Nie jesteśmy bezpieczni. Miażdżący raport NIK

Jak zauważa NIK, mino że od kilkunastu lat trwają np. prace nad projektem ustawy, która ma całościowo uregulować system ochrony ludności, w tym też w kwestiach dotyczących bezpieczeństwa dostaw wody, to jednak nadal – jak zauważa Najwyższa Izba Kontroli – nie widać szans na ich szybkie zakończenie. Izba jest też zaniepokojona odstąpieniem od opracowywania ustawy o zarządzaniu bezpieczeństwem narodowym.

Kontrola w najważniejszych instytucjach

NIK skontrolowała Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Rządowe Centrum Bezpieczeństwa i wybrane urzędy wojewódzkie, urzędy miast na prawach powiatu, starostwa powiatowe i urzędy gmin. Kontrola nie ograniczała się jedynie do badania istniejących planów i innej dokumentacji – w jej trakcie na terenie czterech województw przeprowadzono tzw. gry decyzyjne. Polegały na sprawdzeniu, w jaki sposób organy zarządzania kryzysowego reagują bezpośrednio po uzyskaniu informacji o zagrożeniu.

Brak kluczowego aktu prawnego

Podstawowym problemem jest to to, że od kilkunastu lat Polska nie ma aktu prawnego, który regulowałby system ochrony ludności. Natomiast w dniu w którym NIK zakończyła kontrolę procedowany był projekt ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej, którego inicjatorem i podmiotem wiodącym był Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Jednakże w projekcie tym nie uwzględniono definicji oraz zadań związanych z zagrożeniami hybrydowymi. Co ciekawe fraza ta nie pojawiała się w ogóle w dokumencie, mimo że nie było żadnych przeciwwskazań, aby Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w toku prowadzonych prac legislacyjnych wprowadził je do projektu. Byłaby to próba uporządkowania prawnego tematyki zagrożeń hybrydowych. Kolejny problem to to, że prace nad ustawą nie zakończyły się do dnia dzisiejszego.

Uchylona ustawa o powszechnej obronie

Całości obrazu sytuacji dopełnia fakt, że w kwietniu 2022 r. uchylone zostały jedyne przepisy rangi ustawowej określające sposób realizacji zadań z zakresu obrony cywilnej tj. ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Stało się to w czasie gdy trwała już wojna w Ukrainie.

Natomiast konsekwencją uchylenia przepisów ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP była też likwidacja funkcjonujących struktur i organów obrony cywilnej na wszystkich jej szczeblach, w tym podstawowych jednostek organizacyjnych przeznaczonych do wykonywania zadań OC, tj. formacji obrony cywilnej.

Bierny minister i martwy zespół 

Bardzo krytycznie Najwyższa Izba Kontroli krytycznie oceniła Ministra SWiA odpowiedzialnego za sprawy zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły przede wszystkim braku aktywności resortowego zespołu zarządzania kryzysowego, który w okresie objętym kontrolą nie odbył ani jednego protokołowanego posiedzenia, co skutkowało brakiem realizacji zadań ustawowych.

Aktywne ale niedofinansowane RCB

Najlepiej spośród kontrolowanych jednostek szczebla państwowego NIK oceniła przygotowanie do wykonywania zadań związanych z zarządzaniem kryzysowym Rządowe Centrum Bezpieczeństwa (RCB), urzędy wojewódzkie i urzędy miast na prawach powiatu.

Jednakże, jak zauważa w swoim raporcie NIK, dużym utrudnieniem dla funkcjonowania RCB było niedofinansowanie oraz duża liczba odejść doświadczonych pracowników, spowodowana m.in. planami istotnej zmiany zasad jego funkcjonowania i wysokością wynagrodzeń. Wpłynęło to przede wszystkim na zmniejszenie aktywności RCB w stosunku do potrzeb systemu zarządzania kryzysowego.

Brak kadr w powiatach i gminach

Natomiast w przypadku jednostek szczebla powiatowego i gminnego NIK nie stwierdził nieprawidłowości, których charakter wskazywałby jednoznacznie na zagrożenia związane z ochroną ludności.

Jednak stan przygotowania tych jednostek, co w ocenie NIK przejawia się niedostateczną liczbą  pracowników przy dużej liczbie realizowanych zadań, może budzić wątpliwości co do możliwości zapewnienia sprawnej realizacji zadań w przypadku faktycznej sytuacji kryzysowej.

Niewydolny system szkolenia kadr

Stwierdzone przez NIK nieprawidłowości, w tym te dotyczące jakości opracowywanej dokumentacji planistycznej, ponownie uzasadniają określenie wymogów dotyczących przygotowania merytorycznego osób realizujących zadania związane z ochroną ludności. Problemem jest niewystarczające zaangażowanie odpowiedzialnych organów w realizację ustawowego zadania dotyczącego zarządzania, organizowania i prowadzenia szkoleń, ćwiczeń i treningów.

Szkolenia po stronie RCB

Jak zauważa Najwyższa Izba Kontroli, kluczową rolę w realizacji powyższych zadań – mając na uwadze doświadczenie, potencjał, a także wiedzę wynikającą również ze współpracy międzynarodowej – powinno pełnić Rządowe Centrum Bezpieczeństwa.

Powagi sytuacji dodaje fakt, że żaden ze skontrolowanych przez NIK zespołów zarządzania kryzysowego podczas swoich posiedzeń nie zajmował się problemami zagrożeń hybrydowych.

Próba spełnienia oczekiwań NATO

Jak w swoim raporcie zauważa Najwyższa Izba Kontroli, Prezes Rady Ministrów RP (premier), w ramach Rządowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego powołał Zespół Roboczy ds. wczesnej identyfikacji zagrożeń hybrydowych oraz wsparcia koordynacji w tym obszarze. A niektóre wnioski i rekomendacje wypracowane na posiedzeniach zespołu były następnie – w zależności od potrzeby – poruszane na posiedzeniach RZZK. Posiedzenia zespołu koncentrowały się jednak na potencjalnych przejawach działań hybrydowych w obszarach kluczowych dla bezpieczeństwa państwa, wyodrębnionych według metodologii analizy stosowanej przez Pakt Północnoatlantycki NATO.

Niewiedza i bagatelizowanie

Jednakże, zdaniem autorów raportu NIK, ustalenia kontroli nie pozwoliły na jednoznaczne wskazanie przyczyn zróżnicowanego podejścia do uwzględnienia zagrożeń hybrydowych w dokumentacji planistycznej. Dotyczy to planów zarządzania kryzysowego i raportów cząstkowych.

W swojej analizę NIK zauważa, że: „Z pewnością miało na to wpływ wiele czynników, przede wszystkim brak wystarczającej wiedzy o specyfice i charakterze tego rodzaju zagrożenia, wynikający także ze znikomej aktywności w zakresie szkoleń i ćwiczeń, ale również – co wykazują wyniki kolejnych kontroli NIK – bagatelizowanie roli dokumentacji planistycznej w systemie zarządzania kryzysowego. Wyniki kontroli przeprowadzonych na wszystkich szczeblach zarządzania kryzysowego pozwalają na wskazanie trzech głównych sposobów podejścia właściwych organów do tej kwestii (oprócz Krajowego Planu Zarządzania Kryzysowego – KPZK)”

Niedocenianie zagrożeń hybrydowych

Poza wyżej wymienionymi zastrzeżeniami, NIK zwraca też uwagę na chaos w ocenie znaczenia zagrożeń hybrydowych, od nieuwzględniania do w kluczowych planach i dokumentach strategicznych, po przypisywanie do kategorii zagrożeń terrorystycznych, co nosi znamiona braku właściwej oceny natury i znaczenia rodzaju zagrożeń.

Wojna w Ukrainie

W powyższym kontekście NIK przypomina, że w kwietniu 2022 r. uchylone zostały jedyne przepisy rangi ustawowej określające sposób realizacji zadań z zakresu obrony cywilnej, tj. ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Nastąpiło to, gdy trwała już wojna na Ukrainie, a do dzisiaj kwestia ta nie została uregulowana.

Natomiast jak to definiuje NIK, działania hybrydowe to: „wspólne występowanie (w warunkach pokoju) czynników zagrażających lub mogących zagrażać bezpieczeństwu państwa i jego obywateli. Mogą być prowadzone przy użyciu środków klasycznych takich jak np. dezinformacja i sabotaż, lub nowoczesnych sposobów np. cyberataków. Wszystko to ma wywoływać i podtrzymywać sytuacje kryzysowe bez użycia środków militarnych.”

Nieograniczone możliwości szkodzenia

Na domiar złego, jak zauważają autorzy raportu NIK, możliwości prowadzenia działań hybrydowych są praktycznie nieograniczone. Może to być m.in. przestrzeń polityczna, dyplomatyczna, dezinformacyjno-propagandowa, gospodarcza, infrastrukturalna (np. dotyczące funkcjonowania infrastruktury wod-kan.), kulturalna, społeczna oraz humanitarna.

W raporcie NIK czytamy też, że: „Zagrożenia hybrydowe są różnorodne i ciągle się zmieniają. Tego rodzaju działania mogą prowadzić zarówno agenci służb specjalnych obcego państwa i osoby z nimi współpracujące, jak również na przykład (świadomie bądź nie) organizacje, stowarzyszenia, instytucje, partie polityczne, firmy, korporacje czy celebryci. Należy przy tym podkreślić, że trudność w wykryciu i zdefiniowaniu, czy dane zdarzenie wystąpiło w obszarze działań hybrydowych, spowodowana jest często charakterem tych działań, tzn. działania hybrydowe mają zwykle charakter utrudniający ich jednoznaczne zakwalifikowanie i przypisanie odpowiedzialności sprawcom. Powoduje to trudność w ich początkowym rozpoznaniu i zdefiniowaniu.” – zauważa NIK.

Błędy w dokumentach planistycznych

Poprawie, w ocenie NIK uległa jakość i kompletność dokumentów planistycznych. Mimo to wiele nieprawidłowości występuje szczególnie na szczeblu powiatowym i gminnym. W tym kontekście niepokojące jest jednak dopuszczanie do błędów, które mogą mieć wpływ na funkcjonalność tych planów, czyli przede wszystkim możliwość ich zastosowania w realnej sytuacji kryzysowej.

Lublin bez placówek dyplomatycznych

Przykładem tego zjawiska może być plan dla województwa lubelskiego zatwierdzony przez Ministra SWiA 7 sierpnia 2020 r., w którym przeprowadzono analizę zagrożeń związanych z ochroną obiektów państw obcych, których przedstawicielstwa zlokalizowane były poza województwem lubelskim. Pominięto natomiast przedstawicielstwa Ukrainy, Austrii, Brazylii, Mołdawii, Słowenii i Peru, które znajdowały się na terenie tego województwa.

Czyżby “kopiuj-wklej”?

W innym skrajnym przypadku w Starostwie Powiatowym w Nysie plan zawierał odniesienia wskazujące, że dotyczył on innego powiatu, tzn. brzeskiego, a nie nyskiego.

Problemy z podstawowymi pojęciami

Kolejne zastrzeżenia NIK dotyczą problemów z interpretacją kluczowych pojęć i definicji związanych z zarządzaniem kryzysowym, w szczególności uznania sytuacji za kryzysową. W konsekwencji w czasie kontroli nie można było ustalić ile sytuacji kryzysowych, w tym o charakterze hybrydowym, wystąpiło w Polsce.

MSWiA nieświadome zagrożeń

Jak wykazuje NIK, zdarzało się również, ze Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wiedział o kryteriach kwalifikowania przez RCB konkretnych zdarzeń jako sytuacji kryzysowych.

Szczególnie niepokojące – zdaniem autorów raportu – że odnosiło się to do zagrożeń, w ramach których zarówno KPZK, jak i resortowy PZK, wskazywały Ministra SWiA jako podmiot wiodący (współpracujący) w ramach poszczególnych faz zarządzania kryzysowego.

Symulacje i ocena aktywności

Ponadto, we wszystkich objętych kontrolą jednostkach przeprowadzono symulacje sytuacji kryzysowych (epizody) wywołane nagłymi działaniami hybrydowymi przez niezidentyfikowanego przeciwnika. Głównym ich celem było sprawdzenie zdolności reagowania organów bezpośrednio po informacji o sytuacji kryzysowej oraz przebiegu procesów decyzyjnych realizowanych przez zespoły zarządzania kryzysowego.

Najsprawniej w województwach

Wyniki kontroli tych działań wykazały, że aktywność jednostek była, co do zasady, odpowiednia, a proces decyzyjny najsprawniej przebiegał na szczeblu wojewódzkim. NIK zaznacza również, że w porównaniu z 2017 r. (kiedy NIK prowadziła porównywalne badanie w ramach kontroli P/17/039) nastąpiła poprawa działań wojewodów, starostów, burmistrzów. Natomiast uchybienia stwierdzone podczas epizodów nie miały decydującego wpływu na ogólną ocenę przebiegu działań, jednak w kilku przypadkach mogły doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia ludzi.

Opolskie bez ważnych map 

W tym kontekście NIK przywołuje przykład województwa opolskiego, gdzie w kontrolowanych jednostkach, szczególnie niepokojący był brak pełnej dokumentacji sytuacyjnej (np. w formie map), pozwalającej na podejmowanie szybkich i adekwatnych do powstałego zagrożenia decyzji (m.in. o ewakuacji zagrożonej powodziom ludności).

W praktyce brak takich informacji miałby wpływ na niepodjęcie natychmiastowej ewakuacji ludności z zagrożonych terenów, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do strat w ludziach na poziomie nawet 50%.

Jednoosobowa obsada centrów 

Wątpliwości kontrolerów NIK budziła także jednoosobowa obsada w godzinach wieczornych i nocnych niektórych centrów zarządzania kryzysowego, co w przypadku wystąpienia poważnych sytuacji znacząco utrudniłoby w pełni skuteczne i niezwłoczne podjęcie koniecznych działań.

Potrzeba natychmiastowych działań

W ocenie NIK konieczne są następujące natychmiastowe działania w postaci:

• Przygotowania projektu ustawy, która w sposób kompleksowy ureguluje kwestie ochrony ludności i obrony cywilnej;
• Zainicjowania – mając na uwadze obecną sytuację geopolityczną – ciągłego procesu podnoszenia poziomu wiedzy i świadomości społecznej oraz instytucjonalnej na temat postępowania w sytuacjach zagrożeń hybrydowych;
• Dokonania analizy funkcjonującego systemu zarządzania kryzysowego, celem ograniczenia skali występowania zidentyfikowanych przez NIK nieprawidłowości.

Niepokój branży wod-kan

To bardzo ważne, szczególnie że kwestia dotycząca zagrożeń hybrydowych polegających np. na możliwości podejmowania działań zmierzających do uszkodzenia lub osłabienia funkcjonowania infrastruktury krytycznej (np. instalacji wodociągowych lub sieci kanalizacyjnych i oczyszczalni ścieków), to również przedmiot troski i niepokoju specjalistów kierujących i obsługujących przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnymi o czym sygnalizowaliśmy już wcześniej wielokrotnie. Dotyczy to oczywiście także innych sektorów działalności komunalnej.