Pomimo wzrostu gospodarczego w latach 2010-2019 w Polsce nie odnotowano poprawy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych mniej zamożnych gospodarstw domowych. Zasoby mieszkań komunalnych charakteryzują się niską dostępnością i wysokim stopniem zużycia majątku oraz rosnącymi zaległościami czynszowymi. W obliczu nadchodzącej dekoniunktury gospodarczej wywołanej pandemią realizacja zadań własnych gmin w zakresie mieszkalnictwa ulegnie dalszemu utrudnieniu. Potrzebne są więc zmiany regulacyjne.

Polityka mieszkaniowa to jedno z kluczowych zadań jednostek samorządu terytorialnego (JST) szczebla gminnego. Zgodnie z Ustawą z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego z późniejszymi zmianami (dalej: u.o.p.l.), do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 u.o.p.l.). Ustawowym zadaniem gminy jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 u.o.p.l.).

Jednoznacznemu przypisaniu powyższych zadań gminom towarzyszyło ograniczanie aktywności instytucji centralnych w tym obszarze. Udział bezpośrednich wydatków mieszkaniowych z budżetu państwa w relacji do PKB spadł z 0,8% w 1995 r. do 0,09% w 2016 r. 

Pojawiło się też wiele programów wsparcia mieszkalnictwa o relatywnie ograniczonej skali działania, takich jak Program wsparcia budownictwa socjalnego (2006), Program „Rodzina na swoim” (2006), Program termomodernizacji i remontów (2008) czy Program „Mieszkanie dla młodych” (2013).

Wieloaspektowy program poświęcony mieszkalnictwu został uchwalony w 2016 r. (Uchwała nr 115/2016 Rady Ministrów z 27 września 2016 r. w sprawie przyjęcia Narodowego Programu Mieszkaniowego – NPM). Z perspektywy czterech lat funkcjonowania NPM można ocenić, iż również ten program nie realizuje w pełni swych celów w zakresie wsparcia budownictwa komunalnego. NPM zakładał wydatkowanie 3,5 mld zł na budownictwo komunalne do 2030 r., czyli ok. 250 mln zł rocznie. Tymczasem w latach 2017-2019 przyznano finansowanie w kwotach odpowiednio 200 mln zł, 162 mln zł i 72 mln zł. 

Wciąż istnieje potrzeba poszukiwania skutecznych instrumentów i rozwiązań prawnych wspierających poprawę warunków mieszkaniowych.

Ograniczone zasoby 

W Polsce co roku oddawane jest przeciętnie sto kilkadziesiąt tysięcy nowych mieszkań. Statystyczny niedobór mieszkań, rozumiany jako różnica między liczbą mieszkań ogółem i liczbą gospodarstw domowych, został zniwelowany już w 2013 r. 

Statystyczna nadwyżka mieszkań jest szacowana na 424 tys. na koniec 2019 r. Problemem pozostaje statystyczny deficyt mieszkaniowy, definiowany jako różnica pomiędzy liczbą zamieszkanych mieszkań i liczbą gospodarstw domowych. Aktualnie wynosi on ok. 640 tys. mieszkań (tab. 1). Dane te nie uwzględniają przy tym mieszkań o obniżonym standardzie. Zgodnie z danymi Eurostatu, w Polsce mieszkań o silnym poziomie deprywacji (wskaźnik silnej deprywacji mieszkaniowej definiowany jest jako odsetek mieszkań, które zarówno są przeludnione, jak i posiadają co najmniej jedną z cech: zbyt ciemne, cieknący dach, brak toalety lub wanny/prysznica) było na koniec 2018 r. 8,6%, czyli ok. 1,3 mln mieszkań zwiększających deficyt mieszkaniowy.

Przyrost zasobów mieszkaniowych to zasługa budownictwa indywidualnego i branży deweloperskiej, które od 2015 r. odpowiadają za ponad 95% oddawanych mieszkań. Istniejące gminne zasoby mieszkaniowe stopniowo się kurczą (5,8% ogółu mieszkań na koniec 2018 r.), a nowo wybudowane mieszkania komunalne to jedynie ok. 1% nowych mieszkań (tab. 1).

Ważnym zagadnieniem jest jakość zaspokajania przez gminy potrzeb mieszkaniowych. Jednym z kluczowych wskaźników jest tu wskaźnik przeludnienia (ang. overcrowding rate). Na koniec 2018 r. w Polsce w mieszkaniach z preferencyjnymi stawkami czynszu (w szczególności komunalnych) przeludnienie występowało w 64% mieszkań. Jest to najgorszy rezultat spośród wszystkich krajów UE (rysunek) i aż o 40 punktów procentowych powyżej średniej dla UE.

Następnym miernikiem wskazującym na jakość realizowanej polityki zarządzania zasobami gminnymi jest wskaźnik silnej deprywacji mieszkaniowej. Wskaźnik ten, liczony dla zasobów mieszkaniowych z preferencyjnymi stawkami czynszu, w przypadku Polski również kształtuje się na jednym z najgorszych miejsc w UE. W 2018 r. wyniósł on 23,4% przy średniej unijnej 8,1%. Gorsze są tylko dwa kraje: Łotwa (30,8%) i Rumunia (25,7%).

Kolejnym istotnym kryterium realizacji zaspokajania potrzeb mieszkaniowych jest czas oczekiwania na przydział mieszkania komunalnego. Nie ma precyzyjnych statystyk w tym zakresie – do określenia skali zjawiska służą badania ankietowe i oszacowania. Zgodnie z danymi GUS-u, na koniec 2018 r. na najem lokali mieszkalnych od gminy (zarówno komunalnych, jak i socjalnych) oczekiwało 149,3 tys. gospodarstw domowych, w porównaniu do 163,8 tys.  w 2015 r. oraz 135,1 tys. w 2011 r. Z „Raportu o stanie polskich miast”1 wynika, że wymiana użytkowników mieszkań gminnych następuje tylko w 2,2% mieszkań komunalnych. Przy tych założeniach można oszacować, iż czas oczekiwania na mieszkanie od gminy wynosi średnio ok. 8 lat. 

Z kolei raport NIK-u podaje, iż czas oczekiwania na przyznanie mieszkania komunalnego wynosił od 34 dni do 17 lat w badanych JST2.

Niskie stawki czynszów i degradacja zasobów

Ważnym zagadnieniem jest też kwestia właściwego utrzymania zasobów mieszkaniowych, tak aby nie podlegały one degradacji. Badania ukazują3, iż na przestrzeni blisko 10 lat nastąpił wzrost stawek czynszu średnio o ok. 36% (tab. 2). Wzrosty stawek są niższe w tych JST, które prowadzą aktywne działania z wykorzystaniem TBS-ów, Funduszu Dopłat bądź programu Mieszkanie+. Stawki wzrosły tam przeciętnie o 25%.

Pomimo wzrostu stawek pozostają one zbyt niskie, aby zapobiec degradacji substancji mieszkaniowej, nawet gdyby nie występowały żadne zaległości w płaconych czynszach. Średnia miesięczna stawka czynszu wynosi aktualnie 46% standardowo przyjętej &...