System w obszarze przepisów środowiskowych nie działa na poziomie idei, tylko na poziomie operacyjnym. Każdy obowiązek musi być możliwy do wykonania, każdy koszt możliwy do policzenia, a każdy mechanizm opisany w sposób, który nie pozostawia miejsca na dowolność. Tego wymają również zasady i standardy związane z legislacją.

W naszej rzeczywistości niestety przepisy środowiskowe od dawna wymagają publikowania dodatkowych „interpretacji”, bez których nie sposób ich w ogóle zastosować, systemy sprawozdawcze istnieją jedynie formalnie, nie oferując narzędzi pozwalających na rzeczywistą analizę danych, a rozstrzygnięcia organów w zbliżonych stanach faktycznych bywają istotnie różne.

Systemy i rozwiązania bez konkretów

Projekt UC100 dobrze ilustruje problem, który powtarza się w polskim prawie środowiskowym, ponieważ duża skala ambicji nie idzie w parze z wystarczającym poziomem doprecyzowania mechanizmów operacyjnych. Materia rozszerzonej odpowiedzialności producenta obejmuje złożone przepływy finansowe między producentami, gminami i podmiotami z sektora gospodarki odpadami, a jednocześnie kluczowe elementy, takie jak metodyka kalkulacji kosztów, zasady ich podziału czy mechanizmy redystrybucji, nie są opisane w sposób wystarczający, a w części ich po prostu w ustawie nie ma.

Ten sam schemat widoczny był przy wdrażaniu systemu kaucyjnego. Rynek przez długi czas funkcjonował w stanie przejściowym, w którym decyzje podejmowane były w oparciu o interpretacje, komunikaty i oczekiwania co do przyszłych regulacji, a nie o stabilne i jednoznaczne normy. Skądinąd wiele jeszcze w tym zakresie przed nami.

Podobne napięcia ujawniły się w dyskusji o PAYT w ramach nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdzie pozornie atrakcyjna koncepcja bardzo szybko zderzyła się z realiami wdrożenia, wymagającymi precyzyjnego uregulowania każdego elementu systemu. W tym kontekście decyzję Ministerstwa Klimatu i Środowiska o rezygnacji z wdrożenia PAYT w obecnym kształcie należy ocenić jako przejaw racjonalności regulacyjnej.

Warto też przypomnieć przepisy wprowadzane w ramach walki z tzw. mafiami śmieciowymi, w szczególności dotyczące wymogów przeciwpożarowych dla miejsc magazynowania odpadów i wizyjnego systemu kontroli. Niejako „niedomknięcie” rozwiązań na poziomie legislacyjnym powodowało funkcjonowanie przedsiębiorców w stanie uzasadnionej niepewności.

W tle tych wszystkich przykładów powraca jeszcze jeden wątek, który w debacie publicznej bywa konsekwentnie pomijany. Dużo mówi się o rozwiązaniach, które z powodzeniem „działają zagranicą”, a znacznie rzadziej o tym, w jakich warunkach rzeczywiście działają i jak zostały wdrożone.

Rozwiązania prawne nie funkcjonują w próżni. Każde z nich jest osadzone w konkretnym systemie instytucjonalnym, określonych realiach finansowych i bardzo konkretnych mechanizmach operacyjnych. Próba ich prostego przeniesienia, bez uwzględnienia tych uwarunkowań, kończy się zazwyczaj rozczarowaniem. Rozwiązanie, które dobrze wygląda na poziomie idei, bardzo szybko przestaje działać, jeżeli nie zostanie przełożone na precyzyjne i wykonalne przepisy. W kwestiach środowiskowych dość przyjemnie i łatwo mówi się właśnie o ideach, znacznie trudniej natomiast przełożyć je na precyzyjne, wykonalne i policzalne przepisy, które wytrzymają zderzenie z praktyką. Czy można być za rozwiązaniem na poziomie idei, a przeciwko nieprecyzyjnym przepisom? Oczywiście, że tak.

Do tego dochodzi jeszcze jedna warstwa, o której mówi się niechętnie. Każdy system ma swoją wersję oficjalną i swoją praktykę. W tej drugiej pojawiają się problemy, napięcia i koszty, które nie trafiają do oficjalnych raportów ani komunikatów. Rzetelna ocena „cudzych” rozwiązań wymaga wejścia w tę praktykę, a nie opierania się na deklaracjach i quasi-marketingowej narracji, która jest całkowicie naturalna, również na poziomie międzynarodowym.

Rachunek, który zawsze trafia w to samo miejsce

Prawo środowiskowe nie może być ogólne, jeżeli ma działać. Każdy obowiązek powinien być określony w sposób jednoznaczny, każdy mechanizm domknięty na poziomie ustawy, a każdy koszt możliwy do oszacowania. W przeciwnym razie system powstaje poza przepisami, w praktyce ich stosowania, a to zawsze oznacza wyższe koszty, mniejszą efektywność i transparentność.

Doświadczenie pokazuje, że ten rachunek nie znika i nie rozprasza się w systemie, lecz konsekwentnie przechodzi przez przedsiębiorców i gminy, aby w ostatecznym rozrachunku obciążyć mieszkańców, czyli każdego z nas.

Adrianna Chmiel

ekspert Polskiej Izby Gospodarki Odpadami, adwokat, beADvised initiative