ROP i nowy ład w gospodarce odpadami. Stanowisko ZGWRP na tle debaty o projekcie ustawy UC100

Warto podkreślić, że dokument ten jest owocem współpracy z Unią Metropolii Polskich (UMP), Związkiem Miast Polskich (ZMP) oraz przedstawicielami sektora komunalnego. Proces jego tworzenia objął liczne konsultacje z kluczowymi podmiotami, w tym parlamentarzystami, kierownictwem Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW), a także przedstawicielami ministerstw i producentów. Ta wspólna perspektywa samorządów miejskich i wiejskich ukazuje, że mimo różnic w ich specyfice, wyzwania i szanse związane z nowymi przepisami są postrzegane w podobny sposób. 

Architektura prawna i finansowa projektu UC100

Projekt ustawy UC100 dąży do kompleksowego uporządkowania gospodarki odpadami opakowaniowymi w Polsce. Jego główny mechanizm, rozszerzona odpowiedzialność producenta (ROP), zakłada realne obciążenie finansowe dla firm, które wprowadzają produkty w opakowaniach na rynek. Zgodnie z unijną zasadą „zanieczyszczający płaci”, ROP ma pokrywać „pełne koszty netto” związane z selektywną zbiórką, transportem i recyklingiem odpadów opakowaniowych. Działanie to ma na celu zmniejszenie finansowego obciążenia dla samorządów i mieszkańców.

Ważnym elementem motywującym producentów do proekologicznych działań jest ekomodulacja. Opłata opakowaniowa ma zależeć od wagi i możliwości recyklingowych danego opakowania, co ma zachęcać do minimalizowania jego masy i projektowania w sposób ułatwiający przetwarzanie. Początkowo, w 2026 r., opłata będzie symbolicznie niska, a pełne wdrożenie systemu w 2028 r. podniesie ją do kilku groszy, co według resortu nie powinno mieć zauważalnego wpływu na ceny dla konsumentów.

Projekt UC100 został przygotowany w zgodzie z regulacjami Unii Europejskiej, w szczególności z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2025/40 (tzw. PPWR). To rozporządzenie, opublikowane 22 stycznia 2025 r., ma bezpośrednie zastosowanie w państwach członkowskich i zastępuje wcześniejszą dyrektywę, harmonizując zasady na całym obszarze UE. Wprowadza ono ambitne cele recyklingowe, wymóg minimalnej zawartości materiałów z recyklingu w plastikowych opakowaniach i konkretne cele dla opakowań wielokrotnego użytku. Projekt UC100 jest również powiązany z Dyrektywą odpadową UE z 2018 r. oraz Dyrektywą SUP (Single Use Plastics).

Przypomnijmy, że system finansowy przewidziany w projekcie opiera się na Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW), który ma pełnić rolę centralnego operatora finansów. Będzie on pobierał opłaty od producentów, a następnie przekazywał je do gmin w celu wspierania ich systemów gospodarki odpadami. Harmonogram zakłada dwuletni okres przejściowy, z pierwszymi środkami dla gmin już w 2026 r. i pełną funkcjonalnością systemu w 2028 r.

Stanowisko Związku Gmin Wiejskich RP (ZGWRP) czyli plusy i minusy proponowanego rozwiązania

W swoim stanowisku, Związek Gmin Wiejskich RP dokonał szczegółowej analizy projektu UC100, wskazując zarówno na jego pozytywne aspekty, jak i na istotne wyzwania, które wymagają zmian. ZGWRP, podobnie jak inne stowarzyszenia samorządowe, przyjmuje z zadowoleniem samą koncepcję ROP, postrzegając ją jako szansę na uregulowanie kwestii finansowania gospodarki odpadami. Związek pochwala kierunek prac, uznając, że projekt porządkuje odpowiedzialność finansową producentów i stanowi ważny sygnał dla inwestorów o spójności regulacji z europejskimi standardami. W ocenie ZGWRP, nowe przepisy dają Polsce możliwość uniknięcia kosztownych kar za niespełnianie celów recyklingowych UE. Pozytywnie ocenia się również perspektywy stabilizacji i potencjalne inwestycje w branży komunalnej.

Mimo poparcia dla ogólnej koncepcji, ZGWRP zgłosiło szereg poważnych zastrzeżeń. Jednym z głównych problemów jest brak jasności w kwestii wysokości stawek opłat i algorytmów podziału środków finansowych. Bez tych podstawowych informacji, samorządy nie są w stanie planować budżetów ani zapewnić stabilności systemu dla mieszkańców. Inną istotną obawą jest propozycja, by płatności dla gmin były uzależnione wyłącznie od masy odpadów faktycznie poddanej recyklingowi. Związek argumentuje, że taki mechanizm przenosi na samorządy ryzyko związane z czynnikami zewnętrznymi, takimi jak wahania cen surowców wtórnych czy wydolność instalacji przetwórczych. W swoim stanowisku ZGWRP postuluje, aby gminy otrzymywały pełny zwrot kosztów za odbiór i transport odpadów opakowaniowych, co miałoby zapewnić przewidywalność finansową i uniknąć „szoków taryfowych” dla mieszkańców. Związek podkreśla też potrzebę wprowadzenia mechanizmów stabilizacyjnych, na przykład funduszu awaryjnego zarządzanego przez NFOŚiGW, aby niwelować nadmierne obciążenia.

ZGWRP zwraca również uwagę na brak spójności między projektem ROP a nadchodzącym systemem kaucyjnym. System kaucyjny, który ma zacząć działać od 1 października 2025 r., przejmie zbiórkę najbardziej wartościowych surowców – butelek PET, puszek metalowych i szklanych butelek. Taka zmiana spowoduje, że gminy będą odpowiedzialne za odpady o mniejszej wartości, co może znacząco podnieść koszt ich zagospodarowania, a jednocześnie zmniejszyć przychody z surowców. Istnieje ryzyko, że finansowanie z ROP, oparte na algorytmach, które mogą nie uwzględniać tego nowego rozłożenia, okaże się niewystarczające.

Do pobrania:

Głos pozostałych stron debaty

Debata wokół projektu UC100 ukazuje wyraźny podział. Z jednej strony, stanowisko samorządów, choć z zastrzeżeniami, jest zasadniczo zbieżne z celami rządu. Z drugiej, branża produkcyjna i handlowa wyraża kategoryczny sprzeciw wobec proponowanego modelu.

Perspektywa samorządów miejskich (ZMP i UMP)

Związek Miast Polskich (ZMP) oraz Unia Metropolii Polskich (UMP) popierają ideę wprowadzenia ROP, widząc w nim szansę na obniżenie opłat dla mieszkańców. Dzielą jednak obawy ZGWRP dotyczące mechanizmów wykonawczych. ZMP postuluje skrócenie i uproszczenie procedur wypłaty pieniędzy, krytykując wymóg zatwierdzania sprawozdań przez marszałka województwa, co mogłoby opóźniać przekazywanie funduszy.

Głos branży i producentów (POHiD, Rekopol)

Perspektywa producentów i branży jest diametralnie odmienna. Jakub Tyczkowski z Rekopolu określa projekt UC100 jako „wprowadzenie systemu podatkowego” oraz „nacjonalizację pieniądza”. Podobne stanowisko prezentuje Polska Organizacja Handlu i Dystrybucji (POHiD), która uważa, że regulacje w obecnym kształcie „sabotują cele ustawy”. Branża krytykuje centralizację, argumentując, że oddanie kontroli nad obowiązkami producentów NFOŚiGW doprowadzi do wzrostu biurokracji i kosztów.

Rola i przyszłość organizacji odzysku

Krytyka branży jest ściśle powiązana z rolą NFOŚiGW, która praktycznie eliminuje dotychczasowe organizacje odzysku. Przedsiębiorstwa prywatne, które przez lata zdobywały doświadczenie w koordynowaniu procesów, mają zostać zastąpione przez jedną publiczną instytucję. Branża uważa, że taki model centralny jest sprzeczny z zasadami wolnego rynku i może prowadzić do spadku efektywności.

Krytycy zwracają uwagę, że proponowany model jest podobny do systemu węgierskiego, który jest oceniany jako drogi i mało wydajny. Dowody empiryczne wydają się potwierdzać te obawy: w 2023 r. na Węgrzech poddano recyklingowi jedynie 46,5% odpadów opakowaniowych, podczas gdy w Polsce wskaźnik ten wyniósł 67,4%.

Implikacje finansowe i operacyjne

Analiza projektu UC100 musi uwzględniać jego praktyczne skutki. Z perspektywy samorządów, choć ROP obiecuje stabilność finansową, brak szczegółowych regulacji dotyczących podziału środków stwarza realne ryzyko dla ich płynności. Gminy nadal będą ponosić odpowiedzialność za bieżącą zbiórkę, a opóźnienia w wypłacie funduszy z NFOŚiGW mogą prowadzić do poważnych trudności budżetowych.

Deklaracje, że koszty nowego systemu nie podniosą cen produktów, budzą wątpliwości. Nawet jeśli początkowa opłata jest niska, w dużej skali działalności dodatkowe obciążenia mogą wpłynąć na marże firm i ich politykę cenową. W efekcie, aby utrzymać rentowność, przedsiębiorstwa mogą podnieść ceny, a ostatecznie to konsumenci poniosą te koszty, zwłaszcza w przypadku produktów pierwszej potrzeby.

Jednym z najbardziej złożonych wyzwań jest potencjalna kolizja ROP z odrębnym systemem kaucyjnym. Od 1 października 2025 r. system kaucyjny ma przejąć zbiórkę najbardziej wartościowych surowców – butelek PET, puszek i butelek szklanych. Te frakcje są istotnym źródłem dochodów dla firm komunalnych, pozwalając na subsydiowanie zbiórki mniej wartościowych odpadów. Pozbawienie tego strumienia przychodów, bez odpowiedniej rekompensaty w ramach ROP, może drastycznie zwiększyć jednostkowy koszt zagospodarowania pozostałych odpadów opakowaniowych. Istnieje ryzyko, że mechanizmy finansowania w projekcie UC100 nie uwzględnią tego przesunięcia, co może doprowadzić do niedofinansowania gmin i w konsekwencji – do podniesienia opłat za śmieci dla mieszkańców.

Projekt ustawy UC100 stanowi historyczną okazję do wprowadzenia w Polsce efektywnego systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta. Zarówno samorządy, w tym ZGWRP, jak i kluczowe organizacje miejskie, akceptują zasadę przeniesienia finansowej odpowiedzialności na producentów. Istnieje jednak zasadniczy spór co do modelu i jego wdrożenia. Głos samorządów koncentruje się na potrzebie wprowadzenia przejrzystych mechanizmów finansowych, które zapewnią przewidywalność i stabilność, podczas gdy branża producencka kategorycznie sprzeciwia się centralizacji, widząc w niej zagrożenie dla konkurencji rynkowej i efektywności.

Sukces projektu UC100 będzie zależał od zdolności rządu do wypracowania kompromisu i stworzenia systemu, który będzie nie tylko zgodny z prawem UE, ale także ekonomicznie wydajny i akceptowalny dla wszystkich kluczowych interesariuszy. Brak transparentności i ignorowanie obaw branży oraz samorządów może doprowadzić do wdrożenia modelu, który w praktyce okaże się biurokratyczny, kosztowny i mniej skuteczny w osiąganiu celów recyklingowych, niż dotychczasowe rozwiązania.

Lenartowicz (KO): ROP w tym kształcie nie przejdzie [WIDEO]