Co z odpadami komunalnymi w Polsce?

Spojrzenie pozytywne preferuje wolny rynek i swobodę działalności gospodarczej, a pomysły przejęcia własności strumienia odpadów przez samorząd przedstawia jako zagrożenie dla tych preferencji, zwiastujące wtórną komunalizację (monopolizację). Natomiast samorządy dążą do realizacji celów ekologicznych wynikających z Traktatu Akcesyjnego, wykorzystania funduszy pomocowych UE oraz mocy przerobowych nielicznych istniejących i planowanych instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. W ich mniemaniu obecna sytuacja jest „dramatyczna”.

Pozostaje zadać pytanie: „skoro jest tak dobrze, to dlaczego jest tak dramatycznie?”. Aby znaleźć na nie odpowiedź, należy w pierwszej kolejności dokonać oceny aktualnego stanu gospodarowania odpadami komunalnymi w Polsce (w tym zagrożeń dla realizacji celów ekologicznych). Ocena ta oparta jest na wielkościach szacunkowych dotyczących ilości, rodzajów i sposobów zagospodarowania odpadów komunalnych zebranych, a nie wytworzonych (wg szacunków, ilości zebranych odpadów komunalnych są znacząco niższe – nawet o ok. 30%), do których odniesione są główne cele ekologiczne Traktatu Akcesyjnego.

 

Aktualnie najbardziej istotna jest redukcja składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, budowa instalacji niezbędnych do realizacji tego celu (zakładów mechaniczno-biologicznego przetwarzania lub termicznego przekształcania) przy wykorzystaniu środków pomocowych UE oraz zagwarantowanie odpowiednich ilości i rodzajów odpadów komunalnych dla tych i już istniejących instalacji.

Niedostateczna realizacja ww. zadań uczyniła obecną sytuację „dramatyczną”, przy czym należy zauważyć, że zadania te mieszczą się w obszarze działań dotyczących ochrony środowiska, a obowiązek jej zapewnienia należy do państwa i działających w jego imieniu samorządów terytorialnych. Ponadto zadania te stanowią ważny interes publiczny, o którym wspomina art. 22 Konstytucji RP – przy jego realizacji ustawa zasadnicza zakłada konieczność ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Przy takim rozumowaniu priorytety w rodzaju: wolny rynek, swoboda działalności gospodarczej czy efekty ekonomiczne schodzą na dalszy plan.

Artykuł 16a pkt 4 ustawy o odpadach stanowi, że do obowiązkowych zadań własnych gmin w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi należy zapewnianie warunków (nieokreślonych bezpośrednio w przepisach prawnych) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania. Obowiązki z tym związane musimy zrealizować kolejno na koniec 2010 (redukcja minimum 25%) i 2013 r. (50%). Ostatecznie do 31 grudnia 2020 r. nie będzie można deponować więcej niż 35% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r.

Krajowy Plan Gospodarki Odpadami (KPGO) określa wielkość bazową wytworzonych odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dla 1995 r. na poziomie 4,38 mln Mg. Szacuje też, że część wytworzonych odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w 1995 r., zwłaszcza na wsiach i w małych miastach, w ilości łącznie ok. 770 tys. Mg, jest zagospodarowywana we własnym zakresie przez mieszkańców wsi – ok. 70% wytworzonych i małych miast – ok. 15% wytworzonych (do kompostowania, skarmiania zwierząt oraz spalania w domowych paleniskach).

W KPGO zaleca się, by do obliczenia bazowej ilości odpadów ulegających biodegradacji wytworzonych w 1995 r. przyjmować rocznie na mieszkańca dla terenów miejskich – 155 kg, a wiejskich – 47 kg oraz liczbę mieszkańców w danej jednostce organizacyjnej w tym roku. Zalecenie to budzi jednak wątpliwości, bowiem trudno uwierzyć, że mieszkaniec wsi wytwarza o ok. 70% wag., a mieszkaniec małego miasta o ok. 15% wag. mniej odpadów ulegających biodegradacji od mieszkańca średniego i dużego miasta. Poza tym rezygnacja z tej ilości odzyskanych odpadów ulegających biodegradacji oznacza zaniżenie zarówno wielkości bazowej o ok. 770 tys. Mg (z ok. 5,15 do 4,38 mln Mg), jak i dopuszczonych do składowania ilości tych odpadów w latach 2010, 2013 i 2020.

Ze „Sprawozdania z realizacji Krajowego planu gospodarki odpadami za okres od 30 października 2004 r. do dna 31 grudnia 2006 r.” wynika, że ilość wytworzonych odpadów ulegających biodegradacji w 2004 r. wynosiła 5520,2 tys. Mg i była o 26% większa w porównaniu do roku bazowego. Stanowiło to 56% zebranych odpadów komunalnych, przy czym przyjęty na podstawie szacunków udział odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w ogólnej masie zebranych odpadów komunalnych kształtował się na podobnym poziomie w latach 2005 i 2006. Ponadto w „Sprawozdaniu” stwierdza się brak dokładnych danych dotyczących zagospodarowania tych odpadów i uznaje za niezadowalający stopień redukcji ich składowania oraz wymienia  następujące instalacje do zagospodarowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji (wg stanu na koniec 2006 r.): 64 kompostownie odpadów „zielonych” i selektywnie zebranych odpadów organicznych (roślinnych i zwierzęcych), sześć zakładów fermentacji odpadów, 21 zakładów mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, jedną spalarnię odpadów komunalnych oraz 740 składowisk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne.

Dla zobrazowania sytuacji przedstawiono tabelę z danymi GUS prezentującymi ilości zebranych i unieszkodliwionych odpadów.

Jeżeli przyjąć, że podane w tabeli ilości odpadów komunalnych zdeponowanych na składowiskach zawierają ok. 56% odpadów ulegajacych biodegradacji (szacunek ze „Sprawozdania”), to w odniesieniu do wielkości bazowej z 1995 r. (4380 tys. Mg) oznacza to ok. 118% dla roku 2004 ([0,56 × 9135,6 tys. Mg/4380 tys. Mg] × 100%), ok. 110% dla roku 2005, ok. 115% dla roku 2006 i ok. 116% dla roku 2007. Niepokojąca jest tendencja wzrostowa po wejściu w życie zmian w przepisach wprowadzonych ustawą o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (z 13 października 2005 r.) w kontekście rosnących opłat za składowanie tych odpadów. W 2010 r. składowanych ma być nie więcej niż 75%. W tej sytuacji skala zagrożeń jest duża, a samą sytuację można uznać za „dramatyczną”, z tendencją narastającą.

Sytuacja ulegnie poprawie, jeżeli przyjmie sie wielkość bazową z 1995 r. uwzględniającą stały odzysk odpadów komunalnych ulegających biodegradacji wytworzonych na wsi i w małych miastach na poziomie 770 tys. Mg (70% na wsi i 15% w małych miastach), czyli na poziomie 5150 tys. Mg. Wówczas w odniesieniu do tej wielkości bazowej dla danych z tabeli i przy założeniu jw. otrzymamy: ok. 100% dla roku 2004 ([0,56 × 9193,6 tys. Mg/5150 tys.Mg] × 100%), ok. 94% dla roku 2005, ok. 98% dla roku 2006 i ok 99% dla roku 2007. Sytuacja stanie się znacznie mniej dramatyczna w kontekście roku 2010.

Rzeczywistość może być inna, tylko jaka? Aby to sprawdzić, potrzebne są dane o rzeczywiście wytworzonych odpadach i sposobach zagospodarowania, w tym wykorzystania mocy przerobowych istniejących już instalacji. Obowiązujący w Polsce od 2002 r. krajowy system informacji o wytworzonych odpadach, sposobach ich zagospodarowania oraz instalacjach do odzysku i unieszkodliwiania (oparty na wojewódzkich i centralnej bazie danych oraz obowiązkach wynikających z art. 36 i 37 ustawy o odpadach, a także wsparty sankcjami wynikającymi z art. 76 pkt 6 ustawy o odpadach) nie funkcjonuje na tyle dobrze, by określić rzeczywisty stan gospodarowania odpadami komunalnymi.

 

Artykuł 79a ust. 1 ustawy o odpadach wskazuje na gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 Ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w przypadku stwierdzenia naruszenia obowiązku w zakresie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania oraz zobowiązuje wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do nałożenia na podmiot do tego obowiązany, w drodze decyzji, opłaty sankcyjnej w wysokości od 40 tys. do 200 tys. zł, ustalając wysokość opłaty w zależności od stopnia niewykonania obowiązku. Stopień ten ma wynikać z informacji składanych gminie przez podmioty do tego obowiązane na podstawie i w zakresie określonym art. 9a ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z końcową konsekwencją utraty zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w przypadku niewywiązania się z tego obowiązku. Przepisami wspomagającymi możliwość wykonania tego obowiązku jest wspomniany już art. 16a pkt 4 ustawy o odpadach – nakładający na gminy obowiązek zapewnienia odpowiednich warunków (nie precyzując ich) oraz art. 8 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – uprawniający przedsiębiorcę (działającego na podstawie odrębnej decyzji) odbierającego od właścicieli nieruchomości odpady komunalne na podstawie zezwolenia na ich odbiór, przed przekazaniem ich do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania wskazanych w tym zezwoleniu, do prowadzenia sortowania lub kompostowania tych odpadów w instalacjach, do których posiada tytuł prawny, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach.

Podmioty obowiązane obarczają winą gminy za brak warunków, a te z kolei wskazują na przepisy, które uniemożliwiają tworzenie tych warunków (w tym budowanie, utrzymanie i eksploatację odpowiednich instalacji) oraz skuteczne wyegzekwowanie wykonania przez podmioty obowiązków nałożonych prawem krajowym i miejscowym (w tym wożenia przez te podmioty odpadów komunalnych do miejsc wskazanych w gminnym planie gospodarki odpadami).

Tak czy owak, kończy się na wskazaniu złych przepisów prawnych. Słusznie czy nie – to temat do odrębnej dyskusji, w której nie powinno się zapominać, że regulacje związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi należą do tych, które dotyczą największej liczby podmiotów. Odnoszą się bowiem do mieszkańców jako wytwórców i pierwszych posiadaczy odpadów komunalnych, właścicieli nieruchomości odpowiedzialnych za zbieranie tych odpadów w miejscu ich wytworzenia, przedsiębiorców zarówno odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i transportujących je do instalacji odzysku lub unieszkodliwiania, jak i prowadzących ich odzysk lub unieszkodliwianie, organów gmin zarządzających gospodarowaniem odpadami komunalnymi (planujących, realizujących, kontrolujących i optymalizujących działania związane z tym związane) lub zarządów związków gmin działających w imieniu organów gmin członkowskich w powierzonym zakresie, a także pozostałych organów samorządowych i ochrony środowiska wszystkich szczebli.

Z praktyki wiadomo, że przepisy te powinny być na tyle proste i jednoznaczne, aby ich interpretacja przez wszystkie ww. podmioty była taka sama lub bardzo podobna, oraz określać taki system gospodarowania odpadami komunalnymi, który umożliwi zrealizowanie celów ekologicznych wynikających z Traktatu Akcesyjnego i KPGO w sposób bezpieczny dla zdrowia ludzi i środowiska oraz wykorzystanie środków pomocowych UE przeznaczonych na stworzenie w kraju wystarczającej sieci instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych.

Jeżeli tak nie jest, to przyczyn tego stanu można szukać w złych przepisach kształtujących model systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (o czym mówią głównie gminy) lub w niewłaściwym stosowaniu przepisów – zdaniem tych przedsiębiorców prywatnych świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, którzy uznają obecny model systemu gospodarowania odpadami komunalnymi za wzorcowy dla Europy i przyczyn doszukują się w nieudolności i braku działań gmin. Jednak najbardziej prawdopodobna przyczyna to naruszanie lub niestosowanie przepisów prawnych zawierających wiele nieścisłości, błędów i luk składających się na daleki od doskonałości model systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Tak czy owak, sprawa została przesądzona na szczeblu rządowym, gdzie zdecydowano o konieczności radykalnych zmian w przepisach prawnych dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi.

 

Biuletyn Informacji Publicznej Ministerstwa Rozwoju Regionalnego wskazuje, że ten resort jest odpowiedzialny za prace legislacyjne związane z wprowadzeniem zmian do przepisów określających system gospodarowania odpadami komunalnymi. W zawartym na stronie internetowej tego resortu „Projekcie założeń do projektu ustawy o gospodarowaniu odpadami komunalnymi oraz o zmianie niektórych ustaw” zaznacza się, że „istotą rozwiązań zawartych w projekcie ustawy ma być stworzenie założeń umożliwiających doprecyzowanie obecnie obowiązujących przepisów w celu zwiększenia szczelności systemu gospodarki odpadami dla realizacji zadań wynikających z zobowiązań nałożonych na Polskę Traktatem Akcesyjnym i zadań określonych w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami”. Odpowiedzialnym za opracowanie projektu ustawy jest Departament Koordynacji Programów Infrastrukturalnych, a termin przyjęcia projektu założeń do ustawy to pierwszy kwartał 2009 r.

Wynikiem prac wyprzedzających były: „Założenia nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi” (projekt z 3 września 2008 r. – dokument wstępny niepublikowany), „Założenia nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi” (projekt z 28 października 2008 r. – dokument przekazany do opiniowania przez wybrane podmioty) oraz „Założenia do projektu ustawy o zmianie ustawy o odpadach, ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw” (projekt z 26 lutego 2009 r. – w wersji po konsultacjach).

Ten ostatni dokument ma stanowić materiał wyjściowy dla zespołu powołanego do opracowania projektu ustawy o zmianie ustawy o odpadach, ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Co z tych prac wyniknie i kiedy – trudno powiedzieć. Tym trudniej, że podobne próby kończyły się dotychczas w zaskakujący dla większości sposób.

Aktualnie konieczne są zmiany poprawiające przepisy. Rodzaj i zakres tych zmian jest do przedyskutowania. Póki co, nie mamy ani wolnego rynku w gospodarowaniu odpadami komunalnymi (silna ingerencja rad gmin w wysokość opłaty pobieranej za usługi przedsiębiorców świadczone na tym rynku oraz ograniczona gminnym planem gospodarki odpadami swoboda wyboru sposobów i miejsc zagospodarowania odpadów), ani podmiotu zarządzającego całością gospodarki odpadami komunalnymi w gminie, bo trudno zarządzać, gdy nie dysponuje się odpadami (przedmiotem zarządzania) i środkami finansowymi (opłatami pobieranymi od wytwórców odpadów). A co mamy: całkowicie nieskuteczny prawny instrument kontroli przestrzegania prawa i windykacji nałożonych kar, konstytucyjny monopol samorządu terytorialnego w działaniach zapewniających ochronę środowiska oraz stan gospodarki odpadami komunalnymi określany jako „dramatyczny”.

Dziś, nie czekając na zmiany w przepisach, należy przeprowadzić dokładniejszą analizę KPGO pod kątem redukcji składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji i stosowną uchwałą wprowadzić zmiany do tego Planu. Powinny one umożliwić zamianę, w perspektywie 2010 r., fatalnego stanu obecnego na znacząco mniej dramatyczny.

 

dr inż. Bolesław Maksymowicz, Państwowa Rada Ochrony Środowiska

 

Ilości zebranych i unieszkodliwionych odpadów (wg GUS)