Uprawnienia kontrolne samorządów – narzędzie do poprawy funkcjonowania systemu gospodarki odpadów komunalnych?

Czy uprawnienia kontrolne jakie mają do dyspozycji samorządy mogą być skutecznym narzędziem, które przy właściwym wykorzystaniu wpłynie na poprawę działania systemu gospodarki odpadów komunalnych w gminie?

W Informacji o wynikach kontroli Funkcjonowanie systemu gospodarki odpadami komunalnymi i poużytkowymi oraz transgraniczne przemieszczanie odpadów opublikowanej w czerwcu 2022 r. Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła, że gminy w sposób niewystarczający nadzorowały sposób postępowania z odpadami komunalnymi, czego konsekwencją mogło być niezgodne z prawem postępowanie z odpadami komunalnymi [1]. Konkluzja ta, choć przykra, tylko potwierdziła ustalenia Inspekcji Ochrony Środowiska, która w latach 2013-2020 prowadziła ogólnopolskie cykle kontrolne z zakresu realizacji zadań własnych gmin, od wejścia w życie tzw. „rewolucji śmieciowej”. Corocznie bowiem Główny Inspektor Ochrony Środowiska w raportach z cykli kontrolnych stwierdzał, że gminy nie prowadzą kontroli podmiotów odbierających odpady komunalne z ich terenu, niejednokrotnie dokonując wpisu do rejestru działalności regulowanej bez podstawowej wiedzy na temat wnioskujących firm [2].

Ustawowy obowiązek kontroli a niepokojące statystyki

Z raportów GIOŚ z cykli kontrolnych wynika, że gminy przez lata nie prowadziły kontroli podmiotów wpisanych do rejestru działalności regulowanej, w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo przedsiębiorców [3], za prawidłowy nadzór uznając czynności podejmowane w kierunku weryfikacji warunków zawieranych z tymi podmiotami umów na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Potwierdza to przedstawiona w raporcie z cyklu kontrolnego przeprowadzonego w 2020 r. statystyka, ponieważ ze skontrolowanych 258 gmin i 6 związków międzygminnych kontrole w terenie, udokumentowane protokołem, przeprowadziło w 2013 r. jedynie 6% z nich, w latach 2014-2019 kilkanaście procent, a w 2020 r., po wejściu w życie obowiązku kontroli co najmniej jeden raz na dwa lata [4] – już prawie co 4 skontrolowana gmina, co nie oznacza znaczącego wzrostu nadzoru nad systemem [2].

Warto nadmienić, że sprawowanie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska nie jest zadaniem nowym, ponieważ już od 1 października 2001 r. przepis art. 379 ustawy – Prawo ochrony środowiska nakłada na organy samorządowe ten obowiązek [4]. Poza samym faktem niewielkiej liczby kontroli, należałoby również zwrócić uwagę na ewentualne przyczyny takiego stanu. Według GIOŚ w niemal każdej skontrolowanej w 2020 r. gminie zatrudniono co najmniej jedną osobę, do której obowiązków należało prowadzenie kontroli. Rzeczywistość jednak pokazała, że obowiązek ten był tylko jednym z wielu innych, a co istotne, to na gminach ciąży ogromny ładunek zadań własnych z zakresu ochrony środowiska, w tym gospodarki odpadami. To z kolei, szczególnie w przypadku małych gmin, może być przyczyną braku faktycznych możliwości rzetelnego wywiązania się z ciążących obowiązków, zwłaszcza tak poważnego, jakim są działania nadzorcze nad systemem gospodarki odpadami komunalnymi. Pozytywną informacją płynącą z wyników kontroli GIOŚ jest wyznaczanie w części gmin pracowników, których obowiązkiem było wyłączne sprawowanie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Ostatni moment na rejestrację udziału w szkoleniu online:

Zadania organów samorządowych w zakresie kontroli i działań pokontrolnych dotyczących gospodarki odpadami

[online, 17 kwietnia 2023]

Szczegóły oraz formularz rejestracji dostępne są na stronie

kontroleodpadow.abrys.pl

W czym więc problem?

Problem ze skutecznym nadzorem gmin może być też efektem rotacji kadrowej w urzędach oraz braku doświadczenia i wystarczającej wiedzy pracowników odpowiedzialnych za gospodarkę odpadami komunalnymi w gminie. Dlatego też tak ważna jest odpowiednia edukacja i dokształcanie, zwłaszcza że materia ta jest skomplikowana i może nieść wiele „pułapek”, których konsekwencje będą odczuwane dopiero w perspektywie pewnego czasu. Może się wydawać, że kontrola nie stanowi obszaru mającego znaczący wpływ na realizację innych zadań spoczywających na wszystkich interesariuszach systemu komunalnego. Nic bardziej mylnego, ponieważ wystarczy, że jeden jego element nie funkcjonuje właściwie, a ryzyko „efektu domina” wzrasta. W tym przypadku konsekwencje mogą dotyczyć chociażby braku obowiązku osiągania wymaganych prawem poziomów. Od 2018 r. Inspekcja Ochrony Środowiska odnotowuje spadek liczby gmin, które wywiązały się z obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami frakcji: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w stosunku do poprzednich lat. Powodem tego według IOŚ może być znaczący wzrost wymaganych przepisami wskaźników, a także nieodpowiednia jakość selektywnej zbiórki odpadów u źródła i niewystarczające działania nadzorcze w gminach [2].

Brak kontroli oznacza brak wiedzy na temat sytuacji panującej na terenie podległym pod daną jednostkę samorządową, a to w niektórych przypadkach może być odebrane jako swego rodzaju zaproszenie do podjęcia działań daleko przekraczających granice prawa. Tacy „nieproszeni goście” pozostawiają po sobie ogromne problemy, w ilościach sięgających coraz częściej dziesiątek tysięcy ton odpadów. Co trzecia skontrolowana w 2020 r. gmina odnotowała przypadki składowania lub magazynowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, co pozwala na postawienie hipotezy, że w przypadku zwiększonego nadzoru, odsetek ten byłby jeszcze większy albo wręcz przeciwnie – kontrole w terenie mogłyby podziałać odstraszająco.

Skala porzucania odpadów jest niestety coraz większa, a sam problem w gospodarce odpadami, w tym odpadami komunalnymi złożony i rozwojowy. Tylko w 2021 r. wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska zidentyfikowali ponad 1,5 tys. zdarzeń definiowanych jako działania nielegalne w gospodarce odpadami, a wzrost w stosunku do 2020 r. sięgał niemal 25%. Największym problemem jest rekultywacja wyrobisk poeksploatacyjnych poprzez wykorzystywanie odpadów niedopuszczonych prawem, często pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych, związanych z tym nieprawidłowości w klasyfikacji odpadów, niezgodnego ze stanem rzeczywistym prowadzenia ewidencji odpadów, naruszania warunków posiadanych zezwoleń i nieuiszczania należnych opłat środowiskowych (łącznie ok. 600 przypadków odnotowanych przez IOŚ w 2021 r.)[6].

Czy wzmożona kontrola to dobry kierunek?

Organy samorządowe posiadają dość szerokie uprawnienia kontrolne, ponieważ mają możliwość:

• wstępu wraz z rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem przez całą dobę na teren nieruchomości, obiektu lub ich części, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, a w godzinach od 6 do 22 – na pozostały teren,
• przeprowadzania badań lub wykonywania innych niezbędnych czynności kontrolnych,
• żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego,
• żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli [6].

Potencjał ten w połączeniu z odpowiednią wiedzą dotyczącą gospodarki odpadami komunalnymi oraz właściwym zaangażowaniem, może być sposobem na pomoc w przywróceniu systemu na właściwy tor. Choć bez uregulowania kwestii niewdrożonego do prawodawstwa krajowego „pakietu odpadowego”, a także podjęcia szeregu innych działań przez organy administracji rządowej, w tym racjonalnie planowanych i prowadzonych kontroli IOŚ, czy usprawnienia i poprawy funkcjonalności BDO (NIK stwierdził trudności w uzyskaniu dostępu do BDO przez gminy w zakresie możliwości przygotowania sprawozdań składanych do marszałków województw) [1], samą wzmożoną kontrolą zarówno organów ochrony środowiska, jak i IOŚ, nie da się osiągnąć sukcesu w tym obszarze.

Już 17 kwietnia 2023 zapraszamy na szkolenie online:

Zadania organów samorządowych w zakresie kontroli i działań pokontrolnych dotyczących gospodarki odpadami

Szczegóły oraz formularz rejestracji dostępne są na stronie

kontroleodpadow.abrys.pl

Szkolenie poprowadzi dr inż. Anna Popławska

Ekspert w dziedzinie gospodarki odpadami oraz certyfikowany audytor wewnętrzny systemu zarządzania środowiskowego. Z wykształcenia i zawodowo związana z ochroną środowiska.

Posiada ponad 10-letnie doświadczenie w zakresie gospodarki odpadami, w tym kontroli przestrzegania przepisów w zakresie gospodarki odpadami przez podmioty korzystające ze środowiska zdobyte podczas pracy w Inspekcji Ochrony Środowiska.

Prowadziła prelekcje w trakcie konferencji branżowych poświęconych problemom w gospodarce odpadami, a także zajęcia w ramach szkoleń między innymi dla funkcjonariuszy Policji, sędziów i prokuratorów, których celem było wypracowanie sposobu współpracy organów ochrony środowiska z organami ścigania i dostarczenie wiedzy z obszaru gospodarki odpadami. Autorka raportów, zestawień i publikacji o tematyce gospodarki odpadami i problemów w niej występujących, w tym działań naruszających prawo i nielegalnych praktyk.

Literatura:

[1] Informacja o wynikach kontroli Funkcjonowanie systemu gospodarki odpadami komunalnymi i poużytkowymi oraz transgraniczne przemieszczanie odpadów, KSI.430.005.2021, https://www.nik.gov.pl/kontrole/P/20/045/

[2] Raport z przeprowadzonego przez Inspekcję Ochrony Środowiska w 2020 r. ogólnokrajowego cyklu kontrolnego przestrzegania przez gminy przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2021 r., https://www.gios.gov.pl/images/dokumenty/raporty/Raport_2020r.pdf

[3] Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 poz. 221)

[4] Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579)

[5] Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556)

[6] Informacja o realizacji zadań Inspekcji Ochrony Środowiska w 2021 roku; https://www.gios.gov.pl/images/dokumenty/raporty/Informacja_o_realizacji_zadan_IOS_2021.pdf