ROP, czyli jak ustanowić podatek i nazwać to reformą?

Różnica między prawdziwym ROP-em a parapodatkiem nie jest akademicka. W systemie ROP producent współdecyduje o kosztach, ma wpływ na wybór operatora, a stawki wynikają z audytowanego algorytmu kosztów netto. W modelu UC100 (projektu ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych) producent jedynie płaci stawki opłaty za materiał i tonaż opakowań wprowadzonych na rynek, którą ustala rozporządzeniem minister klimatu (na ten moment nie znamy tych stawek z uwagi na brak aktu wykonawczego) – bez ustawowych granic uznaniowości i bez udziału interesariuszy. To wystarczy, by postawić pytanie o konstytucyjność takiej konstrukcji, skoro najważniejszy element podstawy opłaty pochodzi z aktu wykonawczego, a nie z ustawy.

Niedofinansowany system

Skala niedofinansowania komunalnego systemu gospodarki odpadami jest kluczowym problemem. Szacunki PIGO wskazują, że przy zastosowaniu modelu z projektu UC100 do gmin trafi rocznie mniej niż 1 mld zł, podczas gdy realne koszty netto systemu selektywnej zbiórki, transportu i recyklingu przekraczają 3 mld zł rocznie. W przeliczeniu na gospodarstwo domowe to odciążenie w wysokości około 60 zł rocznie wobec 200 zł, które dałby model oparty na realnym mechanizmie pokrywania kosztów netto.

Deficyt ten będzie się pogłębiał, a nie stabilizował. Od 1 października 2025 r. funkcjonuje system kaucyjny, który przejął zbiórkę najwartościowszych surowców (butelek PET i puszek aluminiowych) spośród odpadów opakowaniowych. Gminom pozostaje strumień odpadów o niższej wartości rynkowej, co podnosi koszt ich zagospodarowania. System kaucyjny odbiera więc gminom najbardziej opłacalną część strumienia w tym samym momencie, w którym UC100 proponuje finansowanie zagospodarowania reszty odpadów opakowaniowych na poziomie dalece niewystarczającym. To wada konstrukcyjna, a nie błąd do skorygowania nowelizacją za kilka lat.

Leniwy spacer UC100

Centralizacja bez precedensu

Do tego dochodzi centralizacja systemu bez precedensu. Zamiast konkurującej grupy organizacji odzysku opakowań (OOO) projekt buduje monopol NFOŚiGW – podmiotu bez presji rynkowej wymuszającej efektywność, jakiej podlegają prywatne OOO. Systemy oparte na konkurencji i współwłasności producentów (czeski operator EKO-KOM, austriacki ARA, niemiecki VerpackG, belgijski Fost Plus czy francuskie CITEO) osiągają poziomy recyklingu rzędu 67–75%. Węgierski MOHU, strukturalnie najbliższy modelowi UC100, notuje 46,5%. To bezpośrednia konsekwencja architektury systemu.

Równie niepokojąca jest asymetria odpowiedzialności. Producenci podlegają szczegółowemu reżimowi sankcji za nieterminowe lub nieprawidłowe rozliczenia. NFOŚiGW, zarządzający całym strumieniem środków, nie podlega żadnym analogicznym konsekwencjom; minister może go co najwyżej wezwać do zaniechania naruszeń. Trudno mówić zatem o równowadze, gdy jedna strona ponosi pełne ryzyko, a druga zarządza pieniędzmi bez odpowiedzialności za efekt.

Nie można też pominąć okresu przejściowego, czyli 2027–2028, w których producenci będą jednocześnie wnosić nową opłatę opakowaniową i utrzymywać dotychczasowe obowiązki realizacji i dokumentowania poziomów recyklingu. Projekt nie przewiduje mechanizmu zaliczenia jednego obciążenia na poczet drugiego: to podwójna danina od tej samej masy opakowań.

ROP wciąż ma pod górkę

Ponad 1700 uwag

Wymowna jest wreszcie skala sprzeciwu w konsultacjach publicznych: do projektu MKiŚ wpłynęło ponad 1700 uwag, w większości nieuwzględnionych (od producentów, recyklerów i samorządów). Uwagi te to nie opór wobec zmiany jako takiej, lecz sprzeciw wobec konkretnej architektury systemu: niedofinansowanego, scentralizowanego, pozbawionego mechanizmu kosztów netto i asymetrycznego w odpowiedzialności.

Rozszerzona odpowiedzialność producenta w wersji UC100 nie zrealizuje celów dyrektywy 2008/98/WE ani rozporządzenia PPWR. Polska naraża się na dalsze postępowania Komisji Europejskiej, a mieszkańcy nie odczują realnego odciążenia w opłatach za odpady. Zanim ustawa trafi do Sejmu w obecnym kształcie, warto zadać proste pytanie: czy budujemy system odpowiedzialności producenta, czy tylko nowy przyczynek do poboru daniny publicznej pod jego szyldem?

Marzena Berezowska

ekspertka ds. gospodarki odpadami w Związku Samorządów Polskich