Opłata „wodno-śmieciowa”

Artykuł ten jest próbą przedstawienia modelu takiej opłaty wypracowanego przez autora w oparciu o zasady ekonomiki gospodarki komunalnej pod kierownictwem naukowym dr. hab. Zbigniewa Grzymały w Katedrze Ekonomiki i Finansów Samorządu Terytorialnego SGH w Warszawie.

 

Idea wykorzystania tzw. kryterium wodnego do szacowania strumienia wytwarzanych i pozyskiwanych odpadów nie jest w naszym kraju nowa. Do obiegu publicznego wprowadził ją projekt ustawy o gospodarowaniu odpadami komunalnymi autorstwa prof. Janusza Mikuły, podsekretarza stanu w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego w latach 2006-2009. Projekt ten, oprócz wykorzystania wspomnianego już „kryterium wody”, zawierał kilka innych interesujących rozwiązań, np. obowiązek oddzielnego wykazywania na rachunkach dla klientów ceny pozyskiwania oraz ceny odzysku jako formy kontroli społecznej nad efektywnością systemu¹. Niestety, zarzucono je wraz z rezygnacją z projektu. Autorzy koncepcji nie podali do publicznej wiadomości metod ustalania wysokości opłaty za wytworzone odpady wg ilości zużywanej wody. Inicjatywie tej towarzyszyły przeważnie krytyczne głosy, dochodzące głównie z branży wodociągowo-kanalizacyjnej. Ich autorzy obawiali się spadku zapotrzebowania na wodę ze strony gospodarstw domowych i negowali występowanie wystarczająco silnej korelacji pomiędzy strumieniami wody i odpadów komunalnych².

 

Pomysł ten, pomimo wspomnianych kontrowersji, powrócił przy okazji prac nad nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.) jako wyraz determinacji głównego sprawcy zmian: dużych aglomeracji, które zdały sobie sprawę ze skali strat, jakie poniosą po przejęciu własności odpadów, jeżeli nadal będą tolerować nagminne praktyki nielegalnej dystrybucji i utylizacji odpadów, od lat towarzyszące liberalnemu modelowi gospodarki odpadami. Jasne stało się także, że bez brakujących kilku milionów ton odpadów system nigdy nie będzie ekonomicznie efektywny, nie zabezpieczy zaangażowania Unii Europejskiej i nie przyciągnie kapitału krajowego, niezbędnego do uzupełnienia nakładów na w pełni zintegrowany i wszechstronny krajowy system pozyskiwania i przetwarzania odpadów komunalnych.

Są pierwsze interesujące reakcje ze strony samorządów w dużych miastach. Na przykład w Kielcach³ władze ratusza odniosły się początkowo do nowej możliwości ustalania należności niemal z entuzjazmem: „– To będzie radykalna zmiana z dużo bardziej uczciwymi zasadami, dzięki którym nasze ulice i lasy staną się czystsze. (…) Ta metoda jest w miarę łatwa do wprowadzenia, a przede wszystkim wiarygodna. Robi się odczyt licznika i jest po sprawie. Tu się nie da oszukać. To najbardziej uczciwy sposób” – cytuje „Gazeta Wyborcza” wypowiedź jednego z pracowników wydziału Ochrony Środowiska kieleckiego ratusza, w którym prezydent miasta powołał specjalny zespół do wdrożenia nowego systemu zarządzania gospodarką odpadami komunalnymi.

 

Jednak po kilku dniach nadeszły refleksje⁴, o czym poinformował przewodniczący zespołu wdrożeniowego, i znacznie bardziej pogłębione uzasadnienie. „– Każda z metod proponowanych w ustawie ma wady i zalety – przyznaje Adam Rogaliński z Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta w Kielcach, koordynator zespołu do spraw wprowadzenia nowego systemu opłat za śmieci. – Rozważaliśmy naliczanie opłaty od powierzchni mieszkania, ale przepisy nie są jednoznaczne, co wchodzi w skład lokalu mieszkalnego. Druga metoda pozwala uzależnić opłatę od liczby osób przebywających w lokalu. Pozornie to najłatwiejszy sposób, ale tak nie jest. Student mieszkający pięć dni w akademiku i dwa u rodziców, gdzie faktycznie przebywa, gdzie ma płacić za śmieci? Podobnie jest z osobami pracującymi poza Kielcami i przyjeżdżającymi do domu tylko na weekend. Jak potraktować właścicieli wynajmujących mieszkania? Nie ustalimy, ile osób tam przebywa. Natomiast zużycie wody przesądza, że dom jest zamieszkiwany i można je przeliczyć na liczbę osób. Prawie wszystkie budynki są opomiarowane – przyznaje. – Ta metoda ma też wadę. Kto oszczędza wodę, będzie mniej płacił za śmieci, choć niekoniecznie będzie ich mniej wytwarzał. Musimy przyjąć jakiś sposób rozliczania, a ten wybrało większość miast i będziemy go rekomendować prezydentowi”.

 

Nie chcąc rozbudzać ani tłumić nadziei w Kielcach czy w innych miastach, wypada zauważyć, że sprawa prosta nie jest. Samo „odczytanie licznika” może nie wystarczyć. „Proste” przeliczenie ilości zużywanej wody na ilość odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych może nie zostać zaakceptowane przez dość znaczną grupę osób, które na tym stracą. Niewykluczone, że metoda ta nawet może być zaskarżona przez osoby, które nie akceptują tak radykalnej zmiany w sposobie naliczania tej opłaty komunalnej. W Szczyrku, który przejął własność nad odpadami w drodze referendum, ostatni „oporny” właściciel nieruchomości uregulował swoje zaległe zobowiązania wobec gminy za odbiór i przetwarzania odpadów z dwuletnim opóźnieniem. Warto więc zastanowić się nad metodami opartymi wprawdzie na ilości zużywanej wody, ale uwzględniającymi także wskaźniki charakteryzujące lokalne ilości wytwarzanych odpadów.

 

Natomiast nie ulega wątpliwości, że wdrożenie nowatorskiej metody taksacji wolumenu masy odpadów ograniczy, a z czasem wyeliminuje możliwości manipulowania wytworzoną ilością odpadów, przy pomocy żonglowania liczbą ich wytwórców. Warto uwzględnić fakt, że sztuczne zaniżanie zużycia wody w gospodarstwie czy próby manipulowania licznikami wody są kwestiami przejściowymi i marginalnymi. A jak wiadomo z logiki, nie należy definiować zjawiska poprzez wyjątki.

Nie od rzeczy będzie wspomnieć, że metoda opłaty „wodno-śmieciowej” zostanie zaadaptowana najszybciej przez samorządy w aglomeracjach, gdzie skala anomalii ilościowych jest największa, a także tam, gdzie samorządy zainwestowały lub inwestują dużo w wybudowanie komunalnych centrów gospodarki odpadami komunalnymi, tak jak ma to miejsce w Kielcach.

 

Według danych GUS-u za 2010 r., w skali kraju zakres nielegalnego unieszkodliwiania sięga ok. 2 mln ton odpadów, czyli różnicy pomiędzy odpadami wytworzonymi a zgromadzonymi. Niezależnie od tego, występuje także inna anomalia ilościowa: nielegalna dystrybucja, szacowana przez autora artykułu na milion ton rocznie, polegająca na systematycznej realokacji odpadów z gospodarstw domowych do legalnych sieci pojemników. W pracy „Kierunki rozwoju gospodarki odpadami w Polsce w aspekcie efektywności przyjętych rozwiązań” dr hab. Z. Grzymała pisze: „W 2008 roku wytworzono ponad 12 milionów ton odpadów komunalnych, a zebrano ponad 10 milionów ton. Różnica między odpadami wytworzonymi a zebranymi wynosiła ponad 2 miliony ton – przybliża ona obraz skali dzikich wysypisk śmieci”⁵. Są eksperci, na przykład Krzysztof Kawczyński z Krajowej Izby Gospodarczej, którzy szacują „szarą strefę” znacznie wyżej, lokując ją na poziomie ok. 5 mln ton.

Te anomalie trwają od wielu lat. Jak by nie liczyć (wskaźnikiem odpadów składowanych – 250 kg czy wytwarzanych – 316 kg odpadów na głowę mieszkańca), w kraju jest grupa licząca od 6 do 8 mln osób, która systematycznie nie płaci za odbiór i utylizację odpadów przez nich wytwarzanych. Można więc chyba mówić wręcz o masowej skali zjawiska. To z tej grupy będą wywodzili się najwięksi krytycy nowelizacji modelu opłaty „śmieciowej”: z uznaniowego na obiektywny. I stąd wyjdzie „kontrrewolucyjne” uderzenie w podstawy nowego systemu naliczania opłat. Dlatego waga właściwej konstrukcji nowego systemu jest ogromna, mimo pozornie dużych możliwości, niesionych przez najprostsze rozwiązania.

 

Skala masowego unikania ponoszenia opłat oraz niszczenia środowiska nie tylko poprzez wyrzucanie odpadów do lasów i na pola, ale także ich spalanie czy zakopywanie spowodowała tak zdecydowaną reakcję ustawodawcy. Szczególnie powszechne praktyki ogrzewania domów jednorodzinnych, tak szkodliwe dla środowiska i branży turystycznej, energetyczną frakcją odpadów komunalnych budzą ogromne zaniepokojenie władz samorządowych i sanitarnych kraju. Rozmiary tych negatywnych zjawisk, które przypominają pożar torfowiska niszczącego od podstaw branżę odpadów komunalnych, skłoniły samorządy dużych aglomeracji do wywarcia dramatycznego nacisku legislacyjnego i wprowadzenia do znowelizowanej u.c.p.g. „kryterium wodnego”, pomimo związanych z nim wątpliwości.

Wiadomo, że w wymiarze społecznym, a być może także politycznym, wdrażanie nowych metod szacowania ilości odpadów w gospodarstwach domowych będzie z wielu stron krytykowane i sabotowane. Jednak nadzieja na stworzenie wewnętrznie zbilansowanego systemu gospodarki odpadami komunalnymi, w którym egzekwowanie opłat na poziomie chociaż zbliżonym do rzeczywistego wolumenu wytwarzanych i pozyskiwanych odpadów stanie się normą, zdeterminowała ustawodawcę do dokonania przełomowych zmian, niemal „rzutem na taśmę”. Jest to jednocześnie krytyczny warunek opłacalności kosztownych instalacji przetwarzania odpadów, bez których nasz krajowy, niewydolny system nie spełni norm unijnych. Jak powszechnie wiadomo, Polska nie wypełnia norm związanych z zagospodarowywaniem odpadów biodegradowalnych, co grozi nam karami.

 

Niniejsza publikacja jest próbą przedstawienia nowego modelu opłaty w oparciu o szacowanie ilości odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych przy pomocy strumienia zużytej wody. Można mieć nadzieję, że system opłat „wodno-śmieciowych”, który wyłoni się z dyskusji ekspertów, pomoże w realizacji „śmieciowej rewolucji”, a ta zmieni nie tylko „krajobraz po bitwie”, ale także mentalność wytwórców i przetwórców odpadów komunalnych w kraju. Tym razem ta kolejna próba uporządkowania krajowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi odbędzie się ze wsparciem nie tylko instrumentów prawnych i nowoczesnych technologii, ale także ekonomicznych narzędzi, które pozwolą na pogodzenie lokalnych interesów mieszkańców, przedsiębiorców i samorządu terytorialnego.

 

Opłata za pozyskiwanie i przetwarzanie odpadów jest iloczynem dwóch czynników: ilościowego i jakościowego. Pierwszy to wolumen masy odpadów wytworzonych. Na poziomie gospodarstwa domowego jest parametrem niemierzalnym, co najwyżej można go oszacować. Czynnikiem jakościowym jest w tym przypadku cena, która powinna być pochodną kosztów jednostkowych przedsiębiorstwa lub przedsiębiorstw świadczących usługi odbioru i przetwarzania odpadów. W warunkach krajowych w cenie musi być zawarty koszt zagospodarowywania anomalii ilościowych: nielegalnego składowania i dystrybucji odpadów, a także funkcjonowania konkurencyjnych systemów zbierania, np. selektywnego i zmieszanego. W jakimś sensie są to zjawiska porównywalne do zjawisk strat występujących w sieci wodociągowej, o których wiadomo, że nie da się ich wyeliminować do końca, ale należy dążyć do ich istotnego ograniczania.

 

Wolumen masy odpadów wytwarzanych w gospodarstwie domowym powinien być czynnikiem sterującym wysokością opłaty, która powinna – w ramach obowiązującej okresowo ceny – zależeć od wielkości tego czynnika. Wolumen można scharakteryzować dwoma parametrami: poziomem i dynamiką. Jak wiadomo, nie są to parametry mierzalne, a ich wielkość można jedynie szacować, np. przy pomocy strumienia zużytej wody. W tradycyjnym systemie opłat, opartym na rozliczaniu na jednego zgłoszonego mieszkańca, uwzględnia się pośrednio tylko poziom wytwarzanych odpadów, pomijając jego dynamikę, czyli zmiany w czasie, co uniemożliwia uwzględnianie w opłacie oscylowania masy odpadów wytwarzanych – a więc zjawiska, które jest oczywiste w systemie pomiaru zużycia wody komunalnej. Optymalny system pomiaru wolumenu masy odpadów wytwarzanych powinien uwzględniać oddziaływanie obydwu czynników.

Jeżeli powiodłoby się ustalenie procedury szacowania w jakiś model ilościowy, to okresowa opłata opierałaby się nie tylko na poziomie odpadów wytworzonych w danym okresie, ale także na zmianach masy w czasie.

 

Jednym z tych celów jest oparcie naliczania opłaty na indywidualnym poziomie wytworzonej masy odpadów komunalnych przez gospodarstwo domowe w okresie rozliczenia, niezależnie od liczby osób wytwarzających odpady w okresie rozliczeniowym.

Poza tym opłata miałaby oddawać dynamikę wytwarzania odpadów w gospodarstwie domowym, uwzględniającą okresowe wahania aktywności życiowej jego mieszkańców, a także zmienne trendy ilości wytwarzanych odpadów, spowodowane rozwojem systemów recyklingu surowców wtórnych i czynników ograniczających występowanie anomalii ilościowych w lokalnym systemie gospodarki odpadami komunalnymi.

 

Ważne jest wdrożenie unijnej zasady „zanieczyszczający płaci”, czyli nie tylko objęcie systemem opłat wszystkich gospodarstw domowych, ale także wyegzekwowanie opłat za rzeczywiście wytworzone, a nie tylko zgłoszone odpady. Tym samym jest to pokrycie z wnoszonych opłat zarówno kosztów pozyskiwania i przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych wytworzonych w okresie rozliczeniowym, jak i marży rozwojowej przedsiębiorstwa (przedsiębiorstw) świadczących usługi w tym obszarze.

Trzeba też stworzyć warunki wyjściowe do opracowania systemu opłaty taryfowej za pozyskiwanie i przetwarzanie odpadów komunalnych, opartego na indywidualnym pomiarze masy wytwarzanych i pozyskiwanych odpadów w miejscu powstawania – w gospodarstwie domowym.

 

Poziom wytwarzanych przez gospodarstwa domowe (GD) odpadów zależy zarówno od liczby osób przebywających na ich terenie, jak od intensywności wytwarzania odpadów. Intensywność związana jest z poziomem życia i dochodów, a więc poziomem spożycia oraz utrzymania GD.

Procesy te można zilustrować występowaniem korelacji pomiędzy ilością zużytej wody w GD a ilością wytwarzanych ścieków komunalnych. Znając zużycie wody w ustalonym okresie, np. jednego miesiąca, znamy też ilość wytworzonych ścieków komunalnych, mimo że na poziomie GD nikt ich bezpośrednio nie mierzy. W tym przypadku ustawodawca zdefiniował ustawowy pomiar ilości wytwarzanych i odprowadzanych ścieków jako tożsamy ze zmierzoną bezpośrednio ilością pobranej i zużytej wody.

 

Ustawowy współczynnik przeliczeniowy wynosi zatem jeden! Tyle ścieków, ile wody. Problem polega na tym, że z perspektywy GD ilość pobranej wody z reguły nie równa się ilości odprowadzonych ścieków, chociażby z tego tytułu, że ich część bywa przez mieszkańców odprowadzana do systemu kanalizacji poza gospodarstwem domowym, np. w pracy lub w mieście. Paradoks „odpadów higienicznych” zakłócających bilans woda-ścieki na poziomie indywidualnego GD znika, gdy zmienimy perspektywę badawczą. Z perspektywy systemu wodociągowo-kanalizacyjnego, a więc zarówno stacji poboru i uzdatniania wody, jak i oczyszczalni ścieków wraz z systemem kanalizacji, nie ma znaczenia, gdzie są odprowadzane ścieki. Najważniejsze, że bilans wodno-ściekowy, w dopuszczalnych granicach, uwzględniający także zużycie wody na cele własne instalacji oraz straty wody w systemie doprowadzania wody, zostaje zachowany.

 

Gospodarstwa domowe zostają obciążane opłatami za utrzymanie urządzeń zarówno pobierających, jak i doprowadzających wodę (ze stratami) oraz systemu pomiaru zużycia, a także instalacji poboru, odprowadzania i oczyszczania ścieków, czyli przywracania „wody” środowisku naturalnemu, proporcjonalnie do ilości pobieranej wody.

Na tym polega istota pomiaru ustawowego. Płatnicy wprawdzie płacą za wodę zużytą bezpośrednio w ich gospodarstwie, ale nie do końca chyba wiedzą o tym, że w części opłaty za sieć wodociągowo-kanalizacyjną płacą także za straty w sieci oraz wodę zużywaną do celów technicznych, np. płukania sieci czy innych czynności niezbędnych w procesie uzdatniania wody. Można więc zaryzykować przypuszczenie, że poza kosztami surowca, jakim jest woda, oraz technicznymi kosztami funkcjonowania sieci, odbiorcy – świadomie lub nie – godzą się na ponoszenie zintegrowanej opłaty systemowej, uwzględniającej wszystkie koszty funkcjonowania lokalnego systemu wodociągowo-kanalizacyjnego, bez możliwości indywidualnego rozliczania systemowych strat, mimo że nie są ich sprawcami. Podobnie funkcjonuje mechanizm zaliczania opłat w zarządzaniu nieruchomościami, gdzie w rozliczeniu ostatecznym uwzględnia się koszty np. wody zużytej do utrzymania powierzchni wspólnych czy rozlicza utrzymanie i eksploatację windy oraz wspólnych pomieszczeń, niezależnie od tego, czy lokatorzy korzystają z nich, czy nie. Są to koszty utrzymania infrastruktury budynku, które wszyscy ponoszą solidarnie, czerpiąc z niej indywidualne korzyści. Warto podkreślić, że z punktu widzenia zasad funkcjonowania systemu najważniejszy jest wspomniany wcześniej bilans wodociągowo-kanalizacyjny, pozwalający utrzymać ten złożony system w równowadze ekologiczno-techniczno-ekonomicznej. Elegancja i logika rozwiązania tego problemu przez branżę i ustawodawcę może skłaniać do wykorzystania podobnego mechanizmu w przypadku odpadów komunalnych.

 

Podobnie powinien funkcjonować system bilansu odpadów komunalnych, tak by zapewnić równowagę ekologiczno-techniczno-ekonomiczną lokalnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Opłata powinna być z jednej strony adekwatna do ilości wytworzonych odpadów, ale z drugiej – musi zapewnić funkcjonowanie obszarów technologicznie i organizacyjnie niedoskonałych, tzn. niskiego poziomu pozyskiwania oraz niepewnej opłacalności przetwarzania. O ile ustawa w obszarze pozyskiwania, dzięki mechanizmowi konkurencji, stwarza nacisk na obniżanie kosztów własnych przedsiębiorstw, o tyle w obszarze przetwarzania odpadów tworzy sytuację naturalnego monopolu. Kwestie te powinny znaleźć swoje odbicie w przyszłym modelu taryfy gospodarki odpadami komunalnymi. Na przykład poprzez mechanizm rozliczania osiąganych zysków lub strat w określonej perspektywie czasowej, tzn. obniżanie części opłaty za przetwarzanie w sytuacji osiągania zysków lub jej podwyżki – w przypadku ponoszenia strat spowodowanych czynnikami niezależnymi od przedsiębiorstwa, np. wahaniami cen surowców wtórnych.

Strumień odpadów pozostaje w pewnej relacji ilościowej wobec strumienia wody. W okresie rozliczeniowym (np. miesiąca) wytwarza się ich jednak zdecydowanie mniej niż zużywa się wody. Przyjmując z tolerancją znane powszechnie szacunki, jeden mieszkaniec wytwarza przeciętnie w ciągu roku tyle odpadów, ile zużywa wody w ciągu miesiąca, co daje parametr ok. 8%. Zależność ta znajdzie później odbicie w modelu tzw. opłaty wskaźnikowej.

 

Okresowe wydarzenia rodzinne, np. śluby, imieniny, komunie, pogrzeby, a także trwałe przebywanie osób niezameldowanych – studentów i turystów – powodują ponadproporcjonalny wzrost wolumenu masy zużywanej wody oraz wytwarzanych ścieków, którym towarzyszy, proporcjonalnie, zwiększone wytwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych. Uwolnienie systemu ustalania wysokości opłat za pozyskiwanie i przetwarzanie odpadów od konieczności administracyjnego określania liczby osób umożliwi bardziej proporcjonalne i sprawiedliwe rozłożenie kosztów lokalnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi na wszystkie gospodarstwa domowe.

 

Przedsiębiorstwa gospodarki odpadami komunalnymi będące osobami prawnymi, czyli podlegające regulacjom kodeksu spółek handlowych, muszą, poza pokryciem kosztów własnych, wypracowywać marżę rozwojową. W przypadku wymuszonego niedozwolonymi praktykami, zaniżonego poziomu przychodów, a zawyżonego poziomu kosztów operacyjnych przedsiębiorstwa zmuszone są uwzględniać te nadzwyczajne koszty, „przerzucając je” na klientów wnoszących regularne opłaty, poprzez nakładanie na nich „lokalnej marży”, swoistego podatku od cwaniactwa tych gospodarstw, które unikają płacenia części kosztów, podając nieprawdziwe dane lub unikając ich w całości – nie zawierając umów.

Palący problem społeczny, polegający na konieczności ponoszenia kosztów infrastruktury komunalnej (czyli wspólnej) w zależności od stopnia jej wykorzystywania, a nie aktualnego poziomu życia, wymaga debaty publicznej w celu ustalenia zasad: kto za co płaci. Warto zatem przedstawić charakteryzowane wcześniej modele opłat. Oczywiście, przytoczony katalog nie wyczerpuje wszystkich możliwości kształtowania takiego systemu opłaty. Jest tylko zaproszeniem do dyskusji branżowej nad optymalnymi systemami opłat.

 

Modele opłat „wodno-ściekowych” mogą przybrać następujące postaci:

1. cena m³ lub tony odpadów jest pochodną ceny metra sześciennego wody,

2. cena m³ odpadów jako pochodna stałej relacji ilościowej zużywanej wody do wytwarzanych odpadów,

3. cena m³ odpadów to pochodna hipotetycznej liczby osób przebywającej w gospodarstwie domowym ustalanej przy pomocy szacunku strumienia wody oraz lokalnych wskaźników nagromadzenia odpadów.

Opłatę pierwszą można nazwać „opłatą powiązaną”, zależy ona bowiem od powiązania stawki za zagospodarowanie odpadów ze stawką za dostawę wody i odprowadzenie ścieków. Przy tej opłacie nie rozpatruje się kwestii zależności ilościowych pomiędzy strumieniami, zakładając, że zużycie wody dokładnie odzwierciedla poziom wytworzonych odpadów.

 

Opłatę w modelu drugim można nazwać „wskaźnikową” lub „jednoczynnikową”. Zależy ona bowiem od wskaźnika, czyli stosunku procentowego lokalnego wskaźnika nagromadzonych odpadów do średniego zużycia wody na jednego mieszkańca w lokalnym systemie gospodarki odpadami komunalnymi. Opłata ta uwzględnia więc lokalny poziom wytwarzania odpadów, co umożliwia lepsze oszacowanie powstającego strumienia śmieci.

Natomiast model trzeci – „opłaty zintegrowanej” – jest oparty na kilku czynnikach, które pozwalają jeszcze bliżej oszacować ilość wytwarzanych odpadów i powiązać ją nie tylko z realnym i średnim zużyciem wody, ale także z lokalnym poziomem wytwarzania odpadów, opartym na skorygowanym poziomie ich nagromadzenia. Model ten, w odróżnieniu od pozostałych, umożliwia najlepszy szacunek ilościowy, niezbędny do rozliczania bieżących należności.

 

W przypadku pierwszego modelu organ samorządu stanowiący o cenach uchwala regulamin, a w nim stawkę, po jakiej jest wyceniana należność za wytworzone odpady, przyjmując pewną wartość stawki opłaty za wodę. Jest to więc identyczny mechanizm, jak ten służący ustalaniu opłaty za ścieki, jednak bez podstawy ustawowej. W cenie tej powinny być zawarte zarówno koszty jednostkowe całego systemu pozyskiwania i przetwarzania, jak i średnie marże dla przedsiębiorstw świadczących usługi w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Gmina wystawia jedną fakturę rozliczeniową na nieruchomość. Natomiast w nieruchomościach zbiorowych ich zarządcy dzielą łączny koszt na gospodarstwa wg wewnętrznie zaakceptowanych zasad. Najprawdopodobniej o takim modelu myślał cytowany przedstawiciel władz Kielc, wyróżniając jego prostotę.

 

Model ten nie uwzględnia dynamiki szacowanej masy odpadów. Może więc tylko w ograniczony sposób realizować założenia polityki komunalnej gminy i ustawodawcy.

Formuła wolumenu szacowanego strumienia masy zmieszanych odpadów komunalnych wytworzonych w danym miesiącu będzie więc wyglądać następująco:

 

 

gdzie:

 – masowy wolumen szacowanego strumienia zmieszanych odpadów komunalnych,

 

– ilość zużytej wody w danym miesiącu.

 

Ponieważ stawka ustalana jest w drodze administracyjnej, trudno o podawanie tu formuły. Model dysponuje więc zaletami i wszystkimi wadami narzucanych rozwiązań administracyjnych. Ilość zużytej wody stanowi jedynie punkt odniesienia informujący o dynamice życiowej mieszkańców. Nie ma jednak elementu wiążącego strumień wody z wolumenem odpadów. Stopniowe zmniejszanie strumienia odpadów zmieszanych nie znajdzie w tym modelu właściwego odbicia. I chociaż to rozwiązanie stwarza stabilne podstawy funkcjonowania systemu, to jednak jego wdrożenie wymaga ogromnej pracy nad przekonaniem mieszkańców co do jej słuszności. Argument, że „wielu nie płaciło”, ma ograniczoną moc przekonywania, a wstrząs spowodowany jej wprowadzeniem oraz sposób jej ustalania znakomicie utrudnią pracę wyjaśniającą. Oznacza to konieczność przewidzenia środków na przeprowadzenie profesjonalnej kampanii informacyjnej, która dotrze do każdego gospodarstwa domowego i stworzy możliwość zarówno wypowiadania się mieszkańcom, jak udzielania szybkich odpowiedzi przez specjalistów na zgłaszane pytania i wątpliwości.

 

Przy tej metodzie należy zdefiniować pewną relację ilościową pomiędzy masą wytwarzanych odpadów wobec ilości wody zużywanej w gospodarstwie domowym. Chodzi, oczywiście, o strumień wody mierzony za pomocą licznika.

Może to być połączony strumień tzw. wody zimnej i wody ciepłej. Może to być równie dobrze ilość wody zimnej. Przed przeprowadzeniem badań trudno jednoznacznie wyrokować, która opcja lepiej określa aktywność życiową mieszkańców. Wydaje się, że strumień łączny obrazuje to lepiej. Strumień ciepłej wody dostępny jest w stosunkowo niewielkich enklawach, zamieszkałych przez najlepiej uposażone grupy mieszkańców, których gospodarstwa dysponują najwyższym komfortem mieszkaniowym, z dostępem do pozostałych mediów komunalnych: gazu ziemnego, energii elektrycznej, a także CO. Są to także gospodarstwa domowe bez możliwości korzystania z „alternatywnych” źródeł energii cieplnej, np. spalania w domowych piecach odpadów komunalnych, co jest możliwe w zasobach komunalnych pochodzących sprzed wielu lat. Nietrudno zauważyć, że oparcie systemu opłat na zużyciu wody ciepłej może funkcjonować najlepiej w systemie „opłaty powiązanej”.

 

Ustalenie wysokości wolumenu odpadów jest w tym przypadku dwuetapowe:

· krok pierwszy polega na oszacowaniu poszukiwanego wolumenu masy odpadów wytworzonych w oparciu o ustalenie relacji odpadów nagromadzonych do średniego zużycia wody na mieszkańca,

· krok drugi wiąże się z obliczeniem wysokości opłaty jako iloczynu wolumenu masy oraz ceny jednostkowej, zawierającej koszty pozyskiwania i przetworzenia odpadów w lokalnym systemie gospodarki odpadami komunalnymi oraz marżę.

 

Ustalenie wolumenu masy odpadów wymaga z kolei dokonania dwóch czynności. W pierwszej określa się aktualne miesięczne zużycie wody w gospodarstwie domowym w minionym miesiącu, w drugiej zaś –wielkość współczynnika wolumenu masy zmieszanych odpadów komunalnych, ustalonego dla danego lokalnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi.

A więc strumień odpadów jest funkcją dwóch czynników: wolumenu szacowanego strumienia masy zmieszanych odpadów komunalnych wytworzonych w danym miesiącu oraz współczynnika wolumenu masy zmieszanych odpadów komunalnych w stosunku do średniego zużycia wody na głowę, ustalonego dla danego lokalnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi.

Odpowiedni model przyjmuje postać:

 

 

gdzie:

 – wolumen szacowanego strumienia masy zmieszanych odpadów komunalnych,

 

– wolumen strumienia zużytej wody w danym miesiącu,

 

– współczynnik wolumenu masy zmieszanych odpadów komunalnych w stosunku do średniego zużycia wody na głowę, ustalonego dla danego lokalnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi.

Dla ustalenia współczynnika w_zok niezbędne byłoby ustalenie proporcji pomiędzy przeciętnym zużyciem wody w gospodarstwie domowym a przeciętnym wytwarzaniem odpadów w lokalnym systemie gospodarki odpadami komunalnymi. Konieczne jest dysponowanie współczynnikiem nagromadzenia odpadów w lokalnym systemie gospodarki odpadami komunalnymi, mierzonym na jednego mieszkańca na miesiąc (rok). Dzięki wieloletnim badaniom Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Ekologii Miast (OBREM) z Łodzi wiele miast dysponuje tym cennym parametrem, który należałoby tylko uzupełnić.

Posiadając wieloletnie dane odnośnie zużycia wody, które są dostępne w zasobach miejscowego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, można ustalić przeciętne zużycie wody na jednego mieszkańca np. na miesiąc w gospodarstwie domowym w okresie miesiąca lub kwartału. Oczywiście, gdyby stwierdzono występowanie dużych wahań, np. sezonowych zima – lato czy w okresach nasilonej turystyki lub przy występowaniu innych okoliczności, można by je w okresie późniejszym uwzględnić.

 

Wszystkie gminy i miasta, dysponujące planami gospodarki odpadami oraz regulaminami utrzymania czystości i porządku na swoim terenie, posiadają bazową wielkość wskaźnika nagromadzenia odpadów. W jednych dokumentach wielkość ta jest ustalona w skali rocznej, w innych – w skali miesiąca lub nawet tygodnia. To także są kwestie łatwe do przeliczenia, chociaż trudno je ustalić. Wydaje się pożądane, by władze rządowe – w drodze rozporządzenia – ustaliły normatywne okresy pomiarów tego ważnego wskaźnika, informującego o ilościowych zmianach strumienia odpadów zmieszanych. Im dokładniejsze będą to pomiary, tym bardziej wiarygodne będą wskaźniki pochodne, a także wielkość docelowa – wolumen masy wytwarzanych odpadów w gospodarstwie domowym.

W przypadku gospodarstw zbiorczych: spółdzielni mieszkaniowych, wspólnot czy Administracji Domów Miejskich wielkością wyjściową powinno być zużycie wody przez dane zbiorcze gospodarstwo, mierzone na liczniku głównym poboru wody. Rozliczenie na konkretne gospodarstwa powinno uwzględniać indywidualny poziom zużycia wody, skorygowany o rozliczenie strat wody w systemie oraz inne rozdysponowanie części wody na wspólne przedsięwzięcia: higiena komunalna części wspólnych.

 

Pozostaje jeszcze niełatwy technicznie, chociaż ważny problem uwzględniania w obliczeniach części wody zużywanej na cele utrzymania zieleni. Jest to możliwe, o ile gospodarstwo dysponuje oddzielnym podlicznikiem, co ogranicza zastosowanie tej metody do gospodarstw domowych funkcjonujących w budynkach wielorodzinnych.

W tym modelu opłata ustalana jest także w drodze administracyjnej, jednak posiada własną formułę wyznaczania wielkości strumienia odpadów. Metoda ta dysponuje więc zaletami i wadami narzucanych rozwiązań administracyjnych, umożliwia jednak dyskusję z przeciwnikami jej wdrażania na gruncie merytorycznym. Wolumen zużytej wody stanowi nie tylko punkt odniesienia informujący o dynamice życiowej mieszkańców, lecz pokazuje też – bardzo wprawdzie uproszczony, ale zawsze – element wiążący ilość tej wody ze strumieniem odpadów. Stopniowe zmniejszanie strumienia odpadów zmieszanych znajduje w tym modelu pewne odbicie, choć nieco opóźnione. To rozwiązanie stwarza stabilne podstawy funkcjonowania systemu. Jego wdrożenie wymaga trudnego do oszacowania nakładu pracy nad przekonaniem ogółu mieszkańców co do słuszności tej metody. Wielkość tego nakładu, podobnie jak we wszystkich innych typach modeli opłaty, zależeć będzie od dwóch parametrów: od stanu lokalnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi – im gorszy, tym nakład większy, bo liczniejsi będą przeciwnicy, którzy do tej pory unikali ponoszenia opłat w całości lub części, a także od trudnych do uchwycenia, ale istniejących parametrów mentalnych, które wyrażają skłonność do anarchii części mieszkańców, unikania wszelkich publicznych należności, istniejącego silnego przekonania „o prawie” do życia na koszt innych. „Prawie” usankcjonowanym wieloletnią praktyką społeczną oraz wielkością funduszy na spożycie społeczne. W lokalnych systemach, gdzie poziom tej mentalności jest wysoki, należy liczyć się z dłuższym okresem wdrażania i znacznie wyższymi jego kosztami, niezależnie od zaproponowanego systemu.

 

W modelu opłaty zintegrowanej szacowanie strumienia wytworzonych odpadów różni się od modelu wskaźnikowego. Można powiedzieć, że jest to rozbudowany model wskaźnikowy. Jego nowatorstwo polega na wbudowaniu elementu poprawiającego charakterystykę dynamiczną wskaźnika o konstrukcji wieloczynnikowej.

Różnica pomiędzy modelami polega na wprowadzeniu specyficznego wskaźnika: „wytwórców odpadów” w danym okresie rozliczeniowym, np. miesiącu, charakteryzującego średnią liczbę osób zużywających wodę w danym gospodarstwie domowym. Wskaźnik ten można ustalić poprzez potraktowanie średnim zużyciem wody na mieszkańca w lokalnym systemie wodociągowo-kanalizacyjnym realnego zużycia wody w gospodarstwie domowym. Jest to wielkość pośrednia, pomocnicza, wyrażająca średnią liczbę osób zużywających w danym gospodarstwie wodę i wytwarzających ścieki oraz „śmieci”, czyli stałe i płynne odpady komunalne, co ważne – w identycznym okresie rozliczeniowym.

 

Wskaźnik „ wytwórców odpadów” odzwierciedla nie tylko poziom, ale także dynamikę zużycia strumienia wody. Jego wielkość zależy bowiem zarówno od liczby osób zużywających wodę, jak i od wielkości średniego zużycia wody w danym systemie gospodarki odpadami komunalnymi. To średnie zużycie można zdefiniować bardzo szeroko – dla całego systemu gospodarki odpadami komunalnymi, ale też wąsko – np. dla osiedla spółdzielczego czy domów jednorodzinnych lub odrębnie dla osiedli zarządzanych przez gminę. Oddaje ono sumarycznie poziom zużycia wody liczony na mieszkańca, wyrażając także, pośrednio, poziom życia materialnego.

W dłuższym okresie, w stabilnym otoczeniu, wskaźnik ten oscyluje wokół pewnej średniej, będącej iloczynem liczby osób stale mieszkających w lokalu oraz lokalnego średniego zużycia wody. W okresach krótszych może ulegać silnym wahaniom, zależnym od sytuacji, np. w wyniku znaczących wydarzeń towarzyskich czy czasowego pobytu większej liczby mieszkańców, niekoniecznie lokatorów. Zawsze charakteryzuje aktywność życiową osób: lokatorów lub mieszkańców przebywających w danym lokalu – gospodarstwie domowym – w określonym czasie. W tych okresach – czy to z powodu wzrostu ilości osób, czy zmian w intensywności ich życia – zmiana ilości wytwarzanych odpadów oscyluje analogicznie do zmian wielkości strumienia wody.

 

Następnie trzeba sięgnąć po – znany z modelu drugiego – wskaźnik charakteryzujący intensywność wytwarzania odpadów przez mieszkańców lub lokatorów, tzw. wskaźnik nagromadzenia odpadów w lokalnym systemie gospodarki odpadami komunalnymi. Jest on podawany zazwyczaj w ułamku metra sześciennego na osobę na okres rozliczeniowy, z reguły miesiąc. Jest ustalany w drodze pomiaru bezpośredniego, najlepiej cyklicznego, w różnych zasobach lokalnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Odzwierciedla nie tylko poziom, ale także dynamikę pozyskiwanego strumienia odpadów. Pozwala więc na uwzględnianie zarówno oscylacyjnych, jak i trwałych zmian strumienia zmieszanych odpadów komunalnych, spowodowanych np. wzrostem strumienia odzyskiwanych „u źródła” odpadów wtórnych.

 

Dysponując wielkościami „wytwórców odpadów” oraz wskaźnika nagromadzenia, można ustalić średniomiesięczną wielkość szacowanego strumienia odpadów wytwarzanych w gospodarstwie domowym. Iloczyn tych wielkości określa oszacowaną wielkość strumienia odpadów zmieszanych, wytwarzanego w gospodarstwie domowym w okresie rozliczeniowym.

Tak wygląda zasadnicza struktura modelu szacującego wielkość strumienia odpadów, w zależności od zmian wielkości strumienia zużywanej wody.

Jednak mimo precyzji i wiarygodności wskaźnika nagromadzonych odpadów zawiera on pewien systematyczny błąd ilościowy, który wymaga korekty. Jego źródłem jest różnica pomiędzy wielkościami odpadów nagromadzonych w systemach pojemników, będących podstawą do naliczania wskaźnika nagromadzenia odpadów, a wolumenem odpadów wytwarzanych przez mieszkańców. Ustaleniem tej zależności zajmuje się aktualnie ekonomika gospodarki odpadami komunalnymi. Problem polega na występowaniu – o czym była mowa wyżej – w realnych systemach gospodarki odpadami komunalnymi anomalii ilościowych, spowodowanych nielegalnym podrzucaniem części strumienia odpadów z gospodarstw domowych do legalnych systemów gromadzenia i transportu. Jest to wielkość znacząca, szacowana przez autora na ok. 1 mln ton w skali kraju. Anomalie te mogą istotnie zakłócić wielkość lokalnego wskaźnika nagromadzenia odpadów. W największym skrócie – wskaźnik ten musi być skorygowany o pewną wielkość, którą można nazwać wskaźnikiem korekty nielegalnej dystrybucji. Chodzi o ustalenie przy pomocy skorygowanego wskaźnika odpadów nagromadzonych wielkości odpadów wytwarzanych lokalnie.

 

Wydaje się także niezbędne uwzględnienie faktu zróżnicowanego ciężaru właściwego odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych. W budynkach zabudowy wysokiej, wyposażonych we wszystkie media energetyczne (energię elektryczną, gaz, ciepłą wodę oraz centralne ogrzewanie), odpady komunalne są z reguły mieszaniną odpadów biodegradowalnych i surowców wtórnych. Typowym przedstawicielem takiego gospodarstwa domowego będzie np. nauczycielska spółdzielnia mieszkaniowa, w której zasobach mieszkają osoby o przeciętnych dochodach, przeciętnym spożyciu i co najwyżej ponadprzeciętnym poziomie wytwarzania makulatury. Mieszkańcy w swojej masie charakteryzują się ponadprzeciętnym poziomem świadomości społecznej i ekologicznej, uczestnicząc np. bez oporów w programie segregacji surowców wtórnych „u źródła”, zgłaszając – dla potrzeb rozliczenia odpadów – właściwą liczbę osób. W takich zasobach średni ciężar odpadów komunalnych waha się od 130 do 150 kg/m³.

 

Przeciwieństwem takiego gospodarstwa domowego będzie gospodarstwo mieszczące się w przedwojennym budynku, należącym do zasobów komunalnych, bez dostępu do gazu ziemnego i ciepłej wody miejskiej, zmuszone zapewniać ogrzewanie lokalu z własnego źródła. Zamieszkujące w nim rodziny charakteryzują się dużą zmiennością składu osobowego, a liczba osób zameldowanych i zgłoszonych rażąco odbiega od liczby osób przebywających w lokalu. W gospodarstwie wytwarza się duże ilości frakcji ciężkich odpadów: szkła, odpadów biodegradowalnych, a także popiołu pochodzącego z kuchni na węgiel, w której spalane są dodatkowo surowce z frakcji energetycznej: makulatura, opakowania z tworzyw sztucznych i inne. W takich zasobach średni ciężar odpadów komunalnych waha się od 200 do 250 kg/m³.

Uwzględniając fakt, że jedynym bezdyskusyjnie pewnym ilościowo parametrem lokalnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi jest ciężar odpadów, mierzony na wadze wjazdowej do instalacji przetwarzającej odpady, ważne jest, by model przewidywał możliwość rozliczania się gospodarstw z uwzględnieniem ich ciężaru.

 

Oznacza to możliwość znacznego wzrostu opłat w gospodarstwach najuboższych, zamieszkujących najgorsze zasoby komunalne. W systemie rozliczania opartym na liczbie zgłoszonych osób część gospodarstw domowych przerzuca część kosztów na barki sąsiadów, podając zaniżone dane. Także ze względu na brak ochrony gniazd pojemników zasoby komunalne generują znacznie większe ilości odpadów niż wynikałoby to z ich udziału w globalnej masie wytwarzanych odpadów. Pełnią funkcję swoistych stacji przeładunkowych, kumulując z reguły odpady z sąsiednich osiedli domów jednorodzinnych oraz podmiotów gospodarczych, „twórczo” interpretujących zasady lokalnego regulaminu gospodarki odpadami.

Odpowiedni wskaźnik jest prostym przelicznikiem objętości odpadów, wyrażonej w metrach sześciennych na masę (w tonach lub kilogramach).

 

Ustalenie wysokości wolumenu odpadów polega na:

· określaniu liczby „wytwórców odpadów” w oparciu o szacunki strumienia zużytej wody,

· oszacowaniu wskaźnika wytwarzania odpadów w danym lokalnym systemie gospodarki odpadami komunalnymi,

· ewentualnym znormalizowaniu wyniku do przyjętego systemu rozliczania.

 

Odpowiedni model funkcjonalny przyjmuje postać:

 

 

gdzie:

 

– wolumen szacowanego strumienia masy zmieszanych odpadów komunalnych,

 

– wolumen strumienia zużytej wody w danym miesiącu,

 

– średnie zużycie wody na mieszkańca na obszarze obsługiwanym przez lokalne przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne,

 

– współczynnik wolumenu masy zmieszanych odpadów komunalnych w stosunku do średniego zużycia wody na głowę, ustalonego dla danego lokalnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi,

– współczynniki korekty pozwalające oszacować ilość odpadów wytwarzanych w danym gospodarstwie domowym oraz przeliczyć – w razie potrzeby – objętość odpadów na ich masę,

– współczynnik okresu opłaty, pozwalający usunąć rozbieżności pomiędzy okresem ustalania okresu dla wskaźnika nagromadzenia a okresem rozliczeniowym pomiędzy gospodarstwem domowym a przedsiębiorstwem. Przypadek taki może mieć miejsce przy korzystaniu z wcześniejszych danych.

Jak widać, „formuła zintegrowana”, najbardziej rozbudowana, jest kontynuacją formuły „wskaźnikowej”. Dostarcza bardziej precyzyjnych, zbliżonych do rzeczywistych szacunków ilości odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych, uwzględnia bowiem niemal wszystkie dostępne w zasobach komunalnych dane, mogące sprecyzować poszukiwaną informację.

 

W przypadku opłaty „powiązanej” będzie to po prostu zmierzony wolumen wody zużytej w danym gospodarstwie domowym. Nie ma on bezpośredniego związku z wolumenem wytworzonych odpadów. W przypadku opłaty „wskaźnikowej” lokalny właściciel odpadów – samorząd decyduje się na powiązanie strumienia zużytej wody z ilością wytworzonych odpadów. Czyni to wprawdzie przy pomocy parametru ilościowego, ale uznaje występowanie takiej zależności, która umożliwia, chociaż z opóźnieniem, uwzględnianie przy kolejnych pomiarach wskaźnika odpadów nagromadzonych zmian dokonujących się w morfologii odbieranych odpadów.

Dopiero metoda szacunku ilościowego przy „formule zintegrowanej” nie tylko wiąże realne i średnie zużycie wody, ale też ustala szacunkowy poziom odpadów wytworzonych, uwzględniając zjawiska anomalii ilościowych, towarzyszących procesom gromadzenia i transportu odpadów. Dzięki swojej strukturze umożliwia także uwzględnianie zmian w morfologii i trendzie ilościowym, spowodowanych chociażby wdrażaniem systemów recyklingu opakowań oraz odpadów biodegradowalnych, dając samorządowi możliwość kontroli prawidłowości prowadzonej polityki komunalnej w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Odpowiada najpełniej interesom nie tylko samorządu i przedsiębiorstw komunalnych, ale także mieszkańców. Umożliwia przeprowadzenie dyskusji na bazie konkretnych liczb i wskaźników, niosąc najpełniejszy przekaz, informujący o stanie nie tylko gospodarki wodnej, ale także gospodarki odpadami komunalnymi. Zastosowanie tej formuły świadczyłoby nie tylko o determinacji w walce z nielegalnym postępowaniem z odpadami, plagą niszczącą podstawy nowoczesnej gospodarki komunalnej od lat, ale także o uwzględnieniu czynnika społecznego. Elementu, który w praktyce przesądzi o sukcesie lub porażce „rewolucji śmieciowej”.

 

W tym modelu opłata ustalana jest także w drodze administracyjnej, jednak posiada rozbudowaną formułę określania wielkości strumienia odpadów. Rozwiązanie to, dysponując zaletami, ogranicza – ba, wręcz wyklucza – wady poprzednich modeli. Umożliwia tym samym łatwiejszą dyskusję merytoryczną z przeciwnikami jego wdrażania. Wolumen zużytej wody stanowi tylko punkt odniesienia, pozwalający ustalić rzeczywistą liczbę „wytwórców odpadów” w danym gospodarstwie domowym w konkretnym okresie. Uwzględnia więc w skali miesiąca np. wydarzenia kumulujące zużycie wody. Dysponuje rozbudowanym elementem wiążącym strumień wody ze strumieniem odpadów. Najpełniej uwzględnia też dynamikę strumienia odpadów, jego oscylowanie, ale także trend, dowodzący realizowania (lub nie) polityki ekologicznej państwa i Unii Europejskiej. Model stwarza stabilne podstawy funkcjonowania systemu. Podobnie jak w obu wcześniejszych modelach, jego wdrożenie wymaga trudnego do oszacowania nakładu pracy nad przekonaniem ogółu mieszkańców co do jego słuszności. Wielkość tego nakładu, podobnie jak we wszystkich innych typach modeli opłaty, zależeć będzie od dwóch parametrów: od stanu lokalnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi (im gorszy, tym nakład większy, bo liczniejsi będą przeciwnicy, którzy do tej pory unikali ponoszenia opłat w całości lub części), oraz od trudnych do uchwycenia, ale istniejących, parametrów mentalnych, które wyrażają skłonność części mieszkańców do anarchii, unikania wszelkich publicznych należności, istniejącego silnego przekonania „o prawie” do życia na koszt innych.

 

Ale wszędzie tam, gdzie w wyniku wieloletniej, konsekwentnej polityki komunalnej samorządu istnieje wysokie zaufanie do władz lokalnych, przekonanie mieszkańców będzie prostsze. Uogólniając, można powiedzieć, że będzie to miało miejsce tam, gdzie opinia publiczna wykreowała lokalnych liderów, którzy – spokojni o swoją polityczną przyszłość – realizują konsekwentnie założenia stabilnej polityki komunalnej.

 

Dla uporządkowania relacji pomiędzy wielkościami, na których opierają się przedstawione modele opłat, zaprezentowano strukturę systemumodeli opłat wodno-ściekowych (rys. 6). System ilustruje zależności pomiędzy czynnikami ilościowymi tworzącymi model opłaty. Jak widać, modele różnią się źródłem pochodzenia – wskaźnikowy i zintegrowany wywodzą się od wolumenu wody wykorzystanej do oszacowania strumienia odpadów wytworzonych. Model opłaty powiązanej wywodzi się natomiast od stawki za metr sześcienny wody wykorzystanej do oszacowania strumienia odpadów wytworzonych. Jest to zasadnicza różnica jakościowa, której skutki zostały omówione wyżej.

Ze względu na swoją homogeniczność oraz zdolność do pomiaru ilościowego woda jest idealnym miernikiem innych mediów komunalnych, będących jej zaprzeczeniem strukturalnym, które są heterogeniczne i trudne do objęcia pomiarem ilościowym przy pomocy urządzeń technicznych na poziomie gospodarstwa domowego, czyli odpadów komunalnych: ciekłych – ścieków i stałych – odpadów. Poziom zużycia wody jest najpełniejszą, mierzalną miarą aktywności życiowej mieszkańców gospodarstwa domowego, porównywalną być może jedynie z zużyciem energii elektrycznej. Zużycie wody pozostaje w ścisłym związku z zużywaniem innych mediów komunalnych, niezbędnych do zapewnienia elementarnych funkcji życiowych zarówno pojedynczego człowieka, jak i rodziny w ramach istniejącej infrastruktury komunalnej w gospodarstwie domowym. Woda zimna i ciepła jest podstawą możliwości realizacji funkcji życiowych takich jak przygotowanie posiłków, utrzymanie higieny osobistej oraz higieny pomieszczeń, pracy i nauki oraz podtrzymanie wszystkich ważnych funkcji organizmu człowieka, pozostających ostatecznym źródłem powstawania w gospodarstwie domowym odpadów komunalnych. Z powyższego wynika kilka wniosków:

· Idea wykorzystania zużycia wody w gospodarstwie domowym do rozliczania opłaty za pozyskiwanie i przetwarzanie odpadów jako miary masy odpadów wytworzonych w gospodarstwie wynika z konieczności ograniczania (aż do wyeliminowania) praktyk nielegalnej utylizacji i dystrybucji odpadów komunalnych przez część wytwórców odpadów. Jest wyrazem determinacji samorządów terytorialnych zarządzających aglomeracjami do wymuszenia adekwatnego do wytwarzanych ilości poziomu opłat za pozyskiwanie i przetwarzanie odpadów przez przedsiębiorstwa gospodarki odpadami komunalnymi. Gra idzie o bardzo duże pieniądze, szacowane na ok. 600 mln zł rocznie. Ponadto chodzi o zapewnienie dostaw stabilnego strumienia odpadów do instalacji przetwarzających odpady z odzyskiem energetycznym, po cenach gwarantujących efektywność ekonomiczną dla zainwestowanych kapitałów: publicznego i prywatnego, a także projektów PPP.

· Założenia metodyczne opierają się na występowaniu ścisłej korelacji pomiędzy aktywnościami życiowymi wymagającymi konsumpcji wody oraz działalnościami powodującymi wytwarzanie odpadów komunalnych. Kwestia ta wymaga przeprowadzenia statystycznych badań i określenia odpowiednich współczynników. W analizie założono występowanie tej korelacji w niezbędnej wysokości, analogicznie jak ustawodawca przyjął występowanie podobnej zależności w obszarze gospodarki wodociągowo-kanalizacyjnej pomiędzy ilościami zużytej wody i wytworzonych ścieków.

· Przedstawiony system opłat: powiązanej, wskaźnikowej i zintegrowanej nie wyczerpuje wszystkich możliwych modeli opłat. Jest zaproszeniem do dyskusji nad sprecyzowaniem warunków zarówno efektywnego funkcjonowania, jak i konstrukcji samych modeli. Wbrew pozorom, samorządy nie mają zbyt dużo czasu na przyjęcie systemowych rozwiązań. Być może właściwe byłoby wprowadzanie systemu opłat „wodno-śmieciowych” w przedstawionej wyżej kolejności, poczynając od najprostszego modelu: „powiązanego”, poprzez „wskaźnikowy”, aż do „zintegrowanego”, który wymaga skoordynowanego dysponowania dostępem do kilku przystosowanych i stale uaktualnianych baz danych w przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym oraz sprawnym systemem pomiaru wskaźników „śmieciowych”.

· Lokalny współczynnik nagromadzenia odpadów może być ustalony bezpośrednio w lokalnym systemie gospodarki odpadami komunalnymi lub w miejscu zamieszkania. Jest ważnym miernikiem strukturalnym, umożliwiającym prawidłowe oszacowanie masy odpadów wytwarzanych w okresie rozliczeniowym, co odzwierciedla, wprawdzie z pewnym opóźnieniem, trend rozwojowy np. stopniowego zmniejszania wolumenu masy odpadów zmieszanych w wyniku wzrostu stopnia pozyskania surowców wtórnych oraz odpadów biodegradowalnych, sortowanych „u źródła”. Stanowi dobrą podstawę do wdrażania systemu gromadzenia odpadów w podziale na odpady „mokre” i „suche”.

· Zastosowanie w praktyce tego wskaźnika wymaga przeprowadzania regularnych, cyklicznych pomiarów (co wiąże się z kosztami) w lokalnym systemie gospodarki odpadami komunalnymi wg znormalizowanej metodyki, obowiązującej w całym kraju, np. wg metod opracowanych przez dra Bolesława Maksymowicza⁵ (na obszarach gminnych) lub dra Ryszarda Szpadta⁶ (w dużych aglomeracjach).

· Ze względu na znacznie bardziej adekwatny sposób ustalania opłat mieszkańcy i gminy muszą się liczyć z przesunięciami w strukturze płatności i obciążeń gospodarstw domowych. Pierwsze symulacje sugerują znacznie silniejsze obciążenia dla płatników do tej pory unikających ponoszenia pełnych kosztów pozyskiwania i przetwarzania odpadów. Wydaje się, że należy liczyć się ze wzrostem środków na pomoc społeczną dla gospodarstw domowych charakteryzujących się wysoką liczbą „wytwórców odpadów” i niskimi dochodami na mieszkańca. Nie można mieć nadziei na istotną obniżkę kosztów pozyskiwania, którą ma stworzyć konkurencja między podmiotami w tej fazie systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Będą one bowiem zmuszone do inwestycji w sprzęt, pojemniki i fundusz płac ze względu na konieczność utylizacji odpadów „zagospodarowywanych” dotychczas w nielegalny sposób. Ta, w skali kraju masa ok. 3 mln ton odpadów – milion odpadów pochodzących z nielegalnej dystrybucji (podrzucania) oraz dwa miliony uwięzione w nielegalnej utylizacji – chociaż rozłożona w czasie, pojawi się, zgodnie z intencjami znowelizowanej ustawy, ale będzie musiała zostać zagospodarowana: zgromadzona i przetransportowana do instalacji. Te dodatkowe koszty zniwelują oszczędności wewnątrz przedsiębiorstw. „Rewolucja w odpadach” oznacza przewrót po obydwu stronach barykady – zarówno tej pozyskującej i przetwarzającej odpady: gmin i przedsiębiorstw gospodarki odpadami komunalnymi, jak i tej wytwarzającej odpady: gospodarstw domowych. Dla jednych i drugich wiąże się to z reguły ze wzrostem kosztów i cen.

· Być może praktycznym rozwiązaniem byłoby stopniowe rozbudowywanie systemu opłat „wodno-śmieciowych”. Na początek wprowadzenie opłaty „powiązanej”, następnie przejście do „wskaźnikowej”, by po zebraniu doświadczeń i danych wprowadzić najbardziej kompleksowy system opłaty „zintegrowanej”. Ale tak jak w innych obszarach gospodarki odpadami komunalnymi czynnikiem decydującym o powodzeniu zmian w lokalnym systemie gospodarki odpadami komunalnymi jest znajomość lokalnych realiów, struktury mieszkańców i morfologii odpadów. To one zadecydują w ostatecznym rozrachunku o powodzeniu lub porażce „rewolucjonistów śmieciowych”. Warto także pamiętać o lekcji z historii, która wspomina coś o kanibalizmie rewolucji, które – podobno – lubią pożerać własne dzieci.

 

Pozornie prosty pomysł – oparcia ustalania ilości wytwarzanych odpadów na poziomie zużycia wody w gospodarstwach domowych – okazuje się wcale nie być tak łatwy – jak przypuszczają przedstawiciele niektórych samorządów. W artykule naszkicowano modele szacowania masy odpadów komunalnych, stopniując ich poziom skomplikowania. Zarysowana metodyka może stanowić podstawę do dyskusji nad możliwościami wprowadzenia opłaty za odpady generowane w lokalnym systemie gospodarki odpadami komunalnymi na obszarze lokalnego systemu gospodarki wodociągowo-kanalizacyjnej wg kryterium „wodnego”. Dyskusja na wrześniowym Zjeździe Krajowego Forum Dyrektorów Zakładów Oczyszczania Miast uświadomiła wszystkim zebranym, że w czasie rewolucyjnych przemian najcenniejszym dobrem jest czas. W tym przypadku jednak brakuje czasu na przygotowanie „oprzyrządowania” reformowanej ustawy. Dlatego, mimo pewnych uproszczeń, zdecydowano się na podjęcie tego pilnego zagadnienia i przedstawienie tekstu do dyskusji. Oczywiście, w artykule postawiono de facto więcej pytań niż udzielono odpowiedzi. Jednak nawet pobieżny przegląd sytuacji uświadamia skalę niezbędnych prac badawczych i analitycznych nad projektem, nim osiągnie on dojrzałość „taryfikacyjną”.

 

Po opracowaniu metod szacowania ilości wytwarzanych odpadów komunalnych przy pomocy kryterium wodnego kolejnym krokiem będzie przygotowanie taryfy za pozyskiwanie i przetwarzanie odpadów komunalnych. Warto zauważyć, że wyłącznie zastosowanie „kryterium wodnego” umożliwia indywidualizację szacunku wytwarzania odpadów na poziomie gospodarstwa domowego, co w warunkach funkcjonowania konkurencyjnych systemów logistyki stanowi podstawę efektywnego systemu taryfikacji usług w oparciu o zindywidualizowaną i adresowaną taksację ilościową.

 

doktorant w Katedrze Ekonomiki i Finansów Samorządu Terytorialnego Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie

 

1. Mikuła J.: Główne założenia nowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Konferencja „Przygotowanie i ocena projektów finansowanych w ramach II osi priorytetowej POIiŚ”. MRR. Warszawa 4.09.2008.

2. Mościcki B.: Dwie opłaty za śmieci. „Wspólnota” 13.09.2008.

3. Wątor J.: Ile zużyjesz wody, tyle zapłacisz za wywóz śmieci. „Gazeta Wyborcza” 24.10.2011.

4. Za śmieci zapłacimy jak za wodę. „Echo Dnia” 3.11.2011.

5. Grzymała Z., Jeżowski P., Maśloch G.: Kierunki rozwoju gospodarki odpadami w Polsce w aspekcie efektywności przyjętych rozwiązań. Oficyna Wydawnicza SGH. Warszawa 2011.

6. Maksymowicz B.: Właściwości odpadów komunalnych w Polsce. IX Ogólnopolska Konferencja „Kompleksowa gospodarka odpadami”. Toruń 7-8.09.2006.

7. Jędrczak A., Szpadt R.: Określenie metodyki badań składu sitowego, morfologicznego i chemicznego odpadów komunalnych. Zamówienie Ministerstwa Środowiska. Kamieniec Wrocławski, Zielona Góra 2006.