Miażdżąca ocena NIK. Złota alga obnażyła niemoc państwa [retransmisja konferencji NIK]

Katastrofa ekologiczna na Odrze

Latem 2022 r. Odrę i jej dopływy dotknęła katastrofa ekologiczna na niespotykaną wcześniej w Polsce skalę. Na odcinku kilkuset kilometrów masowo wymierały ryby i inne organizmy wodne, np. małże i ślimaki wodne. Według Komisji Europejskiej i Europejskiej Agencji Środowiska była to jedna z największych katastrof ekologicznych w najnowszej historii rzek europejskich. Jej skutki nie ograniczały się wyłącznie do środowiska. Dotknięta nimi została także gospodarka, a w szczególności branża turystyczna i gastronomiczna.

Z Odry i jej dopływów wyłowiono co najmniej 350 t zatrutych ryb, w tym 250 t w Polsce. Jednak według części naukowców faktyczne straty w ichtiofaunie były dwu-, a nawet trzykrotnie większe – szacunki wskazują nawet na 1000 t martwych ryb i wyginięcie aż 80 proc. organizmów odpowiedzialnych za samooczyszczenie rzeki. Skąd wzięły się te rozbieżności? Początkowo wybierane przez wędkarzy i wolontariuszy martwe ryby nie podlegały ważeniu, a część ryb – głównie ze względu na niewielkie rozmiary – nie została wybrana przez sieci i opadła na dno ulegając rozkładowi. Powodowało to znaczne obniżenie natlenienia wody i przyczyniło się do dalszego zwiększenia śmiertelności organizmów wodnych w dolnym odcinku Odry.

Opinia ekspertów

W opinii ekspertów bezpośrednią przyczyną masowego śnięcia ryb była toksyna wytwarzana przez glony Prymnesium parvum (tzw. złote algi). Ich naturalnym środowiskiem są wody słone i słonawe, a nie rzeki słodkowodne. Niestety w wyniku działalności człowieka, Odra od wielu lat jest zanieczyszczana, w tym solami pochodzącymi z wód dołowych odprowadzanych przez zakłady górnicze. Wysokie zasolenie, jak też występujące w rzece i jej dopływach substancje odżywcze stworzyły dogodne warunki do rozwoju złotej algi.

Kto odpowiada za bezpieczeństwo ekologiczne?

Zgodnie z art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej na władzy publicznej spoczywa obowiązek prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnym i przyszłym pokoleniom oraz obowiązek ochrony środowiska. Zasadnym więc stało się dokonanie oceny działań organów administracji rządowej i państwowych osób prawnych zaangażowanych w reagowanie na zaistniałą sytuację kryzysową, jak też wskazanie uwarunkowań wynikających z działań lub zaniechań, które przyczyniły się do jej wystąpienia.

Kontrola NIK

Kontrola NIK koncentrowała się na dwóch obszarach: przygotowaniu struktur państwa oraz okolicznościach, które doprowadziły do kryzysu ekologicznego na Odrze, a także na tym w jaki sposób organy państwa zareagowały na sytuację kryzysową z 2022 r. Skontrolowaliśmy 20 jednostek: Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego, Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, Ministerstwa Infrastruktury, Klimatu i Środowiska oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji, Inspekcję Ochrony Środowiska (GIOŚ i WIOŚ), Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (KZGW, RZGW) oraz urzędy wojewódzkie.

Ospałość organów państwa

Organy odpowiedzialne za bezpieczeństwo obywateli pozostawały bierne w pierwszej fazie kryzysu. W konsekwencji nie uruchomiono struktur zarządzania kryzysowego i nie wdrożono skoordynowanych działań – ocenia NIK.

Pierwsze alarmujące informacje o masowym śnięciu ryb w połowie lipca 2022 r. (dokładnie 14 lipca) dotyczyły Kanału Gliwickiego. Kolejne dotyczyły już Odry na wysokości Oławy (z 27 lipca 2022 r). Mimo, że informacje takie trafiały do wojewodów opolskiego (14 lipca) i dolnośląskiego (pierwsze 14 lipca, kolejne od 16 do 19, a także 30 lipca), a także Ministra Infrastruktury (1 sierpnia) oraz Ministra Klimatu i Środowiska (4 sierpnia), nie nadano im właściwej rangi. Ponadto wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów o zarządzaniu kryzysowym, nie zostały niezwłocznie przekazane do Rządowego Centrum Bezpieczeństwa (czyli krajowego centrum zarządzania kryzysowego). Dopiero telefon od osoby fizycznej do Rządowego Centrum Bezpieczeństwa (RCB) oraz doniesienia mediów uruchomiły 10 sierpnia 2022 r. pierwsze działania tej jednostki w związku z kryzysem na Odrze. Rozpoczęto wymianę niezbędnych informacji z innymi podmiotami funkcjonującymi w ramach systemu zarządzania kryzysowego oraz koordynację reakcji na powstałe zagrożenie.

Tymczasem brak niezwłocznych działań na rzecz usunięcia martwych ryb z Odry i powstrzymania ich przemieszczania w dół rzeki powodował wtórne jej zanieczyszczenie. W wyniku rozkładu materii organicznej następował spadek poziomu tlenu rozpuszczonego w wodzie powodujący śmierć organizmów wodnych w niższych odcinkach rzeki. Skutki te szczególnie mocno były widoczne w województwie zachodniopomorskim.

W pierwszym okresie kryzysu nie ostrzeżono ludzi i nie ograniczono dostępu do Odry, pomimo że nie była znana przyczyna zatrucia i konsekwencje zdrowotne kontaktu ze skażoną wodą i znajdującym się w niej materiałem biologicznym. Dopuszczono też do sytuacji, w której oczyszczaniem rzeki z martwych ryb zajmowały się osoby nieprzygotowane (np. członkowie Polskiego Związku Wędkarskiego czy wolontariusze). Tymczasem w sytuacji zagrożenia do działań powinny zostać włączone struktury i mechanizmy zarządzania kryzysowego, co jednak nie nastąpiło przed 12 sierpnia 2022 r.

Nieprawidłowa realizacja zobowiązań międzynarodowych

Kontrolerzy NIK zwracają także uwagę na nieprawidłową realizację zobowiązań międzynarodowych. Zgodnie z zasadami wynikającymi z umowy zawartej w 1996 r., sytuacja na Odrze powinna zostać niezwłocznie zgłoszona do naszych sąsiadów, tj. do Czech i Niemiec, tak by kraje te mogły przygotować się właściwie na występujące w rzece zagrożenie. Tymczasem ostrzeżenia do Niemiec wysłane zostały już po otrzymaniu wcześniejszych alarmujących sygnałów z Frankfurtu nad Odrą. Powyższe podważało wizerunek naszego kraju jako odpowiedzialnego partnera w działaniach na rzecz ochrony wód transgranicznych.

NIK podkreśla, że brak prawidłowego obiegu informacji spowodował, że Rządowe Centrum Bezpieczeństwa dopiero 12 sierpnia 2022 r., z co najmniej kilkunastodniowym opóźnieniem, skierowało alerty ostrzegawcze do ludności o zagrożeniu. Również wojewodowie z opóźnieniem wprowadzili pierwsze zakazy korzystania z Odry.

W planach … nie przewidziano kryzysu na Odrze

Krajowy Plan Zarządzania Kryzysowego, będący podstawowym dokumentem planistycznym określającym zasady działania uczestników procesu zarządzania kryzowego, nie identyfikuje zagrożenia skażenia wód powierzchniowych, w szczególności rzek i nie ustala w związku z tym procedur niezbędnych działań. Również obowiązujący w Ministerstwie Infrastruktury plan zarządzania kryzysowego nie uwzględniał takich zagrożeń, pomimo tego, że Minister Infrastruktury ten już od 2018 r. był odpowiedzialny za dział administracji rządowej gospodarka wodna.

Stwierdzono też, że Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego – będący organem opiniodawczo-doradczym utworzonym przy Radzie Ministrów, właściwym w sprawach inicjowania i koordynowania działań – nie realizował istotnych zadań przewidzianych obowiązującymi przepisami o zarządzaniu kryzysowym. Organ ten nie przygotował propozycji użycia sił i środków niezbędnych do opanowania sytuacji ani też nie wypracował żadnych rekomendacji, mających m.in. na celu ograniczenie czynników ryzyka ponownego wystąpienia takiego zagrożenia oraz jego skutków, w szczególności niezwykle wysokiego poziomu zasolenia Odry (zanieczyszczenia chlorkami i siarczanami).

Jego rola ograniczyła się jedynie do sformułowania dwóch rekomendacji, w tym dotyczącej utworzenia międzyresortowego zespołu koordynacyjnego, który podjął swoje działania od 12 sierpnia 2022 r. Należy podkreślić, że dopiero działanie tego zespołu spowodowało uaktywnienie wojewodów i służb państwowych. W zbieranie martwych ryb w sposób zorganizowany włączone zostały siły i środki Państwowej Straży Pożarnej oraz Ministerstwa Obrony Narodowej. Zapewniony został również bieżący obieg informacji o podejmowanych i planowanych działaniach, a także ich rezultatach. Sprawności reagowania nie służył jednak brak informatycznego systemu analityczno-raportującego, w którym gromadzone powinny być dane o zdarzeniach i ich rozwoju, o dostępnych i uruchomionych zasobach, o możliwych scenariuszach rozwoju sytuacji.

NIK zwraca uwagę, że Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, w trakcie kryzysu na Odrze, było zmarginalizowane przez wojewodów i ministrów. Z uwagi na powołanie Zespołu Międzyresortowego nie realizowało funkcji krajowego centrum zarządzania kryzysowego, tj. nie programowało i nie koordynowało niezbędnych do podjęcia działań.

Kto odpowiada za gospodarkę wodami?

Minister Infrastruktury, do którego zadań należy zapewnienie prawidłowego gospodarowania wodami, w tym ich ochrony, nie podjął – w związku z wystąpieniem kryzysu ekologicznego na Odrze – skutecznych działań zmierzających do koordynacji realizacji zadań publicznych w gospodarce wodnej, a podejmowane działania były wykonywane z nieuzasadnioną zwłoką. Nie zapewnił także bieżącego monitoringu i analizy skuteczności działań realizowanych przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, które jest odpowiedzialne za krajową gospodarkę wodną. Z kolei w Wodach Polskich pierwsze posiedzenia Zespołu Zarządzania Kryzysowego odbyły się dopiero 20 sierpnia 2022 r., a podejmowana wcześniej aktywność w tej jednostce nie była dokumentowana. W późniejszym okresie podmiot ten pełnił jedynie rolę wspomagająca m.in. w usuwaniu martwych ryb.

Pomimo złego stanu wód objawiającego się masowym śnięciem ryb, Minister Klimatu i Środowiska, jak również Główny Inspektor Ochrony Środowiska w początkowym okresie tych zdarzeń nie zapewnili powszechnego dostępu do wyników badań i pomiarów jakości wody w Odrze. Ponadto regularne badania w tym obszarze podjęte zostały przez Inspekcję Ochrony Środowiska dopiero po ponad dwóch tygodniach od pierwszych przypadków masowego śnięcia ryb. Wynikało to także z traktowania przez wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska przypadków śnięcia ryb jako zdarzeń lokalnych, powodowanych typowym w okresie letnim zmniejszeniem ilości tlenu w wodzie, tzw. przyduchą. Pomimo tego, że przyczyna ta została wykluczona już w połowie lipca 2022 r., to poszerzenie zakresu badań parametrów wody nastąpiło dopiero po dwóch tygodniach i zostało zapoczątkowane przez WIOŚ we Wrocławiu.

Negatywnej oceny NIK nie zmienia natomiast fakt, że zarówno Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jak i Minister Klimatu i Środowiska podjęli po 12 sierpnia 2022 r. szereg działań mających na celu przejęcie kontroli nad sytuacją kryzysową. Działania te nie spowodowały jednak wyeliminowania zasadniczego czynnika warunkującego występowanie w Odrze złotej algi, czyli nadmiernego zasolenia tej rzeki. Nie doprowadziły bowiem do ograniczenia limitów ustalonych w pozwoleniach zintegrowanych i wodnoprawnych, jak też ilości odprowadzanych zanieczyszczeń powodujących zasolenie.

Minister Klimatu i Środowiska powołał 18 sierpnia 2022 r. Zespół ds. wyjaśnienia sytuacji powstałej na rzece Odrze, w którego skład weszli m.in. eksperci i naukowcy zajmujący się szeroko pojętą ochroną środowiska. Zespół ten 30 września 2022 r. jako bezpośrednią przyczynę śnięcia ryb wskazał toksyny uwalniane przez złote algi, czemu sprzyjały wzrost zasolenia wody, upały oraz nasłonecznienie. Wśród rekomendacji zawartych w raporcie tego zespołu wskazano m.in. na konieczność stworzenia systemu ciągłego pomiaru jakości wód, przegląd i weryfikację obowiązujących pozwoleń, konieczność wdrożenia systemu zarządzania legalnymi zrzutami ścieków.

Brak odpowiedniego przygotowania

Sytuacja na Odrze dobitnie pokazała, że organy administracji rządowej i jednostki organizacyjne Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie były przygotowane do przeciwdziałania zagrożeniom spowodowanym zanieczyszczeniem rzek. Wynikało to z dotychczasowych zaniechań organów odpowiedzialnych za dobrostan środowiska wodnego, będący istotnym ogniwem bezpieczeństwa narodowego, a także z niewystarczających rozwiązań prawnych dla skutecznej ochrony wód powierzchniowych przed ich zanieczyszczeniami.

Odra od wielu lat jest zanieczyszczona

Zły stan Odry, powodowany m.in. wprowadzaniem zasolonych wód dołowych powstających w wyniku działalności przemysłu górniczego, od wielu lat był znany organom władzy publicznej. Świadczą o tym wyniki ocen dokonywanych okresowo przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska, jak też informacje gromadzone na potrzeby bieżącego gospodarowania wodami powierzchniowymi.

O bardzo wysokich ładunkach soli odprowadzanych do zlewni Odry i Wisły, które mają negatywny wpływ na wody powierzchniowe, Najwyższa Izba Kontroli informowała już w 1999 r. (kontrola P/98/088 Realizacja opat i kar za zasolenie wód powierzchniowych i emisję dwutlenku siarki oraz tlenków azotu i ich wykorzystanie). Problematyka ta poruszana była także w wielu opracowaniach naukowych. Jednocześnie występowanie w zasolonych wodach złotej algi (czyli bezpośredniej przyczyny śmierci ryb i innych organizmów wodnych w Odrze) od lat 70 ubiegłego wieku wielokrotnie rejestrowano poza granicami Polski – w rejonach przybrzeżnych, a także w jeziorach i rzekach – gdzie zakwity tego glonu prowadziły do masowego śnięcia ryb.

Tymczasem według informacji Polskiego Towarzystwa Hydrobiologów żadne krajowe badania w tym zakresie nie były przed kryzysem prowadzone, mimo że problem narastającego zasolenia wód w dorzeczu Górnej Odry i wynikającego stąd pogorszenia jakości wód identyfikowany był już od wielu lat.

Pomimo tego nie zostały wdrożone skuteczne działania na rzecz ograniczenia poziomu zasolenia Odry, a stosowane przez część podmiotów rozwiązania polegające na retencji zanieczyszczonych wód dołowych, są niewystarczające, opóźniają bowiem jedynie o kilka dni zrzut zanieczyszczeń do rzeki. Jednocześnie zmiany klimatyczne powodują, że wraz ze wzrostem temperatury zmniejsza się zasób wód powierzchniowych, czego konsekwencją jest koncentracja (zagęszczenie) zanieczyszczeń w rzekach. Tymczasem organy odpowiedzialne za gospodarowanie wodami nie dysponowały nawet kompletnymi danymi o podmiotach korzystających z wód i ściekach przez nie odprowadzanych, które mogłyby stanowić punkt wyjścia do planowania i skutecznej ochrony wód.

O braku skutecznych działań na rzecz ochrony wód powierzchniowych świadczy również fakt, że Minister Infrastruktury, wbrew przepisom ustawy Prawo wodne, nie monitorował w pełni realizacji działań przewidzianych w Planie gospodarowania wodami w obszarze dorzecza Odry z 2016 r., pomimo iż stanowi on podstawowy dokument planistyczny służący zarządzaniu wodami i podejmowaniu decyzji mających wpływ na stan zasobów wodnych. Minister ten nie dysponował też pełnymi informacjami umożliwiającymi rzetelną ocenę stopnia realizacji działań zawartych w tym planie. Opublikowana w styczniu 2023 r. aktualizacja tego dokumentu została przygotowana na podstawie niekompletnych danych. Wynikało to z nieskutecznych działań na rzecz ustalenia postępu w realizacji dotychczasowych zamierzeń, jak też braku identyfikacji podmiotów oraz rzeczywistej skali wprowadzania przez te podmioty ścieków do wód.

Zamiast zaostrzać, złagodzono przepisy

Obowiązujące przepisy nie ograniczały ryzyka negatywnego wpływu działalności człowieka na wody i środowisko wodne. Nie przewidują bowiem mechanizmów uzależniających legalne odprowadzanie ścieków od aktualnego stanu wód i zmieniających się warunków hydrometeorologicznych. Nie zobowiązują także do identyfikowania przez podmioty wydające pozwolenia wodnoprawne i pozwolenia zintegrowane skumulowanego wpływu zanieczyszczeń na stan wód przed udzielaniem zgód na ich odprowadzanie. W konsekwencji organy administracji publicznej dopuszczają do korzystania z wód w sposób niezapewniający bezpieczeństwo ekosystemu. Potwierdzeniem tego stanu są wyniki analiz przeprowadzonych w trakcie niniejszej kontroli NIK, zgodnie z którymi legalnie odprowadzane ścieki mogą powodować wielokrotne przekroczenie dopuszczalnych poziomów zasolenia w Odrze i jej dopływach (w skrajnym przypadku doprowadziły do trzykrotnie wyższego stężenia soli niż występujące w Bałtyku).

Ochronie i zapewnieniu dobrostanu wód nie służyły także:

1) przyjęte przez Ministra Infrastruktury w 2021 r. zasady oceny jakości wód, które nie uwzględniały obowiązujących we wcześniejszych latach wskaźników zasolenia charakteryzujących wielką rzekę nizinną: tj. substancji rozpuszczonych, siarczanów, chlorków, wapnia, magnezu i twardości ogólnej. Przekroczenie dopuszczalnych wartości któregokolwiek z ww. wskaźników parametrów fizyko-chemicznych było podstawą do zmiany oceny stanu wody w danym akwenie;

2) brak przepisów określających reguły dokonywania oceny zasadności dopuszczenia podwyższonych wartości stężeń chlorków i siarczanów w odprowadzanych do wód ściekach przemysłowych oraz wodach pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. Nie określono zasad weryfikacji, deklarowanego przez podmiot wnioskujący o wydanie lub zmianę pozwolenia, braku negatywnego wpływu ścieków przemysłowych oraz wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych, odprowadzanych do wód na środowisko wodne oraz nieutrudniania korzystania z wód przez innych użytkowników. Nie ustalono także wytycznych oceny braku możliwości zastosowania przez podmiot wnioskujący dostępnych technik i technologii oczyszczania ścieków lub nieopłacalności ich zastosowania, jak też wprowadzenia zmian w procesie produkcji koniecznych dla zapewnienia odpowiedniej jakości ścieków;

3) złagodzenie przez Ministra Infrastruktury w obowiązującej od 2023 r. aktualizacji Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry celu środowiskowego odnoszącego się do parametru przewodności (wartość graniczna tego celu została podniesiona 3-4 krotnie). Już po katastrofie odrzańskiej stworzono przestrzeń prawną dla znacznego powiększenia zrzutów zasolonych ścieków do Odry, które tworzyć będą doskonałe warunki rozwoju Prymnesium parvum.

Brak systemu i przepływu informacji o jakości wód

Najwyższa Izba Kontroli zwróciła również uwagę na brak wymaganego przepływu informacji pomiędzy podmiotami odpowiadającymi za prowadzenie badań jakości środowiska a podmiotami zobowiązanymi do gospodarowania wodami i ich ochrony. Jakkolwiek w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska prowadzone są cyklicznie badania wód, a na ich podstawie dokonywana jest okresowa ocena ich stanu, to wyniki jednostkowych badań wskazujących na zanieczyszczenie wód powierzchniowych substancjami chemicznymi, których stężenia przekraczały dopuszczalne poziomy substancji szkodliwych dla środowiska wodnego nie były, co do zasady, przekazywane do wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska oraz do jednostek organizacyjnych PGW WP. Ograniczeniem dla zapewnienia właściwego zarządzania i gospodarowania wodami był brak zintegrowanego systemu informatycznego, w którym gromadzone byłyby dane o pozwoleniach wodnoprawnych i zintegrowanych (podmiotach, miejscach zrzutu, limitach, itd.), o faktycznie odprowadzanych zanieczyszczeniach, stanie wód, w tym uwarunkowaniach hydrometeorologicznych, czy wynikach prowadzonych przeglądów, analiz i kontroli. Tymczasem jedyną formą przechowywania części informacji w tym zakresie będących w posiadaniu IOŚ i PGW WP była dokumentacja papierowa lub skany dokumentów.

Ograniczeniem był także brak systemu analityczno-raportującego wspomagającego zarządzanie kryzysowe, gromadzącego informacje o zagrożeniach i ich rozwoju, dostępnych i angażowanych zasobach, rezultatach podejmowanych działań oraz możliwych scenariuszach rozwoju sytuacji.

Najwyższa Izba Kontroli dostrzega działania podjęte po katastrofie na Odrze dotyczące wprowadzenia ciągłego monitoringu wybranych parametrów wody w Odrze, poszerzenia zakresu badań prowadzonych w ramach państwowego monitoringu środowiska, a także przewidziane w ustawie o rewitalizacji rzeki Odry. Izba zwraca jednak uwagę, że wzmocnienie monitoringu wód stanowi jedynie punkt wyjścia do dalszych działań, a te które przewidziane zostały w tej ustawie, z uwagi na odległy horyzont czasowy ich wdrożenia, nie ograniczają ryzyka wystąpienia podobnych katastrof w następnych latach. Eksperci wręcz alarmują, że scenariusz podobnej katastrofy możliwy jest także na Wiśle.

Wnioski NIK

Do Prezesa Rady Ministrów o:

• wykonanie przeglądu i dokonanie oceny rozwiązań dotyczących gospodarowania wodami, pod kątem zapewnienia skutecznej ochrony wód oraz ich monitorowania;
• zaangażowanie Rządowego Centrum Analiz w wypracowanie propozycji ograniczenia zasolenia wód powodowanych działalnością górniczą;
• wprowadzenie ogólnopolskiego systemu wspomagającego zarządzanie w sytuacji kryzysowej.

Do Ministra Infrastruktury sformułowaliśmy wnioski, które dotyczą w szczególności podjęcia działań legislacyjnych zmierzających do:

• zapewnienia dokonywania przez organy wydające pozwolenie wodnoprawne/pozwolenia oceny skumulowanego wpływu zrzutu ścieków;
• ograniczenia możliwości wzrostu zasolenia wód wynikającej ze zmian przepisów;
• zapewnienia przepływu informacji dotyczących: wyników badań i pomiarów wody oraz zrzutów ścieków, a także działań podejmowanych w ramach realizacji Planu Gospodarowania Wodami;
• doprecyzowania przepisów dotyczących porozumienia w sprawie przekazywania informacji pomiędzy: Ministerstwem Infrastruktury, organami Inspekcji Ochrony Środowiska i ochrony przyrody oraz Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie.

źródło: NIK