Komisja Europejska chce włączyć część instalacji odpadowych do systemu EU ETS. Chodzi m.in. o spalarnie i współspalarnie odpadów innych niż niebezpieczne, które od 2031 r. miałyby stopniowo ponosić koszty emisji CO₂. Bruksela tłumaczy to potrzebą dalszego ograniczania emisji.

Związek Producentów Paliw z Odpadów i Biomasy (ZPPOB) wyraża zdecydowany sprzeciw wobec tych planów. W ocenie ZPPOB proponowane rozwiązanie nie uwzględnia w odpowiednim stopniu specyfiki gospodarki odpadami ani roli paliw wytwarzanych z odpadów, w szczególności RDF/SRF, w realizacji celów gospodarki o obiegu zamkniętym i transformacji energetycznej kraju, a nawet całej Unii Europejskiej. Wprowadzenie dodatkowego kosztu emisji CO₂ dla instalacji wykorzystujących odpady jako paliwo może w praktyce doprowadzić do skutków przeciwnych do zakładanych przez Komisję.

Większe koszty zagospodarowania odpadów

Objęcie instalacji spalania i współspalania odpadów obowiązkiem zakupu i umarzania uprawnień do emisji będzie oznaczało istotny wzrost kosztów prowadzenia działalności, który nie pozostanie jednak po stronie samych instalacji. W warunkach rynkowych zostanie on w znacznej części przeniesiony na uczestników całego łańcucha gospodarowania odpadami, czyli mieszkańców oraz samorządy, instalacje przetwarzania odpadów, producentów paliw alternatywnych, przedsiębiorstwa energetyczne, ciepłownie, cementownie, instalacje termicznego przekształcania odpadów oraz inne instalacje wykorzystujące paliwa z odpadów.

W konsekwencji wzrosną koszty zagospodarowania frakcji palnej odpadów oraz koszty produkcji i wykorzystania RDF/SRF. Jest to szczególnie istotne w przypadku paliw produkowanych z odpadów, które już teraz muszą silnie konkurować z paliwami konwencjonalnymi. Nałożenie na instalację wykorzystującą RDF dodatkowego kosztu wynikającego z EU ETS może w znaczący sposób pogorszyć ekonomiczną atrakcyjność tego rozwiązania.

RDF nie jest paliwem kopalnym

ZPPOB zwraca uwagę, że RDF/SRF jest paliwem wtórnym powstającym z odpadów, a jego wykorzystanie energetyczne stanowi element zagospodarowania odpadów, których nie można poddać recyklingowi materiałowemu. Nie można oceniać emisji związanych ze spalaniem RDF/SRF wyłącznie przez pryzmat emisji w punkcie spalania; trzeba też wziąć pod uwagę to, że alternatywą może być niestety składowanie odpadów oraz spalanie w elektrowniach i ciepłowniach paliw kopalnych.

Największe ryzyko dotyczy jednak rynku paliw alternatywnych produkowanych z odpadów. Jeżeli instalacje wykorzystujące RDF/SRF zostaną obciążone kosztami EU ETS, a koszty te zostaną przeniesione na dostawców paliwa, to w efekcie wzrośnie cena zagospodarowania odpadów i jednocześnie spadnie konkurencyjność paliw alternatywnych względem paliw konwencjonalnych. Może to prowadzić m.in. do:

  • ograniczenia zapotrzebowania na RDF/SRF,
  • spadku cen przyjmowania paliw z odpadów przez instalacje współspalające,
  • wzrostu kosztów zagospodarowania odpadów dla przedsiębiorców i mieszkańców,
  • zmniejszenia wykorzystania RDF/SRF w energetyce i przemyśle,
  • zwiększenia presji na eksport odpadów poza rynek krajowy.

Taki efekt byłby sprzeczny z celem budowania w Europie stabilnego i samowystarczalnego systemu gospodarowania odpadami.

Co z hierarchią sposobów postępowania z odpadami?

Właśnie dlatego należy przeanalizować, jakie skutki przyniosłoby rozszerzenie EU ETS dla hierarchii sposobów postępowania z odpadami. Komisja Europejska sama zauważa ryzyko przekierowania odpadów do innych metod zagospodarowania, dlatego w dokumentach dotyczących rewizji systemu wskazano m.in. na potrzebę monitorowania potencjalnych niezamierzonych skutków rozszerzenia systemu oraz objęcia monitoringiem również emisji ze składowisk.

Nie można jednak ograniczać analizy do samego poziomu emisji instalacji. Należy ocenić skutki proponowanej regulacji dla całego systemu gospodarowania odpadami.

Przecież jeżeli zastosowanie RDF/SRF stanie się ekonomicznie nieopłacalne, odpady nie znikną, tylko zostaną skierowane do innych instalacji lub innych, często nielegalnych sposobów zagospodarowania. To bez wątpienia będzie bardziej szkodliwe dla środowiska niż termiczne przekształcanie z odzyskiem energii.

W szczególności istnieje ryzyko zwiększenia poziomów składowania odpadów, ich eksportu oraz rozwoju innych, niekoniecznie bardziej korzystnych środowiskowo sposobów postępowania. Dlatego wprowadzenie EU ETS dla spalania i współspalania odpadów powinno być poprzedzone kompleksową oceną skutków dla całego łańcucha gospodarki odpadami, a nie wyłącznie analizą emisji CO₂ z instalacji.

Odrębną sprawą jest to, że RDF/SRF jest paliwem o specyficznym składzie, którego parametry zależą od strumienia odpadów, z którego zostało wytworzone. Operator instalacji wykorzystującej takie paliwo nie ma pełnej kontroli nad udziałem poszczególnych frakcji w strumieniu odpadów. Jednocześnie istotna część RDF-u może pochodzić z frakcji biogenicznych, takich jak papier, tektura, drewno czy inne biodegradowalne składniki odpadów. W rozliczeniach EU ETS nie powinno się więc traktować całego paliwa z odpadów tak jak paliwa kopalnego.

Konkurencyjność europejskiej gospodarki

Komisja Europejska uzasadnia rewizję EU ETS m.in. potrzebą zwiększenia konkurencyjności europejskiego przemysłu i wspierania efektywnej kosztowo dekarbonizacji. Tymczasem proponowane rozszerzenie systemu może w sektorze gospodarki odpadami przynieść odwrotny skutek.

Wzrost kosztów zagospodarowania odpadów będzie oddziaływał nie tylko na przedsiębiorstwa odpadowe, ale również na przedsiębiorstwa przemysłowe korzystające z RDF/SRF oraz na samorządy i mieszkańców ponoszących koszty systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. W ocenie ZPPOB przed przyjęciem regulacji konieczne jest zatem przeprowadzenie pogłębionej analizy, obejmującej co najmniej:

  • wpływ EU ETS na cenę RDF/SRF,
  • wpływ na koszty zagospodarowania odpadów,
  • wpływ na konkurencyjność RDF/SRF względem węgla i innych paliw,
  • wpływ na rozwój współspalania odpadów,
  • ryzyko zwiększenia składowania odpadów,
  • ryzyko zwiększenia eksportu odpadów,
  • wpływ na realizację hierarchii sposobów postępowania z odpadami,
  • wpływ na inwestycje w instalacje przetwarzania odpadów na paliwa alternatywne,
  • wpływ na koszty systemów gospodarowania odpadami komunalnymi,
  • rzeczywisty efekt klimatyczny uwzględniający zastępowanie paliw kopalnych przez paliwa z odpadów.

Bez tego nie dowiemy się, jak rzeczywiście rozszerzony o paliwa z odpadów system EU ETS wpłynie na całość gospodarki.

Do ponownej analizy

ZPPOB stoi zatem na stanowisku, że rozszerzenie EU ETS na spalanie i współspalanie odpadów innych niż niebezpieczne w proponowanym kształcie nie powinno zostać przyjęte. W pierwszej kolejności należy przeprowadzić ocenę, czy nałożenie kosztu EU ETS na instalacje wykorzystujące RDF/SRF rzeczywiście doprowadzi do redukcji emisji w skali całego systemu, czy też jedynie przesunie emisje i odpady do innych sektorów – między innymi przez zwiększone składowanie i spalanie paliw kopalnych.

Popieramy działania na rzecz ograniczenia emisji gazów cieplarnianych oraz transformacji europejskiej gospodarki w kierunku neutralności klimatycznej. Nie możemy jednak poprzeć rozwiązania, które poprzez zwiększenie kosztów wykorzystania paliw z odpadów może ograniczyć ich zastosowanie i w konsekwencji prowadzić do wzrostu kosztów zagospodarowania odpadów.

Rozszerzenie EU ETS na spalanie i współspalanie odpadów powinno być oceniane nie tylko jako instrument polityki klimatycznej, lecz także jako regulacja bezpośrednio ingerująca w funkcjonowanie rynku gospodarki odpadami.

Apelujemy zatem o ponowne przeanalizowanie proponowanego rozszerzenia EU ETS oraz o wypracowanie rozwiązania, które nie będzie ekonomicznie penalizować wykorzystania paliw z odpadów zastępujących paliwa kopalne. Transformacja klimatyczna nie powinna prowadzić do sytuacji, w której paliwo wytworzone z odpadów staje się mniej konkurencyjne od paliwa kopalnego. Takie rozwiązanie osłabiałoby zarówno rynek paliw alternatywnych, jak i europejski system gospodarowania odpadami.

Katarzyna Wolny-Tomczyk

adwokat, Związek Producentów Paliw z Odpadów i Biomasy

Dominika Dąbrowska

adwokat, Związek Producentów Paliw z Odpadów i Biomasy