Czy jesteśmy gotowi na PAYT?

1 lipca 2026 roku minie dokładnie 15 lat od uchwalenia przez Sejm VI kadencji ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw[1], która zapoczątkowała głęboką reformę gminnych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi, określaną mianem tzw. rewolucji śmieciowej. Nowy system odpadowy zaczął, co do zasady, obowiązywać od 1 lipca 2013 roku. Do tego czasu właściciele wszystkich nieruchomości zobowiązani byli do samodzielnego zawierania umów na odbiór odpadów z przedsiębiorcami posiadającymi zezwolenie wydawane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub z zakładami będącymi gminnymi jednostkami organizacyjnymi. Na podstawie tej umowy świadczona była typowa usługa, za którą wykonawcy uzyskiwali wynagrodzenie od właścicieli nieruchomości. Wielkość tego wynagrodzenia uzależniona była od ilości odebranych odpadów komunalnych. Rozwiązanie to zawierało zatem w sobie czynnik ekonomiczny, motywujący właścicieli nieruchomości do zaniżania ilości odpadów przekazywanych podmiotom świadczącym na ich rzecz usługę odbioru i zagospodarowania odpadów. W uproszczeniu: czym mniej odpadów, tym niższe opłaty. Prowadziło to w skrajnych przypadkach do podziału odpadów na: palne w dzień, palne w nocy i podrzucane do lasu. Wielu właścicieli nieruchomości twierdziło, że nie wytwarza odpadów, w związku z czym nie musi mieć zawartych żadnych umów i ponosić jakichkolwiek kosztów z tym związanych. Tego typu podejście było szczególnie dostrzegalne w pierwszym okresie funkcjonowania nowego systemu odpadowego, w którym niektórzy właściciele nieruchomości odmawiali składania do wójta deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, argumentując, że żadnych odpadów nie wytwarzają.

Założenia rewolucji odpadowej

Fundamentalną zmianę w tym zakresie przyniosła ww. reforma odpadowa, która obligatoryjnie – w przypadku właścicieli nieruchomości zamieszkałych (o właścicielach nieruchomości niezamieszkanych mowa będzie w dalszej części artykułu) – objęła ich zorganizowanym przez gminę systemem odbioru odpadów komunalnych w zamian za publicznoprawną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Jednym z kluczowych celów reformy było uszczelnienie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Celem było także „całkowite wyeliminowanie nielegalnych składowisk odpadów, a tym samym zmniejszenie zaśmiecenia w szczególności lasów i terenów rekreacyjnych”[2].

Pierwotny projekt ustawy nowelizującej przewidywał, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, uzależniona będzie od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz od stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalanej w przeliczeniu na mieszkańca.

W trakcie prac parlamentarnych do ustawy nowelizującej wprowadzono jeszcze trzy dodatkowe metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi:

1. od ilości zużytej wody z danej nieruchomości,
2. od powierzchni lokalu mieszkalnego,
3. od gospodarstwa domowego.

Cechą wspólną wszystkich czterech niedoskonałych metod jest to, że nie wiążą one w żaden sposób wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z ilością odebranych z danej nieruchomości odpadów komunalnych.

Nieco inaczej kwestia ta wyglądała w przypadku nieruchomości niezamieszkanych, których objęcie zorganizowanym przez gminę systemem odbioru odpadów pozostawione zostało decyzji rady gminy (miasta) – początkowo bezwzględnie wiążącej właścicieli nieruchomości niezamieszkanych, od 2019 roku opartej na ewoluującym z każdą kolejną nowelizacją ustawy mechanizmem dobrowolności (istotnie zmienionym w 2021 roku).

Pierwotnie projekt ustawy nowelizującej przewidywał, że w przypadku nieruchomości, na której prowadzona jest działalność, w związku z którą powstają odpady komunalne, a nie zamieszkują na niej mieszkańcy (o ile rada gminy postanowiła o objęciu tego typu nieruchomości systemem odbioru odpadów komunalnych), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi uzależniona miała być od ilości wytworzonych na danej nieruchomości odpadów komunalnych, wyrażonej w litrach odzwierciedlających pojemność pojemników określoną przez gminę, oraz od stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalonej dla tych pojemników.

Ostatecznie przyjęto, że w przypadku tego typu nieruchomości opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty. Podkreślić jednakże należy, że także w tym przypadku opłata nie była uzależniona od ilości odebranych odpadów. Właściciel nieruchomości uiszcza opłatę związaną z możliwością oddania określonej ilości (objętości odpadów) – za pojemnik pusty i w całości wypełniony uiszczana jest taka sama opłata (w tym miejscu pominięte zostaną kontrowersje kwestie związane z możliwością przekazywania przez właścicieli nieruchomości niezamieszkanych odpadów komunalnych w PSZOK-ach). Tożsamy model rozliczeń może zostać zastosowany w odniesieniu do tzw. nieruchomości mieszanych, tj. takich, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości niezamieszkanych.

Przyjęte założenia przyniosły efekty. Średnio pomiędzy 2014 (pierwszy pełen rok funkcjonowania nowego systemu) a rokiem 2024 (ostatni pełen rok, którego dotyczą opracowania GUS-u) ilość odpadów komunalnych na 1 mieszkańca wzrosła o blisko 1/3 (z 287 kg na 377 kg). Oczywiście, zmiana metod ustalania opłaty i uszczelnienie systemu są tylko jednym z czynników wpływających na wzrosty w tym zakresie, jednakże czynnika tego nie można pomijać.

Zaskakująca propozycja Ministerstwa Klimatu i Środowiska

Powyższe fundamentalne założenia tzw. rewolucji odpadowej nie były podważane przez 15 lat, pomimo wycofania się z niektórych innych założeń (np. regionalizacji zagospodarowania konkretnych frakcji odpadów).

Dopiero w 2025 roku, rozpoczynając prace nad kolejną dużą nowelizacją ustawy, w wykazie prac Rady Ministrów wskazano, iż projektowana nowelizacja ma stworzyć „możliwość różnicowania opłat na podstawie masy odpadów i jakości ich segregacji, co zachęci mieszkańców do dokładniejszej segregacji odpadów, a także pozwoli na sprawiedliwy podział kosztów zgodnie z rzeczywistą masą wytwarzanych odpadów przez każdego z mieszkańców”[3].

Powyższa propozycja znalazła wprost odzwierciedlenie w projekcie ustawy nowelizującej, opublikowanym pod koniec października 2025 r.[4]. Zaproponowano w nim wprowadzenie piątej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z zaproponowanymi rozwiązaniami, jeżeli zostaną zapewnione techniczne możliwości identyfikacji wytwarzanych odpadów komunalnych, rada gminy, w drodze uchwały, będzie mogła wprowadzić opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składającą się z części:

1. stałej – uwzględniającej koszty stałe funkcjonowania gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2,
2. zmiennej – zależnej od masy wytwarzanych odpadów komunalnych (sic!) przez mieszkańców danej nieruchomości i ustalanej w oparciu o stawki jednostkowe wynikające z rozstrzygniętego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w zakresie odbierania lub odbierania i zagospodarowania poszczególnych frakcji odpadów komunalnych.

Powyższa uchwała ma dotyczyć wszystkich albo niektórych nieruchomości, w zależności od zapewnienia technicznych możliwości identyfikacji wytwarzanych odpadów komunalnych. Jednocześnie ustawodawca zaproponował, aby łączna wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, obliczona zgodnie z projektowanymi przepisami, nie mogła przekroczyć maksymalnej stawki opłaty ustalanej obecnie przy metodzie od gospodarstwa domowego –5,6% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem. Bazując na dochodzie rozporządzalnym za rok 2024 (na dzień pisania artykułu nie jest jeszcze znany dochód za rok 2025) wynosi to 177,36 zł miesięcznie.

Z uzasadnienia pierwotnej wersji projektu ustawy nowelizującej wynika, iż „Rozszerzenie zastosowania systemu «płać za to, co wyrzucasz» zarówno dla gospodarstw domowych w budynkach jednorodzinnych, jak i wielolokalowych ma na celu stworzenie bardziej sprawiedliwego systemu opłat. Warunek technicznej możliwości przypisania masy odpadów do poszczególnych lokali zapobiega nieprawidłowościom i umożliwia sprawiedliwe obciążenie kosztami w oparciu o rzetelne i dokładne dane. System naliczania opłat według rzeczywistej produkcji odpadów zachęca do ich redukcji oraz zapewnia gminie osiągnięcie wyższych wskaźników wydzielenia frakcji nadających się do recyklingu przy jednoczesnym zmniejszeniu ilości odpadów resztkowych, co wpływa na poprawę wyników recyklingu. (…) Jest to jedno za zaleceń Komisji Europejskiej z raportu w ramach systemu wczesnego ostrzegania dotyczącego Polski z 8 czerwca 2023 r.”.

Sprzeciw organizacji samorządowych

Powyższa propozycja spotkała się z jednoznacznie negatywnym stanowiskiem większości organizacji samorządowych. Swój sprzeciw w tym zakresie wprost wyraził Związek Miast Polskich: „(…) jednoznacznie negatywnie ocenić należy propozycję umożliwienia uzależniania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od masy odebranych (a nie, jak wskazuje się w projekcie, „wytwarzanych”) odpadów komunalnych. Rozwiązanie to jest jawnym odejściem od jednego z fundamentalnych założeń tzw. rewolucji odpadowej, zainicjowanej w 2011 roku. Rozwiązanie to prowadzić może do licznych nieprawidłowości negatywnie wpływających na cele środowiskowe ustawy. Niezależnie od powyższych uwag, przedstawiona propozycja jest wadliwa konstrukcyjnie, uniemożliwiając właścicielom nieruchomości samoobliczenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o tę metodę. Projekt pomija także możliwość oddawania przez właścicieli nieruchomości odpadów w PSZOK-ach. Abstrahuje on też od kosztów zagospodarowania odpadów w formach niewymagających udzielenia zamówienia publicznego”[5]. Podobnie krytyczne stanowisko wyraził Związek Gmin Wiejskich RP: „Negatywnie oceniamy propozycje zmiany ustawy w tym zakresie. Związek wskazuje na niekonsekwencję projektodawcy, który zamiennie stosuje pojęcie dot. odpadów wytworzonych i odpadów odebranych z nieruchomości. Na bardzo duże możliwości zaistnienia nieprawidłowego postępowania, a praktycznie możliwości porzucania odpadów, celem obniżenia opłaty w systemie wagowym, wskazują ostatnie raporty GUS o ilości dzikich wysypisk śmieci. Wobec dużej luki dot. szczelności systemów poprzez unikanie wnoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i jeszcze niedomagającej edukacji i świadomości (niefrasobliwości) ekologicznej społeczeństwa – proponowana zmiana może spowodować więcej problemów niż korzyści”[6].

Tożsame stanowisko było prezentowane przez większość przedstawicieli strony samorządowej podczas spotkań roboczych oraz posiedzeń zespołu doradczego do spraw systemowych rozwiązań w gospodarce odpadami w Ministerstwie Klimatu i Środowiska. Z ogromnym zaskoczeniem w tym zakresie należy przyjąć stanowisko Związku Samorządów Polskich, którego przedstawiciele bardzo długo nie brali udziału w pracach tego zespołu. Związek Samorządów Polskich jako jedyna organizacja samorządowa wprost poparł propozycje ministerialne w zakresie metody ilościowej. Jego głos wspierany był jedynie przez dwoje przedstawicieli organizacji pozarządowych.

Wadliwa propozycja

Propozycja ministerialna dotycząca metody ilościowej wadliwa jest pod względem zarówno systemowym, jak i technicznym. Po pierwsze, bazuje na całkowicie błędnym założeniu, że nowa metoda pozwoli sparametryzować ilość „wytwarzanych odpadów komunalnych” czy wielkość „rzeczywistej produkcji odpadów”. Możliwe jest co najwyżej opomiarowanie ilości odebranych lub zebranych odpadów komunalnych. Ilość ta nie musi – i często nie jest – równa ilości odpadów wytworzonych. Pomija ona w szczególności ilości odpadów zagospodarowywanych niezgodnie z przepisami – spalanych czy porzucanych w miejscach do tego nieprzeznaczonych. Po drugie, projektodawcy w sposób niespójny podchodzą do oceny dotychczasowych zachowań właścicieli nieruchomości związanych ze szczelnością systemu – z jednej strony dostrzegają problem związany z zaniżaniem liczby osób zgłaszanych do opłaty w deklaracjach o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz nieprawidłowości związane z selektywną zbiórką odpadów komunalnych – z drugiej zaś idealistycznie zakładają, że ci sami mieszkańcy w przypadku metody ilościowej wykażą się przykładną uczciwością i nie będą w sposób niezgodny z przepisami zaniżać ilości oddawanych do gminnego systemu odpadów. Po trzecie, Ministerstwo pomija doświadczenia gmin związane ze wzajemnymi powiązaniami pomiędzy podsystemem nieruchomości zamieszkanych i niezamieszanych. Szereg gmin wskazuje, że odpady wytwarzane na nieruchomościach niezamieszkanych celem obniżenia ciążących na ich właścicielach opłat deponowane są w pojemnikach przypisanych do nieruchomości zamieszkanych. Zjawisko to szczególnie dotkliwe jest w przypadku zabudowy wielolokalowej, gdzie miejsca gromadzenia odpadów lokalizowane są w sposób ułatwiający dojazd śmieciarką, ale także osobom nieuczciwie podrzucającym odpady.

Pod względem technicznym zaproponowane rozwiązanie nie stwarza żadnych podstaw do prawidłowego zadeklarowania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wprowadzony w 2011 roku mechanizm opiera się na samoobliczeniu wysokości opłaty przez właściciela nieruchomości, który w tym celu składa do organu wykonawczego gminy deklarację o wysokości opłaty. Na zasadzie wyjątku wysokość tej opłaty może być określona przez organ gminy w drodze decyzji administracyjnej. Nawet przy najbardziej dynamicznej metodzie ustalani tej opłaty – metodzie wodnej – podstawą ustalenia jej wysokości nie jest bieżącej zużycie wody w danym miesiącu, lecz zużycie historyczne za okres ustalony przez radę gminy.

Projektodawcy nowych rozwiązań nie określają, czy przy „piątej metodzie” deklaracja ma być składana co miesiąc w oparciu o faktyczne ilości odebranych odpadów. Nie określają także, jaki jest wpływ przekazywania tych samych frakcji odpadów co zbieranych „u źródła” (za wyjątkiem niesegregowanych/zmieszanych odpadów komunalnych) do PSZOK-ów (przy kontrowersyjnym założeniu, że PSZOK może przyjmować odpady od właścicieli nieruchomości niezamieszkanych). Czy ilości zbieranych tam odpadów także mają wpływać na wysokość uiszczanej miesięcznie opłaty? Jeśli tak, także te ilości należy ustalać i rejestrować.

Czy czas na piątą metodę?

W idealnym świecie metoda ilościowa – pomijając koszty operacyjne z nią związane – byłaby metodą najlepszą. Świat nie jest jednak idealny. Wprowadzenie metody ilościowej na nowo może prowadzić do licznych nieprawidłowości, w tym zwiększenia zjawiska spalania odpadów w gospodarstwa domowych (co niezmiennie jest dużym problemem, biorąc pod uwagę dane związane z jakością powietrza oraz stale wysoką liczbą kotłów domowych na paliwa stałe, umożliwiających spalanie odpadów[7]), zakopywania ich lub podrzucania innym właścicielom nieruchomości lub w miejsca do tego nieprzeznaczone. Niewątpliwie na wprowadzeniu tej metody najwięcej zyskają producenci rozwiązań technologicznych i informatycznych pozwalających ustalać i rejestrować ilości odbieranych i zbieranych odpadów komunalnych. Czas pokaże, na ile Ministerstwo i parlament okażą się odporne na coraz intensywniejszy lobbing w tym zakresie, motywowany nie ochroną środowiska, a doraźnymi korzyściami finansowymi.

Maciej Kiełbus

partner zarządzający Ziemski & Partners Kancelaria Prawna Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy sp. k. z siedzibą w Poznaniu, przedstawiciel ZMP w zespole doradczym do spraw systemowych rozwiązań w gospodarce odpadami przy ministrze klimatu i środowiska

[1] Ustawa z 1 lipca 2011 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2011 r. nr 152, poz. 897).

[2] Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Druk Sejmu VI kadencji nr 3670.

[3] https://www.gov.pl/web/premier/projekt-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-utrzymaniu-czystosci-i-porzadku-w-gminach (dostęp: 23.03.2026).

[4] https://legislacja.gov.pl/projekt/12403751 (dostęp: 23.03.2026).

[5] https://www.miasta.pl/strefa-dla-miast/dokumenty/1599 (dostęp: 23.03.2026).

[6] https://www.zgwrp.pl/stanowisko-zgwrp-w-sprawie-ustawy-o-utrzymaniu-czystosci-ud-252/ (dostęp: 23.03.2026).

[7] Struktura źródeł ciepła: https://zone.gunb.gov.pl/pl/raporty/raport_zrodel_ciepla (dostęp: 23.03.2026).