowanie odpadów a gminami. „Wymagany poziom recyklingu przenoszony jest w warunkach umowy, wprost na przedsiębiorcę realizującego usługę. W obecnej sytuacji nie jest możliwe aby ten przedsiębiorca realizujący usługi na rzecz gminy osiągnął poziom recyklingu wymagany ustawą dla całości odpadów komunalnych w danej jednostce samorządu terytorialnego.” – ocenił.

Branża apeluje o korektę UC100 w stronę modelu “Sprawiedliwego ROP”. Przedsiębiorcy obawiają się, że bez sztywnych terminów ustawowych na rozpatrywanie wniosków przez NFOŚiGW, sortownie i gminy utracą płynność finansową. Wójcik podkreślił, że brak automatyzmu wypłat sprawi, iż konsument zapłaci dwa razy: raz w cenie produktu i drugi raz w wyższej opłacie za śmieci, gdyż środki z ROP nie trafią efektywnie do podmiotów wykonujących realną pracę.

Taka wizja centralnego zarządzania środkami budzi opór nie tylko recyklerów, ale i samych wprowadzających, którzy obawiają się upaństwowienia mechanizmów rynkowych.

Między rynkiem a regulacją państwową

Producenci żywności i operatorzy systemów kaucyjnych stają przed wyzwaniem pogodzenia wymogów ekologicznych z realiami rynkowymi krytykując zaroponowany w projekcie UC100 model.

Andrzej Gantner z Polskiej Federacji Producentów Żywności zwrócił uwagę na fakt, że „trudno sobie wyobrazić żywność w tej chwili bez opakowania i nasze bezpieczeństwo żywnościowe bez opakowań. Wprowadzamy ponad 60% opakowań, całego strumienia opakowań”. W tym kontekście podkreślił, wagę głosu Federacji powinien mieć odpowiednią wagę, choć jak ocenił dotychczas „nie ma tej wagi w kontakcie z Ministerstwem Klimatu i Środowiska, które nie chce prowadzić dialogu co do kształtu systemu ROP-owskiego i nie chce słuchać zgłaszanych uwag”.

Gantner zauważył że „po pierwsze, nieprawdą jest to, że wprowadzający nie chcą pokrywać kosztów selektywnej zbiórki i przekazania do recyklingu swoich opakowań.” Stwierdził że wprowadzający już pokrywają te koszty, zgodnie z obecnymi przepisami i dodał, że w tamtym roku była to kwota miliard czterysta milionów. „To jest za mało według potrzeb systemu, ale płacimy tyle, ile mówi polskie prawo.” – podsumował.

Zwrócił też uwagę na fakt, że „w ustawie UC100 jest bardzo wiele bardzo dobrych zapisów dotyczących realizacji obowiązków wynikających z PPWR. Rozporządzenie to wprost nakłada nam bardzo poważne obowiązki. Bez dobrego ROP-u tych obowiązków po prostu nie wykonamy.”

W opinii Andrzeja Gantnera obecny model ROP-u w niczym nie ulży mieszkańcom. „Wszyscy zapłacimy dwa razy – jako mieszkańcy i jako konsumenci w cenach chociażby żywności. I na taki model ROP-u się nie możemy zgodzić. Nie możemy zgodzić się na to, żeby państwo zawłaszczyło kolejny obszar gospodarki wolnorynkowej. Ponieważ mimo wszystko gospodarka odpadami opakowaniowymi jest gospodarką wolnorynkową.” – dodał.

Sektor rolno-spożywczy apeluje o dialog

Przedstawiciel Polskiej Federacji Producentów Żywności zadeklarował, że cały sektor rolno-spożywczy jest w stanie siąść do stołu i rozmawiać natychmiast o poprawnie skonstruowanym, rynkowym, efektywnym środowiskowo, racjonalnym ekonomicznie systemie ROP, który nie będzie powodował niepotrzebnych obciążeń, a faktycznie zasili fundusze gminne. Andrzej Gantner sprzeciwił się ponadto “zawłaszczaniu obszaru gospodarki wolnorynkowej” przez państwo. Wskazał na przykład Czech jako modelowy, rynkowy system ROP.

Argumentację tę wzmocniła Renata Sernecka (PIGO), która przytoczyła listę negatywnie ocenionych przez NIK funduszy państwowych – w tym Funduszu Sprawiedliwości, funduszy covidowych czy nieprawidłowości w programie „Czyste Powietrze” NFOŚiGW – jako uzasadnienie dla braku zaufania branży do modelu centralnego sterowania środkami z ROP.

Łańcuchy dostaw i odporność surowcowa

Z perspektywy bezpieczeństwa surowcowego, Magdalena Markiewicz, prezes operatora Polka, zauważyła, że system kaucyjny już teraz skraca łańcuchy dostaw, czyniąc Polskę odporną na zawirowania geopolityczne (np. w Cieśninie Ormuz). Wskazała na sukces ekonomiczny: dzięki systemowi rPET stał się po raz pierwszy tańszy od PET z importu. Markiewicz zwróciła uwagę na problem “dwóch prędkości”: handel został zmuszony do startu systemu w październiku, podczas gdy dla producentów jest on wciąż dobrowolny.

Markiewicz odniosła się też do kwestii utraty części strumienia odpadów przez instalacje „My jako operator Polka postawiliśmy na rozproszoną logistykę z zaangażowaniem spółek odpadowych, ponieważ to spółki odpadowe mają kompetencje, doświadczenie, pozwolenie i też obsługują te sklepy, które dzisiaj są zobowiązane do zbierania opakowań, żeby w naszym imieniu wykonywały nadal te usługi, jednocześnie żeby kompensowały sobie utratę tego strumienia surowców” – powiedziała i zadeklarowała chęć współpracy z sortowaniami w kontekście np. transportu i liczenia opakowań.

Kontrowersje wokół spalania odpadów opakowaniowych

Sławomir Brzózek z Związku Pracodawców Przemysłu Opakowań i Produktów w Opakowaniach EKO-PAK odniósł się w pierwszej kolejności do systemu kaucyjnego, a następnie do ROP-u. Brzózek, odwołał się do argumentów Magdaleny Markiewicz stwierdzając, że „w dzisiejszej rzeczywistości geopolitycznej istnienie systemu kaucyjnego w Polsce faktycznie przebudowuje i skraca łańcuchy dostaw dla budowy opakowań surowców wtórnych.” Zwrócił uwagę, że dzięki systemowi kaucyjnemu „staliśmy się dużo bardziej odporni na kaprysy i presję Chin.”.

W kontekście postulatów dotyczących odejścia od systemu kaucyjnego zwrócił uwagę na odszkodowania w związku z poniesionymi już kosztami dotyczącymi tego systemu. „Pamiętajcie Państwo o odszkodowaniach dla tych, którzy wyłożyli ciężkie miliardy na zbudowanie tego, od czego teraz mielibyśmy odejść” – zakończył pierwszą część wypowiedzi i konturował odnosząc się do koncepcji ROP: „Wszyscy rozumiemy, że rozszerzoną odpowiedzialność producenta w dobrym modelu, zgodnym z PPWR-em i dyrektywą ramową o odpadach powinniśmy przyjąć już lata temu. Tak się nie stało. Natomiast zwracam tylko państwu uwagę, że w zasadzie żadne uwagi strony społecznej w nowej wersji projektu UC100 nie zostały przyjęte. Ciągle nie ma raportu z konsultacji publicznych. Nie wiemy, dlaczego jest taki, a nie inny kształt tego projektu.” – powiedział.

Największe kontrowersje wzbudził jednak artykuł 208 projektu UC100, który jak zauważył Brzózek „pozwala faktycznie palić odpady opakowaniowe”. Podkreślił równocześnie, że „musimy wdrożyć model rozszerzony w odpowiedzialności producenta, to jest jasne. Tylko chodzi o szczegóły, jak on ma funkcjonować.”

Realia wdrożenia “na froncie”

Codzienność wdrożenia systemu kaucyjnego to dla wielu małych przedsiębiorców i mieszkańców walka z barierami technicznymi oraz biurokracją, która rzutuje na akceptację społeczną GOZ. Adam Abramowicz, reprezentujący Radę Przedsiębiorców, zwrócił uwagę na to, że przedsiębiorcy zgłaszali swoje zastrzeżenia do koncepcji systemu kaucyjnego już na etapie konsultacji przy uchwalaniu tej ustawy. „Niestety nasze uwagi zostały zignorowane. Oczywiście część Państwo przyjęli, ale te generalne, które przewidywały taki efekt tej ustawy zostały pominięte. Można by było po prostu wprowadzić inny system, czyli zwracać pieniądze z butelkomatów i pewnie by te butelkomaty wtedy wystarczyły” – powiedział.

Abramowicz zwrócił uwagę że w obecnej sytuacji w sklepach niejednokrotnie dochodzi do naruszania rygorów HACCP poprzez składowanie nieumytych opakowań w sąsiedztwie żywności oraz “krzyżowanie się dróg” odpadów i dostaw. „Handel ma ogromne kłopoty z obsługą tego systemu. Idzie lato i proszę sobie wyobrazić, co się dzieje, jeżeli te butelki, puszki i butelki plastikowe nie są odbierane w porę, a nawet jak są odbierane w porę i przy tej temperaturze, te nieumyte opakowania zalegają w magazynach sklepowych.” Abramowicz przywołał też obraz mieszkańców “dmuchających w butelki” przed automatami, by system je przyjął, oraz frustrację wynikającą z 30-dniowej ważności “paragoników”, które realnie utrudniają odzyskanie kaucji w gotówce.

Postulat włączenia “małpek” do systemu kaucyjnego

Ważnym głosem w debacie był postulat Filipa Piotrowskiego z Fundacji Waste Free Oceans dotyczący włączenia szkła jednorazowego (tzw. małpek) do systemu. Przywołał dane MKiŚ, według których aż 50% szkła trafia obecnie do odpadów zmieszanych, co drastycznie obniża poziomy recyklingu gmin ze względu na dużą masę tego surowca. Piotrowski argumentował, że włączenie szkła do kaucji nie tylko oczyści środowisko, co widać już po akcjach sprzątania brzegów Odry, ale przede wszystkim realnie pomoże samorządom w osiągnięciu unijnych wskaźników.

Te wielowątkowe zastrzeżenia zmusiły przedstawicieli Ministerstwa do technicznej obrony proponowanych rozwiązań.

Odpowiedź MKiŚ. Obrona integralności projektu UC100

Zamykając posiedzenie, wiceminister Anita Sowińska oraz Maciej Białek, Zastępca Dyrektora Departamentu Gospodarki Odpadami, odnieśli się do kluczowych zarzutów, broniąc integralności projektu UC100.

Ministra Sowińska stanowczo odrzuciła postulaty wstrzymania systemu kaucyjnego, twierdząc, że opóźnienie nie wyeliminowałoby problemów “wieku dziecięcego”, a firmy, które zainwestowały w automaty, poniosłyby miliardowe straty. Odnosząc się do obaw o NFOŚiGW, wyjaśniła, że system przewiduje oddzielne, wydzielone rachunki oraz automatyzm wypłat ex-post (za wykonaną usługę), co ma zapobiegać niegospodarności. Resort zadeklarował też otwartość na wydłużenie terminu ważności kuponów kaucyjnych w przyszłych nowelizacjach.

Ministra Sowińska zwróciła tez uwagę na kwestię bezpieczeństwa surowcowego. „Chodzi tak naprawdę o nasze globalne bezpieczeństwo surowcowe jako Europy, dlatego że jesteśmy w dużym kryzysie, który jest między innymi związany z Cieśniną Ormuz i również z dostępnością surowców, między innymi tworzyw sztucznych. Dzięki systemowi kaucyjnemu, który Polska wdrożyła na dużym rynku, bo jesteśmy drugim w stosunkowo wielkości rynkiem w Europie, możemy przejść przez to suchą stopą i zagwarantować czysty surowiec do produkcji opakowań.”

Wyjaśnienia dotyczące artykułu 208 i przyszłość “małpek”

Kluczową obronę artykułu 208 przedstawił Maciej Białek. Wyjaśnił, że jest to jedynie “mechanizm przejściowy” niezbędny do momentu, gdy unijne wymogi ekoprojektowania (PPWR) wymuszą na producentach tworzenie opakowań w 100% nadających się do recyklingu.

W kwestii “małpek”, ministra Sowińska potwierdziła gotowość do analiz, zaznaczając jednak konieczność długiego vacatio legis ze względu na ogromne obciążenia logistyczne dla handlu. Z punktu widzenia samorządów, MKiŚ upatruje tu „pewną szansę też, jeżeli chodzi o osiągnięcie poziomów recyklingu, dlatego że szkło jest bardzo ciężkim surowcem, a niestety z tych badań, które są dla nas dostępne, wynika, że około połowa szkła trafia do zmniejszanych odpadów i to jest naprawdę wielka strata.” – oceniła i dodała, że „gdyby szkło było bardziej efektywnie zbierane, to wówczas moglibyśmy naprawdę z powodzeniem i wydaje się bardzo szybko – jeżeli dołączymy jeszcze do tego bioodpady – uzyskać te cele recyklingu.”

Projekt UC100 ma w najbliższych dniach trafić pod obrady Rady Ministrów jako priorytet legislacyjny rządu.