Pułapka na samorządy? Stanowisko ZGWRP w sprawie ustawy o transgranicznym przemieszczaniu odpadów

Związek Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej (ZGWRP), odnosząc się do projektu ustawy o transgranicznym przemieszczaniu odpadów, wdrażającej rozporządzenie (UE) 2024/1157, wskazuje, iż projekt – mimo deklarowanego celu uszczelnienia systemu – nie realizuje kluczowych rekomendacji wynikających z raportu Najwyższej Izby Kontroli pt. „Przeciwdziałanie nielegalnemu przemieszczaniu i składowaniu odpadów” – czytamy w stanowisku ZGWRP.

Gmina jako „reagujący bez głosu” 

Jak zauważa ZGWRP „Raport NIK jednoznacznie wskazał, że podstawowym problemem państwa w obszarze gospodarowania odpadami transgranicznymi jest rozproszenie odpowiedzialności, niewydolność egzekucyjna organów faktyczne przerzucanie skutków nielegalnych działań na poziom lokalny – w szczególności na gminy. Projekt ustawy nie tylko nie eliminuje tych problemów, lecz utrwala”.

Kluczowym zarzutem ZGWRP jest wykluczenie gmin z procedur decyzyjnych prowadzonych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (GIOŚ). W obecnym kształcie projektu, samorząd – mimo że to na jego terenie dochodzi do składowania odpadów – zostaje sprowadzony do roli pasywnego obserwatora pozbawionego głosu doradczego czy prawa do konsultacji. Takie podejście ustawodawcy generuje trzy główne typy ryzyk, które uderzają w zasoby techniczne i kadrowe JST:

• Ryzyko operacyjne: Brak wcześniejszej wiedzy o przemieszczanych ładunkach zmusza gminy do natychmiastowego, improwizowanego reagowania w sytuacjach kryzysowych (zabezpieczanie terenu, współpraca ze służbami) bez możliwości wcześniejszego przygotowania logistycznego.

• Ryzyko finansowe: Konieczność finansowania działań naprawczych z dochodów własnych gminy w sytuacjach, gdy procedury centralne okazują się nieskuteczne.

• Ryzyko wizerunkowe: Lokalna społeczność obarcza włodarzy odpowiedzialnością za „odpadowe bomby”, na których powstanie samorząd nie miał żadnego wpływu i o których nie był informowany przez organy państwa.

To systemowe „reagowanie bez głosu” jest sankcjonowane przez konkretne zapisy ustawowe, w szczególności artykuły 27 oraz 32–34, które w sposób skrajnie nierównomierny dzielą obowiązki między administrację rządową a samorządową.

Finansowe „Quasi-wywłaszczenie” i darmowe składowiska

Fundamentem sporu są przepisy regulujące przejmowanie obowiązków w sytuacjach kryzysowych. Artykuł 27 oraz 32 projektu przewidują, że w przypadku niewykonania obowiązków przez podmioty odpowiedzialne, zadania te przejmuje GIOŚ. Jednak mechanizmy wykonawcze tych działań opierają się na zasobach lokalnych, co dodatkowo sankcjonują art. 33 i 34.

Szczególnie kontrowersyjny jest art. 34 ust. 1, który wprowadza obowiązek nieodpłatnego udostępnienia nieruchomości przez jej władającego na potrzeby działań organów administracji. ZGWRP słusznie definiuje to rozwiązanie jako formę quasi-wywłaszczenia. Przymusowe, darmowe wykorzystanie mienia komunalnego to faktyczne przerzucenie ciężaru majątkowego na JST, co stoi w rażącej sprzeczności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności oraz zasadą adekwatności finansowania zadań publicznych. Związek postuluje radykalną zmianę tego przepisu:

Propozycja zmiany art. 34 ust. 3: „Władającemu powierzchnią ziemi przysługuje odszkodowanie za udostępnienie nieruchomości, odpowiadające poniesionym stratom oraz utraconym korzyściom”.

Iluzoryczne zabezpieczenia i problem nieściągalności kar

Projekt operuje pojęciami gwarancji finansowych (art. 22 – 24) oraz wysokich kar administracyjnych (art. 37 – 40), jednak analiza ZGWRP w świetle ustaleń NIK obnaża ich fasadowość. System gwarancji jest ograniczony wyłącznie do transportów zgłoszonych oficjalnie. Tymczasem raport NIK wskazuje, że większość nielegalnego procederu odbywa się poza systemem, gdzie gwarancje nie istnieją.

Wysokie kary pieniężne pozostają jedynie „papierowym straszakiem”. NIK jednoznacznie wskazuje na brak identyfikacji sprawcy oraz powszechne wykorzystywanie podmiotów o charakterze „ostatecznym” – tzw. Słupów – jako główne przyczyny zerowej ściągalności sankcji. W efekcie system generuje koszty, których nie sposób odzyskać od przestępców, a które ostatecznie obciążają sektor publiczny. Projekt utrwala patologię rozproszenia odpowiedzialności: sprawca pozostaje niewykryty lub niewypłacalny, a gmina zostaje z fizycznym problemem i rachunkiem do zapłacenia.

Strategiczna mapa zmian: 8 postulatów ZGWRP dla naprawy systemu

Aby projekt realnie służył ochronie środowiska, a nie tylko administracyjnemu przesunięciu kosztów, ZGWRP proponuje kompleksową reformę podzieloną na trzy filary:

Filar I: Transparentność i procedury

1. Obowiązkowe konsultacje z gminą: Wprowadzenie zapisu: „Główny Inspektor Ochrony Środowiska przed wydaniem decyzji dotyczącej transgranicznego przemieszczania odpadów zobowiązany jest do poinformowania właściwego organu gminy oraz umożliwienia zgłoszenia uwag dotyczących lokalizacji i organizacji przyjęcia lub przechowywania odpadów.”.

2. Realna implementacja wniosków NIK: Budowa centralnego systemu koordynacji, stałego monitoringu przepływu odpadów oraz obowiązkowej wymiany danych między służbami (KAS, Policja, Inspekcja Transportu Drogowego).

Filar II: Finansowanie i mechanizmy ochronne

3. Państwowy fundusz celowy: Utworzenie funduszu zasilanego z kar (art. 37–40) i gwarancji, przeznaczonego wyłącznie na usuwanie nielegalnych odpadów.

4. Mechanizm prefinansowania: W sytuacjach nagłych koszty działań musi tymczasowo ponosić Skarb Państwa, z prawem regresu wobec sprawcy, aby nie paraliżować budżetów gminnych.

5. Likwidacja nieodpłatności (Art. 34): Zastąpienie przymusowego udostępniania nieruchomości systemem pełnych odszkodowań dla właścicieli i JST.

6. Wyłączenie odpowiedzialności finansowej gmin: Jednoznaczne ustawowe wskazanie, że gminy nie ponoszą kosztów usuwania odpadów przemieszczanych nielegalnie lub niezgodnie z planem.

Filar III: Odpowiedzialność i egzekucja

7. Solidarna odpowiedzialność łańcucha: Wprowadzenie odpowiedzialności majątkowej wszystkich uczestników procesu: zgłaszającego, transportującego oraz odbiorcy.

8. Rozszerzenie gwarancji finansowych: Obowiązek zabezpieczeń finansowych dla wszystkich pośredników i importerów, niezależnie od trybu przemieszczania odpadów.

Czy ustawodawca usłyszy głos regionów?

Stanowisko ZGWRP to sygnał ostrzegawczy, który wydaje się stwierdzać, że projekt ustawy w obecnym kształcie nie jest narzędziem walki z mafią odpadową, lecz instrumentem przerzucania skutków jej działalności na mieszkańców polskich gmin. Bez wdrożenia postulatów samorządowców, nowa ustawa stanie się martwym prawem w zakresie egzekucji, a bardzo dotkliwym w obszarze obciążeń lokalnych budżetów.

Jak podkreśla ZGWRP, warunkiem sine qua non skuteczności nowych przepisów jest pełne wdrożenie rekomendacji Najwyższej Izby Kontroli. Tylko system oparty na centralnym finansowaniu działań kryzysowych i realnej podmiotowości gmin pozwoli uniknąć scenariusza, w którym samorządy stają się bezbronnymi, darmowymi składowiskami dla nielegalnego importu odpadów.

Stanowisko Związku Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie projektu ustawy o transgranicznym przemieszczaniu odpadów (wdrażającej rozporządzenie (UE) 2024/1157), w kontekście ustaleń Najwyższej Izby Kontroli zawartych w raporcie pt. „Przeciwdziałanie nielegalnemu przemieszczaniu i składowaniu odpadów” do pobrania: