Biogazownie mają na celu zaspokojenie zapotrzebowania lokalnych społeczności na energię elektryczną bądź cieplną. Jednakże to nie jest jedyna korzyść wynikająca z faktu funkcjonowania tego typu instalacji w danym otoczeniu społeczno-gospodarczym. Biogazownie umożliwiają prowadzenie efektywnej polityki zagospodarowania odpadami, a także kształtują potrzebę tworzenia nowych miejsc pracy w gminie czy regionie. Z kolei to wpisuje się w zakres działań prośrodowiskowych i powala np. promować gminę lub region jako przyjazny ludziom i środowisku.

Wytwarzanie energii i osiąganie z tego tytułu zysku najczęściej znajduje się w kręgu zainteresowania sektora prywatnego (przedsiębiorców), zaś pozostałe cele są zakresowo tożsame z celami jednostek sektora publicznego, np. gmin. W związku z powyższym od jakiegoś czasu wśród przedsiębiorców i rolników, jak również przedstawicieli organów administracji samorządowej znacząco wzrasta zainteresowanie inwestycjami biogazowymi. Pojawia się pytanie: jak doprowadzić do połączenia interesów i doświadczenia tych dwóch stron, by wspólnym celem było wybudowanie i zapewnienie prawidłowego funkcjonowania biogazowni.
Formułą, która stwarza bardzo dogodne warunki współpracy obu wspomnianym jest partnerstwa publiczno-prywatne (dalej zwane „partnerstwem”).
 
Podstawa prawna partnerstwa
Sejm 19 grudnia 2008 r. uchwalił ustawę o partnerstwie publiczno-prywatnym (DzU z 2009 r. nr 19, poz. 100) (dalej zwaną „ustawą”). Jest to akt prawny o charakterze ogólnym i ramowym, dzięki czemu, zdaniem ekspertów, może otworzyć podmiotom publicznym nowe, dotychczas niedostępne możliwości prowadzenia inwestycji infrastrukturalnych, m.in. takich jak biogazowe. Jest bowiem przykładem na to, iż ustawodawca daje obecnie „zielone światło” dla różnego rodzaju inwestycji proekologicznych i prorozwojowych, coraz mniej ingerując w szczegółowy sposób ich prowadzenia. To zdecydowanie pozytywna zmiana podejścia do tego zagadnienia. Wcześniej obowiązująca ustawa z 28 lipca 2005 r. o PPP, w zgodnej opinii przedstawicieli zarówno administracji państwowej oraz samorządowej, jak i przedsiębiorców, ze względu na zbyt wysoki poziom sformalizowania i skomplikowania procedur, całkowicie nie sprawdziła się w praktycznym stosowaniu, o czym świadczy prawie zupełny brak projektów realizowanych na jej podstawie.
Ustawa określa zasady współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatnego w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, którego przedmiotem jest wspólna realizacja przedsięwzięcia, oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym a partnerem prywatnym.
Zgodnie z ustawą przedmiotem współpracy w ramach partnerstwa może być realizacja przedsięwzięć polegających na: (I) budowie lub remoncie obiektu budowlanego, (II) świadczeniu usług, (III) wykonaniu dzieła, w szczególności wyposażeniu składnika majątkowego w urządzenia podwyższające jego wartość lub użyteczność, lub (IV) inne świadczenia połączone z utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątkowym, który wykorzystuje się do realizacji przedsięwzięcia publiczno-prywatnego lub jest z nim związany. Katalog ten jest zatem bardzo szeroki, co umożliwia prowadzenie współpracy w ramach partnerstwa w różnego rodzaju przedsięwzięciach, w zależności od specyficznych, indywidualnych potrzeb konkretnego partnera publicznego, np. gminy.
Wybór partnera prywatnego następuje w zależności od przyjętej koncepcji wynagrodzenia, wg przepisów (I) ustawy z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi lub (II) ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Warto zwrócić uwagę na to, że wspomniana powyżej ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi jest także nowym aktem prawnym. Określa ona szczegółowe zasady i tryb zawierania umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi oraz środki ochrony prawnej.
W ramach partnerstwa partner prywatny zobowiązuje się do realizacji przedsięwzięcia za wynagrodzeniem oraz poniesienia w całości albo w części wydatków na jego realizację lub poniesienia ich przez osobę trzecią, a podmiot publiczny zobowiązuje się do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia, w szczególności poprzez wniesienie wkładu własnego. Koncepcja partnerstwa zakłada zatem, iż środki na sfinansowanie realizowanych przedsięwzięć nie muszą pochodzić wyłącznie od partnera publicznego, ale mogą być zapewniane nawet w całości przez partnera prywatnego. Rozwiązanie to pozwala na elastyczny dobór źródeł i sposobów finansowania inwestycji, pozostawiając partnerom znaczną swobodę w tym zakresie. Należy także zwrócić uwagę na fakt, że inwestycje w ramach partnerstwa mogą być finansowane nie tylko ze środków własnych danego partnera prywatnego, ale może on korzystać z różnego rodzaju dostępnych mu usług finansowych pochodzących od podmiotów trzecich, takich jak m.in. kredyty, gwarancje, poręczenia, leasing itd., co stanowi dodatkowe ułatwienie formalne.
Z kolei wkład własny partnera publicznego może polegać na wniesieniu składnika majątkowego w drodze sprzedaży, użyczenia, użytkowania, najmu albo dzierżawy. To rozwiązanie umożliwia wykorzystanie w ramach partnerstwa wszelkich składników majątkowych znajdujących się już w dyspozycji partnera publicznego, które z jakichkolwiek przyczyn nie są aktualnie wykorzystywane do innych celów.
Szczególną formą realizacji partnerstwa jest zawiązanie przez partnera publicznego i prywatnego spółki kapitałowej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej. Cel i przedmiot działalności tej spółki nie może wykraczać poza zakres określony umową o partnerstwie. Związanie takiej spółki może mieć na celu wyodrębnienie ze struktur partnera publicznego osób i struktur organizacyjnych zajmujących się wyłącznie realizacją zadania w ramach partnerstwa, co umożliwia bardziej przejrzysty sposób realizacji zadania, a także jasny podział kompetencji. Jednocześnie daje partnerowi publicznemu pełne uprawnienia o charakterze kontrolno-nadzorczym oraz umożliwia realizację partnerstwa na zasadach jak najbardziej rynkowych i komercyjnych. Ma to znaczenie przede wszystkim w zakresie możliwości pozyskiwania przez omawianą spółkę warunków cenowych we współpracy z podmiotami trzecimi (dostawcami, wykonawcami) na zasadach rynkowych oraz możliwość swobodniejszego uzyskiwania szeregu rodzajów usług finansowych, doradczych i innych niezbędnych przy realizacji inwestycji.
 
Inwestycje biogazowe w formule partnerstwa
Budowa konkretnej infrastruktury publicznej w ramach formuły partnerstwa uzależniona jest od właściwości danego przedsięwzięcia Jak już wcześniej wspomniano, regulacje ustawy mają jedynie charakter ramowy i ogólny, pozwalając partnerom na dość swobodne ustalanie zasad i warunków współpracy.
Dzięki partnerstwu możliwa jest zatem realizacja praktycznie każdego rodzaju zadania, które z natury rzeczy powinny być wykonywane przez sektor publiczny, głównie zaś chodzi o inwestycje infrastrukturalne (drogowe, sieci przesyłowe, remonty i modernizacja istniejących obiektów)
Duże potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury i jednoczesny brak środków na realizację tych inwestycji powodują, że formuła partnerstwa jest bardzo atrakcyjna zarówno dla samorządu, jak i przedsiębiorców. Przy wykorzystaniu kapitału prywatnego, wiedzy i doświadczenia partnera prywatnego (przedsiębiorcy) istnieje możliwość optymalnego wypełnienia zadań publicznych. Wprawdzie ustawa o partnerstwie publiczno –prywatnym nie mówi o realizacji zadań publicznych w ramach partnertswa, jednakże zgodnie z uzasadnieniem ustawy każdy podmiot publiczny będzie mógł angażować się w partnerstwo tylko w takim zakresie, w jakim mieści się ono w ramach jego działalności. Przykładowo gmina zgodnie z ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym może realizować zadania i wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.
Można postawić pytanie, czy budowa biogazowni jest takim zadaniem? Odpowiedź wydaje się jednoznaczna. Należy bowiem pamiętać, iż idea biogazowni narodziła się z potrzeby ochrony środowiska, zaś ochrona środowiska służy powszechnemu interesowi społecznemu i jako taka jest wpisana w zakres działań gminy.
Ochrona środowiska, wzrost zapotrzebowania na energię, ograniczona ilość zasobów kopalnych (a co za tym idzie zwiększenie importu i kosztów energii) stanowiły przyczynę poszukiwania nowych źródeł energii, które byłyby przyjazne środowisku, a przy tym odnawialne i tańsze. Takim źródłem jest biogaz i biomasa.
Polska jako członek Unii Europejskiej została zobowiązana się do osiągnięcie wzrostu udziału odnawialnych źródeł energii w finalnym zużyciu energii do poziomu 15% w 2020 r. Realizując zobowiązania unijne, w dokumencie ,,Polityka energetyczna Polski do 2030 roku”,który został skierowany pod obrady Komitetu Stałego Rady Ministrów, założono wzrost udziału odnawialnych źródeł energii co najmniej do poziomu 15% w 2020 r. Cel ten ma być osiągnięty poprzez podejmowanie szeregu działań na rzecz rozwoju wykorzystania OZE, w tym m.in. poprzez wdrożenie programu budowy biogazowni rolniczych, przy założeniu powstania do 2020 r. średnio jednej biogazowni w każdej gminie, posiadającej odpowiednie warunki do uruchomienia takiego przedsięwzięcia.
Powyższe oznacza, iż biogazownie jako instalacje służące do wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych winny się wpisać w krajobraz naszej krajowej mapy energetycznej. Mogą być one zlokalizowane na oczyszczalniach ścieków, na wysypiskach, ale także w gospodarstwach rolnych.
Formuła partnerstwa umożliwia realizację inwestycji biogazowych. Istotne jest to, że partnerstwo jako forma współpracy dwóch partnerów ma na celu realizację zadania służącego ,,użyteczności publicznej”, a takim może być inwestycja biogazowa. Celem partnerstwa jest takie kształtowanie stosunków między stronami, żeby ryzyko ponosiła ta strona, która najlepiej potrafi je kontrolować. Bezsprzecznie bowiem podstawą każdej transakcji jest zastosowanie zasady win-win,czyli każdy wykonuje to, co potrafi najlepiej, z czego następnie obie strony czerpią korzyści.
Partnerstwo jest opłacalne, zwłaszcza gdy brakuje kapitału, a inwestycja może być finansowana z przyszłych przychodów.
W przypadku inwestycji biogazowych przedsiębiorca może przede wszystkim zapewnić:
  • kompleksowe zaprojektowanie inwestycji biogazowej na etapie studium przedrealizacyjnego,
  • finansowanie inwestycji biogazowej,
  • kompleksową realizację etapu budowlanego (budowa biogazowni i jej zaplecza techniczno organizacyjnego, remonty i modernizacja istniejących obiektów),
  • kompleksowe wdrożenie technologii do optymalnej produkcji energii,
  • oddanie inwestycji do użytku społeczności lokalnej oraz kompleksowe administrowanie inwestycją.
Wkładem partnera publicznego do partnerstwa mogą być z kolei:
  • nieruchomości gruntowe (np. pod budowę biogazowni),
  • istniejące budynki (np. istniejący budynek wymagający modernizacji, a następnie przeznaczony do wykorzystywania na cele biogazowni),
  • urządzenia infrastrukturalne (np. drogi dojazdowe, sieci przesyłowe),
  • zapewnienie odpowiednich relacji ze społecznością lokalną.
Sprawne zaś funkcjonowanie biogazowni może zapewnić korzyści w wymiarze społecznym takie jak bezpieczeństwo energetyczne, ochrona środowiska naturalnego, zagospodarowanie odpadów czy stworzenie nowych miejsc pracy w regionie,
Biogazownia może tez przynosić przychody pochodzące ze sprzedaży energii elektrycznej bądź cieplnej operatorowi oraz sprzedaży certyfikatów przedsiębiorstwom energetycznym produkującym tzw. czarną energię.
 
Przykład
Gmina i przedsiębiorca prywatny zamierzają wspólnie uruchomić biogazownię. Podział zadań pomiędzy partnerami zakłada, iż gmina umożliwi przedsiębiorcy użycie do tego celu niewykorzystywanych dotychczas nieruchomości gminnych oraz rozpropaguje i zorganizuje wśród okolicznych rolników system przekazywania substratu (obornik, gnojowica, suche odchody drobiu, odpady poubojowe, odpady zielone, rośliny energetyczne) do biogazowni. Z kolei zadaniem przedsiębiorcy jest zaprojektowanie, wybudowanie, częściowe sfinansowanie i wdrożenie technologii do wytwarzania w sposób najbardziej efektywny biogazu, a następnie energii z dostarczonych substratów. Kolejno przedsiębiorca zapewni sprawne funkcjonowanie biogazowni.
Korzyści, jakie odnoszą obie strony ze wspólnej inwestycji są następujące (win-win rule): w związku z uruchomieniem biogazowni okoliczni mieszkańcy gminy oraz instytucje publiczne, takie jak szkoła i ośrodek zdrowia, uzyskają energię elektryczną i cieplną z OZE, co z kolei wyeliminuje korzystanie z kopalnych źródeł energii, jednocześnie wpływając pozytywnie na stan środowiska naturalnego w gminie. Z kolei przedsiębiorca dzięki uzyskaniu bezpłatnego dostępu do nieruchomości znacząco obniży koszty budowy biogazowni, a dodatkowo może liczyć na określone zwolnienia w obciążeniach publicznoprawnych na rzecz gminy. Będzie także otrzymywał stałe zyski ze sprzedaży energii elektrycznej, czasami zaś z energii cieplnej i sprzedaży certyfikatów.
 
Warto wiedzieć
Na marginesie powyższej analizy pragniemy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 170 ust 1. ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60% wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym. Powyższe ograniczenie w sytuacji konieczności prowadzenia dużych inwestycji związanych z uruchomieniem biogazowni może stanowić dla poszczególnych gmin poważne utrudnienie lub nawet istotnie ograniczać możliwość prowadzenia inwestycji. W takiej sytuacji nawiązanie współpracy
z podmiotem prywatnym w ramach partnerstwa może być dobrą metodą prowadzenia inwestycji wspomagających rozwój danej jednostki terytorialnej, bez konieczności zaciągania znaczących zobowiązań pieniężnych.
Na koniec należy stwierdzić, że obowiązująca od 27 lutego 2009 r. ustawa w zamyśle jej twórców ma przyczynić się do rozwoju wszelkiego rodzaju inwestycji prowadzonych przez podmioty publiczne. Wobec faktu, iż ma ona charakter bardzo ogólny oraz nie zawiera szeregu trudnych do spełnienia wymogów, które wynikały z przepisów uchylonej ustawy z 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, wstępne oceny wskazują na realne możliwości jej skutecznego i pomyślnego wykorzystywania. Konieczne jest jednak wypracowanie i ugruntowanie pewnej praktyki funkcjonowania współpracy w ramach partnerstwa. Partnerstwo zakłada bowiem bardzo intensywną współpracę w celu zrealizowania czasami niełatwych przedsięwzięć. Budowa i funkcjonowanie biogazowni jest takim przedsięwzięciem, które w sposób naturalny domaga się podziału zadań i ryzyk pomiędzy partnera publicznego a prywatnego. Każdy z nich powinien wziąć na siebie ryzyko odpowiadające jego działalności, by w sposób optymalny je zminimalizować podczas realizacji przedsięwzięcia.
 
Dominika Rowińska
Associate, aplikant radcowski
 
Sebastian Pietrzyk
manager, aplikant adwokacki
 
Robert Mikulski
radca prawny, Kancelaria Radców Prawnych Stopczyk & Mikulski sp.k.