Polska bez planu retencyjnego

Temat gospodarowania wodami opadowymi i roztopowymi pod kątem merytorycznym podjęło ostatnio Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, które opracowało „Poradnik dla miast w zakresie identyfikacji obszarów zagrożonych wodami opadowymi na terenach zurbanizowanych”.

Urbanizacja i wyższe uszczelnienie

W dokumencie tym PGW WP stwierdza, m.in., że duży wpływ na wielkość strat wynikających z wyżej wspomnianych zjawisk pogodowych, ma postępująca urbanizacja, coraz wyższe uszczelnienie w miastach, a także niedostosowana do tych warunków opadowych kanalizacja deszczowa, którą zaprojektowano wiele lat temu.

Wody Polskie zaznaczają też, że w świetle zobowiązań prawnych obowiązek ochrony przed powodzią leży po stronie administracji rządowej i samorządowej oraz Wód Polskich. W związku z powyższym, w swoim poradniku PGW WP zaproponowało konkretne rozwiązania metodyczne dotyczące wyznaczania obszarów zagrożonych wodami opadowymi w 3 wariantach, które mogą zostać wybrane do realizacji, w zależności od dostępnych danych i potrzeb jednostek samorządu terytorialnego.

Przykład Nowego Sącza i Puław

Metodykę tę przygotowano w oparciu o analizy pilotażowe dla dwóch wybranych miast na obszarze Polski, czyli dla Nowego Sącza i Puław.

W wariancie 1. wyznaczania obszarów zagrożonych wodami opadowymi, PGW WP proponuje identyfikację tego rodzaju obszarów poprzez wskazanie obszarów bezodpływowych. W tym przypadku pomocna ma być analiza uproszczona w oparciu o Modele 2D, NMT (numeryczny model terenu). Dla opadów z uproszczonym ujęciem infiltracji (opad netto), bez uwzględniania cieków i sieci kanalizacyjnej.

W wariancie 2. identyfikacja obszarów zagrożonych wodami opadowymi uwzględniać ma wpływ działania istniejącej sieci kanalizacyjnej w sposób uproszczony. W tym przypadku PGW WP rekomenduje analizę średniozaawansowaną w oparciu o Modele 2D, NMT. Dla opadów z pełnym ujęciem infiltracji (zmienna w czasie0, z uwzględnieniem cieków i sieci kanalizacyjnej w sposób uproszczony.

Natomiast w wariancie 3., identyfikacja obszarów zagrożonych wodami opadowymi z uwzględnieniem działania istniejącej, pełnej sieci kanalizacyjnej. Przy czym, jest to analiza zaawansowana w oparciu o modele zintegrowane 1D+2D, uwzględnienie opadów z pełnym ujęciem infiltracji (zmienna w czasie) i z uwzględnieniem pełnej pracy sieci kanalizacyjnej, kalibracji i walidacji modelu.

Jak zauważa PGW WP, metody uproszczone pozwalają gminom wstępnie zdiagnozować skalę problemu i potencjalne zagrożenia. Po to, by w dalszej kolejności skupić się na obszarach najbardziej zagrożonych, a także najbardziej problemowych, ze względu na potencjalne straty i inne ryzyka. Przy czym, jak wyjaśniają Wody Polskie, najbardziej zaawansowane metody, powinny być stosowane w miejscach, które zostaną zidentyfikowane jako wymagające interwencji i planowane jest tam wdrożenie odpowiednich działań redukujących zagrożenie.

Wsparcie dla samorządów

Dodajmy też, że Poradnik PGW WP dla miast  w zakresie identyfikacji obszarów zagrożonych wodami opadowymi na terenach zurbanizowanych, zgodnie z intencjami jego twórców, należy traktować jako materiał wspierający prace samorządów terytorialnych i współpracujących z nimi podmiotów. Informacje zawarte w Poradniku mogą zostać wykorzystane do opracowywania własnych metodyk prac lub zakresów zamówień, zlecanych na zewnątrz.

Kłopot jednak polega na tym, że nawet jeśli podejmiemy właściwe działania, to z pewnością na dalszych etapach realizacji retencyjnych projektów natrafić możemy na poważne problemy z zarządzaniem, z własnością i odpowiedzialnością za istniejącą już infrastrukturę.

Kanalizacja a nie retencja

Niezbyt optymistyczne i niestety, na wielu płaszczyznach nadal aktualne, konkluzje w powyższym zakresie zawiera raport Najwyższej Izby Kontroli o zagospodarowaniu wód opadowych z 4 lutego 2021 roku. NIK odnotował wówczas, że w kontekście realizacji zadań inwestycjach, w przewadze przekłada się to głównie na rozbudowę sieci kanalizacji deszczowej, a w mniejszym stopniu dotyczy budowy zbiorników retencyjnych.

Kontrolerzy NIK zwrócili też uwagę na nienajlepszą współpracę PGW Wody Polskie z gminami miejskimi w zakresie przekazywania danych o pozwoleniach, wskutek czego nie wszystkie gminy naliczały opłaty za zmniejszenie retencji.

Wody opadowe to nie ścieki

Jak zauważyła Najwyższa Izba Kontroli, wyrazem nowego podejścia do zagospodarowania wód opadowych i roztopowych miała być uchwalona w 2017 r. ustawa Prawo wodne. Zawarte w niej instrumenty finansowe w postaci systemu opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej miały m.in. zachęcać do zmian w istniejących systemach odprowadzania wód opadowych i roztopowych (chodziło o zwiększenie retencji terenowej i stopnia wykorzystania tych wód). Przy okazji zmianie uległa także prawna kwalifikacja tychże wód, które zaprzestano uznawać za ścieki.

Brak jednolitej strategii zagospodarowania

W efekcie, przeprowadzona przez NIK kontrola w jednostkach organizacyjnych Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, a także w 18 miastach wykazała, że pomimo obserwowanych zmian klimatu i systematycznego obniżania się w Polsce poziomu wód gruntowych, nie opracowano dotychczas jednolitej strategii dotyczącej zagospodarowania wód pochodzących z opadów atmosferycznych, która określałaby cele oraz docelowe wskaźniki zagospodarowywania tych wód. Zagadnienie to marginalnie ujmowane było w dokumentach planistycznych i programowych opracowanych przez PGW Wody Polskie, a podejmowane działania nie miały charakteru systemowego.

NIK zwrócił też uwagę, że opracowanie przemyślanej strategii, a następnie jej wdrożenie, ma kluczowe znaczenie dla przeciwdziałania skutkom działalności człowieka, zwłaszcza na terenach zurbanizowanych, na których systematycznie zwiększa się powierzchnia uszczelniona, uniemożliwiająca wsiąkanie wody opadowej.

Ochrona lokalnej infrastruktury

Kontrolowane przez NIK miasta wprawdzie dostrzegały problematykę gospodarowania wodami opadowymi i roztopowymi, to jednak miało to miejsce głównie w kontekście ochrony lokalnej infrastruktury przed negatywnymi skutkami powodzi i podtopień, będących wynikiem gwałtownych opadów atmosferycznych.

W ramach prowadzonych inwestycji, 12 z 18 miast (w tym obejmujących zagospodarowanie przestrzeni publicznej), stosowało rozwiązania zapewniające infiltrację i gromadzenie wód, a także umożliwiające nawadnianie terenów zielonych (np. pasy zieleni buforowej, stosowanie nawierzchni o powierzchni przepuszczalnej, nasadzenia w ramach tzw. ogrodów deszczowych).

Jedynie pięć skontrolowanych miast – Garwolin, Gdańsk, Gdynia, Gniezno i Warszawa – promowało zagospodarowywanie wód opadowych i roztopowych lub wdrożyło programy dofinansowania takich przedsięwzięć, realizowanych przez właścicieli nieruchomości.

Moja Woda i państwowe zaległości

Na szczeblu centralnym natomiast program taki (Program Priorytetowy Moja Woda na lata 2020-2024), został wdrożony dopiero 1 lipca 2020, czyli ponad 2,5 roku po przyjęciu ustawy Prawo wodne.

Program ten ukierunkowano na dofinasowanie przedsięwzięć prowadzących do zatrzymywania wody opadowej w obrębie nieruchomości, a jego celem jest ochrona zasobów wody poprzez zwiększenie retencji na terenie posesji przy budynkach jednorodzinnych oraz wykorzystywanie zgromadzonej wody opadowej i roztopowej.

Brak zasad partycypacji

Większość miast, czyli 15 z 18 objętych kontrolą, nie określiła zasad partycypacji właścicieli nieruchomości, odprowadzających wody opadowe i roztopowe do kanalizacji deszczowej, w kosztach jej utrzymania. Były one wówczas ponoszone wyłącznie z budżetów miast.

Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli było to ekonomicznie nieuzasadnione i nie tworzyło zachęty do zagospodarowywania wód opadowych i roztopowych przez właścicieli nieruchomości na terenie własnych posesji. Natomiast w przypadku dwóch miast (Koło i Koszalin), które wprowadziły takie opłaty, stwierdzono, że były one naliczane z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce komunalnej (tj. pomimo nieokreślenia przez organy stanowiące gmin wysokości cen i opłat za te usługi lub sposobu ich ustalania).

Jak zauważył NIK, działania jednostek samorządu terytorialnego, mające na celu zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych, obejmowały głównie rozbudowę sieci kanalizacji deszczowej, w tym jej wydzielanie z tzw. kanalizacji ogólnospławnej (pełniącej także funkcję kanalizacji ściekowej).

W mniejszym natomiast stopniu działania jst dotyczyły budowy zbiorników retencyjnych, czy studni infiltracyjnych, i to pomimo tego, że retencja i infiltracja wód opadowych i roztopowych stanowi w istocie dodatkowe, względem przeciążonych sieci kanalizacji deszczowych, narzędzia ochrony infrastruktury miejskiej przed skutkami gwałtownych zjawisk pogodowych.

809 mln na deszczowe inwestycje

Skontrolowane przez NIK miasta przeznaczyły na inwestycje, obejmujące elementy infrastruktury służącej zagospodarowaniu wód opadowych i roztopowych, ogółem 809 mln zł (w tym 248 mln zł pochodziło z dofinansowań). W efekcie tych inwestycji przybyło: 161 km sieci kanalizacji deszczowej, 31 zbiorników retencyjnych i retencyjno-infiltracyjnych oraz 327 deszczowych studni chłonnych. Zbadane w ramach kontroli inwestycje zostały przygotowywane rzetelnie i zrealizowano je bez ponoszenia zbędnych kosztów.

Zastrzeżenia NIK do PGW WP

Osobne zastrzeżenia Najwyższej Izby Kontroli dotyczą Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, które w badanym, okresie, wykonywało zadania określone przepisami Prawa wodnego, w tym związane z ochroną przed powodzią i suszą, a także ochroną jakości zasobów wodnych, bez wyodrębnienia zadań związanych z zagospodarowaniem wód opadowych i roztopowych.

I jak odnotowano w raporcie NIK, podejmowane w tym obszarze działania PGW WP polegały głównie na wydawaniu pozwoleń wodnoprawnych, a także na naliczaniu opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. W latach 2018 – 2020 (I kwartał), łączne wpływy PGW Wody Polskie z tytułu tych opłat wyniosły ponad 230 mln zł.

Jednostki organizacyjne PGW WP

W odniesieniu do wszystkich rodzajów jednostek organizacyjnych PGW Wody Polskie, NIK stwierdził przypadki załatwiania spraw dotyczących wydawania pozwoleń wodnoprawnych z przekroczeniem ustawowych terminów. W ramach prowadzonych postępowań w sprawie wydania pozwoleń wodnoprawnych Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła następujące nieprawidłowości: prowadzenie spraw bez zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, załatwianie spraw, w tym wydawanie pozwoleń wodnoprawnych, przez osoby nieposiadające stosownych upoważnień.  Stwierdzono też niewywiązywanie się z obowiązku publikacji w BIP informacji o wszczęciu tych postępowań, a także wydawania pozwoleń wodnoprawnych, pomimo niespełnienia wymogów określonych przepisami Prawa wodnego.

Ponadto, nie wszystkie skontrolowane podmioty prawidłowo wykonywały zadania związane z naliczaniem opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, a także za odprowadzanie wód opadowych do wód.

Zarządy zlewni i jst

Nieprawidłowości wystąpiły w sześciu zarządach zlewni, a także w pięciu miastach (Bartoszyce, Ciechanów, Katowice, Szczecin, Warszawa) i dotyczyły m.in. nienaliczania wymaganych opłat, naliczania ich w nieprawidłowej wysokości oraz przekazywania informacji dotyczących opłat z opóźnieniem.

Ponadto, w pięciu zarządach zlewni oraz dwóch miastach (Szczecin i Warszawa), działania związane z dochodzeniem należności z tytułu ww. opłat obarczone były nieprawidłowościami. Dotyczyły one głównie niepodejmowania działań zmierzających do dochodzenia zaległych opłat lub podejmowania ich z opóźnieniem.

Nieefektywna współpraca PGW z gminami

Ciekawe jest także to, że z ustaleń kontroli NIK wynika, że współpraca jednostek organizacyjnych PGW Wody Polskie z gminami miejskimi była nieefektywna. Jedynie cztery zarządy zlewni przekazywały gminom dane o pozwoleniach na szczególne korzystanie z wód polegające na zmniejszeniu naturalnej retencji terenowej, które były pomocne w naliczaniu opłat z tego tytułu.

Brak powyższych danych, skutkował tym, że nie we wszystkich wymaganych przypadkach gminy naliczały opłaty za zmniejszenie retencji. Przyczynił się do tego również fakt, że nie wszystkie podmioty zobowiązane do wnoszenia tego rodzaju opłat składały oświadczenia wymagane w przepisach Prawa wodnego, zawierające dane służące ich naliczeniu.

W efekcie, ograniczało to skuteczność przyjętego w Prawie wodnym systemu opłat, których celem było zachęcenie do ograniczenia odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód oraz podejmowania działań zapewniających zachowanie naturalnej retencji terenowej. Wpływało to także na pozbawienie PGW Wód Polskich części należnych dochodów.

Brak reakcji na łamanie prawa

Kontrola NK dotycząca stanu gospodarowania wodami opadowym i roztopowymi wykazała również, że niektóre jednostki PGW Wody Polskie (3 z 12 zarządów zlewni oraz 1 z 6 Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej), nie podejmowały żadnych działań wobec podmiotów, które bez wymaganych pozwoleń wodnoprawnych odprowadzały wody opadowe i roztopowe do wód lub urządzeń wodnych.

Mało tego, wody opadowe i roztopowe bez wymaganych pozwoleń wodnoprawnych odprowadzało również 5 z 18 skontrolowanych miast (Bartoszyce, Ciechanów, Garwolin, Gdańsk i Tczew). W przypadku miasta Bartoszyce stwierdzono ponadto, że wody te odprowadzano niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniach wodnoprawnych, tj. bez wymaganego podczyszczania w separatorach.

Dodatkowo, 2 z 18 miast (Garwolin i Warszawa), nie wywiązały się również z określonego w Prawie wodnym obowiązku złożenia (właściwym jednostkom PGW Wody Polskie), kwartalnych oświadczeń zawierających dane umożliwiające naliczenie im opłat zmiennych za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej.

Nie wszystko „na nie”

Kontrolerzy NIK do dobrych praktyk zaliczyli natomiast występowanie przez niektóre miasta (Gdańsk, Katowice, Racibórz, Warszawa), do jednostek organizacyjnych PGW Wody Polskie z wnioskami o udzielenie informacji o pozwoleniach wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód, w celu rzetelnego ustalenia podmiotów potencjalnie zobowiązanych do ponoszenia opłat z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej;

Dobrą praktyką jest też stosowanie przez większość miast, w ramach realizowanych zadań inwestycyjnych, rozwiązań sprzyjających zwiększeniu retencji terenowej, opóźnianiu odpływu i podczyszczaniu wód opadowych i roztopowych.

Pozytywnie NIK ocenił również wdrożenie przez trzy miasta (Gdańsk, Gdynia, Warszawa), programów dofinansowania budowy infrastruktury związanej z zagospodarowaniem wód opadowych i roztopowych, przeznaczone dla właścicieli nieruchomości położonych w granicach administracyjnych tych miast.

Wnioski NIK do MI i PGW WP

Dodajmy, że rezultatem kontroli NIK były też wnioski do Ministra Infrastruktury o podjęcie działań w celu wprowadzenia zmian w ustawie Prawo wodne w zakresie obowiązku przekazywania gminom wydanych pozwoleń wodnoprawnych oraz ustanawiających sankcje z tytułu niewywiązywania się z obowiązku składania oświadczeń stanowiących podstawę naliczenia opłat.

NIK wystosował także wniosek do prezesa PGW Wody Polskie o podjęcie działań w celu zapewnienia prawidłowej współpracy pomiędzy jednostkami PGW Wody Polskie, a także współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie przekazywania informacji o wydanych pozwoleniach wodnoprawnych w celu sprawnego naliczania opłat.

Czy coś się zmieniło?

Od wspomnianej wyżej kontroli NIK upłynęły już trzy lata. W tym czasie, każdego roku, odnotowywaliśmy narastające oznaki ocieplenia klimatu. Susze i niedobory wody przyjmowały też chroniczne i nasilające się formy. Retencja staje się palącą (w dosłownym niemal znaczeniu!), potrzebą, a tymczasem w naszym kraju nadal brakuje spójnego i jednolitego systemu gospodarowania wodami opadowymi i roztopowymi. Samorządy, w wielu przypadkach działając w dobrej wierze i z uwzględnieniem lokalnych specyfik, tworzą i realizują własne, autorskie programy retencjonowania, gospodarowania wodami i zapobiegania skutkom suszy.

I zmagają się przy tym z nierozwiązanymi problemami prawnymi dotyczącymi różnych form własności (stanu posiadania), instalacji i obszarów wchodzących w skład lokalnych systemów retencjonowania wody. W wielu miastach i innych obszarach zurbanizowanych realizatorzy projektów retencyjnych głowią się też do teraz nad poważnymi pytaniami o to: kto za co odpowiada? Jak powinien funkcjonować modelowy system zarzadzania infrastrukturą retencyjno-opadową? Czy powinno to leżeć tylko i wyłącznie w kompetencjach przedsiębiorstw wod-kan.? Czy należy stawiać na współpracę rożnych aglomeracyjnych podmiotów, czy też powoływać stricte delegowane temu tematowi spółki?

Stormwater 2024 i kilka modeli

Temat ten bardzo dobitnie wybrzmiał podczas ostatniej konferencji Stormwater Poland 2024 w Poznaniu, podczas której dogłębnie analizowano przykłady z Poznania gdzie powstały i działają delegowane podmioty, Bydgoszczy gdzie gospodarowanie wodami opadowymi i roztopowymi powierzono miejskiemu przedsiębiorstwu wod-kan., Warszawie i Krakowie, które to ośrodki stawiają na uporządkowanie prawa z odniesieniem do jednolitego modelu organizacji i działania w tym zakresie. Dodamy, że wszystkie powyższe rozwiązania mają swoje plusy i minusy, co tym bardziej świadczy o potrzebie prawnego usystematyzowania tego zagadnienia, co zbieżne jest również z wnioskami z wyżej przywołanego raportu Najwyższej Izby Kontroli zalecającego mobilizację ze strony Ministerstwa Infrastruktury i Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Rolnicza inspiracja retencyjna 

Warto tu, dla inspiracji przywołać inspirujący przykład działań podjętych ostatnio przez Krajową Radę Izb Rolniczych, która pod koniec maja br. zwróciła się do Ministra Infrastruktury Dariusza Klimczaka o wprowadzenie zmian w ustawie Prawo wodne umożliwiających m.in. budowę zbiorników retencyjnych o powierzchni do 1 ha na zgłoszenie oraz wprowadzenie możliwości budowy zbiorników do 3000 m² bez konieczności zgłoszenia, pod określonymi warunkami. KRiR wnioskowal też o wprowadzenie możliwości bezpłatnego poboru wody z tych zbiorników na potrzeby rolnicze, co zdaniem Krajowej Rady ma być istotnym wsparciem dla rolników borykających się z problemem niedoboru wody.

I w tym przypadku, podobnie jak w przypadku interesującego nas gospodarowania wodami opadowymi i roztopowymi w miastach i na obszarach zurbanizowanych, podłoże wniosku jest analogiczne, co KRiR w swoim piśmie do Ministra Infrastruktury uzasadnia następująco:

„Zmiany te są konieczne, aby skutecznie walczyć z problemem suszy i niedoboru wody, z którym boryka się polskie rolnictwo. Uproszczenie procedur związanych z budową zbiorników retencyjnych oraz wprowadzenie możliwości bezpłatnego poboru wody będą miały pozytywny wpływ na gospodarkę wodną kraju i przyczynią się do zrównoważonego rozwoju rolnictwa.”