Konsekwentna ewolucja zamiast kolejnej „rewolucji śmieciowej”

Dzisiaj w sektorze odpadów szczególnie potrzebne są rzetelna diagnoza i obiektywna ocena sytuacji sektora, w tym pozytywnych zjawisk systemowych  i poważnych zagrożeń dla dalszego rozwoju sektora, oraz podjęcie koniecznych działań dla budowy efektywnego ekonomicznie i ekologicznie systemu gospodarowania odpadami w Polsce, zgodnego z hierarchią postępowania z odpadami oraz zasadami zrównoważonego rozwoju i polityką UE, w tym uwzględniając wysokie cele gospodarki o obiegu zamkniętym (GOZ)

Wybieram środowisko a wy? #wybieramsrodowisko

Krótka diagnoza obecnej sytuacji

W sektorze gospodarki odpadami od lat mamy do czynienia z ogromną inflacją prawa (akty non stop są nowelizowane), a jednocześnie jakość prawa pozostawia wiele do życzenia, bo często zmiany prawa są robione bez rzetelnej analizy skutków dla rynku. To z kolei czyni prawo wyłącznie „papierowym zapisem”, którego dość powszechnie się nie przestrzega, a jednocześnie rozwija się szara strefa i różnego rodzaju patologie, które drenują rynek i budżet ze środków. Poważne zmiany prawa dokonane w roku 2018 są kierunkowo zgodne z oczekiwaniami sektora, jednak w praktyce gospodarczej generują one dodatkowe, poważne koszty dla rzetelnych i uczciwych przedsiębiorców, w tym dla małych krajowych przedsiębiorców, i w wielu przypadkach ograniczają dostęp do rynku.

Z punktu widzenia praktyki i rozwoju rynku dzisiaj najbardziej potrzebna jest stabilność otoczenia, w tym stabilne prawo i jego skuteczna egzekucja wobec wszystkich uczestników rynku gospodarowania odpadami. Prawo dotyczące gospodarowania odpadami w Polsce jest dzisiaj zgodne z wymaganiami kierunkowymi UE i notyfikowane. Dlatego wszelkie działania nowelizacyjne winny ograniczyć się tylko do niezbędnych korekt, ponieważ rynek nie wytrzyma kolejnych „rewolucji śmieciowych”. Ponadto brak stabilności w tym zakresie bardzo niekorzystnie wpływa na inwestycje, a takich sektor potrzebuje i mamy potencjalnie ogromne środki UE do wykorzystania w najbliższych latach. Jednak wydatkowanie środków pomocowych winno być poprzedzone szczególnie starannymi analizami potrzeb sektora oraz analizą efektywności planowanych inwestycji.

Główne bariery systemowe

Wśród głównych barier, które dzisiaj poważnie utrudniają rozwój systemu należy wymienić:

• niestabilność obowiązującego prawa i ciągłe jego nowelizacje,
• brak stabilnych warunków i zachęt do inwestowania w sektor,
• poważną niezdolność do skutecznej egzekucji stanowionego prawa i eliminacji nieprawidłowości w systemie, które rozwinęły się szczególnie w latach 2010-2016,
• niespójne i niedookreślone standardy realizacyjne w gospodarce odpadami oraz brak skutecznego systemu monitoringu i sprawozdawczości,
• brak realnego zaangażowania ze strony przedsiębiorców w system zbiórki i recyklingu odpadów w ramach rozszerzonej odpowiedzialności producentów, w tym w szczególności partycypacji w kosztach systemu dla odpadów opakowaniowych,
• brak zintegrowanego podejścia do systemu gospodarki odpadami, który winien być oparty na efektywności ekonomicznej i ekologicznej,
• zatory w zakresie wydawania lub nowelizacji decyzji sektorowych oraz pozwoleń zintegrowanych na poziomie urzędów marszałkowskich,
• planowanie gospodarki odpadami, w tym jakość planów WPGO i planów inwestycyjnych.

Usunięcie powyższych barier ma kapitalne znaczenie dla funkcjonowania i rozwoju sektora.

Zmiany prawa i ich skuteczna egzekucja

Sektor gospodarki odpadami, w tym inwestorzy oczekują na dobre i stabilne prawo, ponieważ przy obecnym tempie zmian prawa nie da się normalnie funkcjonować i rozwijać. Nie może być tak, że ważne ustawy po ich uchwaleniu są niezwłocznie nowelizowane, często wielokrotnie. Wyraźnie brakuje kompleksowej i rzetelnej analizy w trakcie tworzenia prawa, w tym analizy faktycznych skutków, jakie niosą konkretne rozwiązania prawne dla rynku. Ponadto za dużo jest nacisków i zmian na poziomie parlamentu, co często istotnie zniekształca pierwotny akt. Dobrą praktyką na początku wieku był zwyczaj, że wraz z ustawą przygotowywano wszystkie akty wykonawcze do niej, co dopiero pozwalało na rzetelną ocenę skutków takiego aktu. Ponadto standardem przy tak poważnych zmianach powinno być wypracowywanie najlepszych rozwiązań z udziałem wiarygodnych partnerów społecznych i branżowych w ramach dialogu. Obecnie mamy do czynienia z ogromnym zbiurokratyzowaniem gospodarki odpadami, z często nieuzasadnionym nakładaniem zbędnych obowiązków na legalnie funkcjonujące przedsiębiorstwa.

Dlatego należy pilnie:

• skutecznie zakończyć tworzenie baz danych w odpadach z zapewnieniem ich bezproblemowego funkcjonowania i wykorzystaniem do zarządzania odpadami,
• ograniczyć i uprościć liczbę wymaganych co roku sprawozdań i raportów, w tym w szczególności w odniesieniu do MSP,
• zwolnić grupę małych i mikroprzedsiębiorców z wielu obowiązków sprawozdawczych, bo ich oddziaływanie na środowisko jest minimalne (poniżej 2% w skali kraju), a takie rozwiązanie kapitalnie odciąży urzędy marszałkowskie i służby kontroli (WIOŚ).

Warto zauważyć, że grupa małych i mikroprzedsiębiorców to tysiące, głównie polskich firm i w wielu krajach UE stosuje się specjalne podejście do takich przedsiębiorców, zwalniając ich z uciążliwych wymagań biurokratycznych i opłat środowiskowych, co kapitalnie wspiera ich rozwój bez większych szkód dla środowiska.

Wraz z częstymi zmianami prawa od kilku lat pojawił się poważny problem ze zmianami posiadanych przez przedsiębiorców decyzji oraz wydawaniem nowych decyzji sektorowych i pozwoleń zintegrowanych na poziomie urzędów marszałkowskich. Problem ten przekłada się na wielomiesięczne oczekiwanie, czasami 3- lub 4-letnie, na odnowienie lub wydanie nowej decyzji. Na skutek tego przedsiębiorcy ponoszą konkretne straty finansowe lub narażają się na wysokie kary. Z punktu widzenia sektora, rynku i interesu przedsiębiorców oraz zaufania do władzy publicznej jest to sytuacja niedopuszczalna i wymaga pilnej interwencji odpowiedzialnej administracji rządowej. Przedsiębiorca od momentu złożenia wniosku nie powinien ponosić skutków opieszałości funkcjonowania odpowiedzialnych za wydawanie decyzji organów, a jeśli urząd w ustalonym terminie, np. 30 lub 60 dni, nie wyda decyzji, to skutki tego powinien ponosić odpowiedzialny za to urząd lub urzędnik.

Powszechne stosowanie i skuteczna egzekucja uchwalanych aktów prawa są dzisiaj ważniejsze niż kolejne ich nowelizacje. Pomimo dobrych zmian prawa, które dokonały się w 2018 roku, wydaje się, że odpowiedzialne za kontrolę i egzekucję stosowania prawa organy nadal nie posiadają odpowiedniej zdolności lub narzędzi do wypełnienia oczekiwań rynku w tym zakresie.

Frakcja kaloryczna źródłem energii

Od kilku lat w kraju narasta poważny problem z zagospodarowaniem nienadających się do recyklingu frakcji kalorycznych z odpadów, w tym z odpadów komunalnych. Szacuje się, że problem ten dotyczy w skali roku 8-10 mln ton odpadów, w tym ok. 3-4 mln ton frakcji kalorycznych z odpadów komunalnych (po odjęciu wolumenów przekazywanych do istniejących spalarni i paliwa RDF do cementowni krajowych). Problem jest znany od kilku lat, ale wydaje się, że obecnie brakuje determinacji i woli do skutecznego jego rozwiązania. Tymczasem wraz ze wzrostem poziomu zamożności społeczeństwa zwiększa się ilość wytwarzanych odpadów, w tym szczególnie odpadów z tworzyw sztucznych o wysokiej kaloryczności. Wpływ na to ma także brak wdrożenia efektywnego systemu selektywnej zbiórki odpadów „u źródła”. Należy jednak wyraźnie stwierdzić, że nawet przy dobrej jakości zbiórki selektywnej odpadów do recyklingu będzie nadawała się tylko część tego strumienia, a reszta przez najbliższe 8-10 lat będzie mogła być zagospodarowana wyłącznie w kierunku odzysku energii.

Należy również uwzględnić znaczący wzrost ilości odpadów kalorycznych sprowadzanych na teren Polski z innych krajów, a to bezpośrednio wpływa na ograniczenie rynku zagospodarowania dla krajowych odpadów. Podobnie rzecz się ma z odpadami surowcowymi do recyklingu. W tym kontekście na uznanie zasługują działania odpowiedzialnej administracji zmierzające do ograniczenia niekontrolowanego napływu odpadów do Polski. Jednak dzisiaj ujawniane i ukryte zapasy tej frakcji na rynku krajowym znacznie przekraczają obecne możliwości jej zagospodarowania w istniejących instalacjach termicznych i cementowniach. Od lat istnieje pilna potrzeba wsparcia dla uruchomienia innych instalacji, np. ciepłowniczych, które po modernizacji byłyby zdolne do zagospodarowania minimum 2-3 mln ton tego typu frakcji kalorycznych z ich zamianą na ciepło systemowe, co pozwoli na zastąpienie 1-2 mln ton węgla. Środki na te inwestycje mogłyby pochodzić zarówno z funduszy krajowych, jak i z funduszy UE, które przewidują możliwość ograniczonego wsparcia finansowego dla modernizacji ciepłownictwa w kogeneracji, w tym z wykorzystaniem energii z odpadów.

Brak konkretnych decyzji i działań w celu rozwiązania narastającego od kilku lat problemu z zagospodarowaniem frakcji kalorycznych odpadów jest jedną z przyczyn pożarów odpadów, a także nielegalnego ich porzucania i składowania. Dla skutecznego i szybkiego rozwiązania tego problemu konieczne są poważne prace systemowe wspólnie prowadzone przez zainteresowane ministerstwa, w tym przede wszystkim Ministerstwo Klimatu i Środowiska. Zważywszy na doświadczenia krajów europejskich, w tym Danii, Szwecji i Niemiec, dla zbudowania efektywnego systemu gospodarki odpadami niezbędny jest rozwój recyklingu, przy równoczesnym zapewnieniu instalacji do wytwarzania energii elektrycznej i ciepła z części odpadów, których z różnych przyczyn nie da się poddać recyklingowi przez najbliższe 10 lat. Poważnym wsparciem dla rozwiązania tego problemu może być dopuszczenie na poziomie UE recyklingu chemicznego na podobnych prawach jak recykling materiałowy, co kapitalnie może zwiększyć krajowy potencjał recyklingu.

Standardy realizacyjne

Polski system gospodarowania odpadami opiera się na współistnieniu sektora prywatnego i spółek samorządowych, a konkurencja w tym zakresie winna prowadzić do poprawy jakości i efektywności obsługi. Dlatego należy wspierać rozwój uczciwej konkurencji w zakresie odbioru (transportu) i recyklingu odpadów. Jednak w zakresie przetwarzania odpadów ten rynek powinien być bardziej regulowany, co winno znaleźć swoje odbicie w obowiązującym prawie. Plany WPGO i plany inwestycyjne miały stanowić taki regulator dopuszczenia danej instalacji do rynku, oczywiście po spełnieniu określonych kryteriów i standardów, np. BAT. Jednak praktyka w tym zakresie nie potwierdziła tego oczekiwania, a plany stały się raczej tylko formalnością do wykonania i położenia na półkę, ale jednocześnie powodują skuteczne zamykanie rynku przed nowymi technologiami i inwestycjami w sektorze. Warto mieć na uwadze, że polityka inwestycyjna w tym sektorze musi być długookresowa i zachęcająca do inwestowania, bo korzystanie ze środków pomocowych i kredytowych obwarowane jest wieloma rygorami, np. trwałością projektów.

Wobec znacznego udziału różnych nieprawidłowości w systemie gospodarki odpadami rzetelni przedsiębiorcy domagają się czytelnych standardów i ich egzekwowania. Nie można tolerować sytuacji, że nowoczesne instalacje do przetwarzania odpadów konkurują cenami na równych prawach z „szopami” posiadającymi stare młyny do mielenia odpadów i pozbywającymi się nielegalnie odpadów. W efekcie te nowoczesne instalacje przegrywały, a władze znacznej części gmin były zadowolone, ponieważ miały niskie ceny. Dotyczyło to na równi instalacji prywatnych i samorządowych, a także gmin małych i dużych. Od kilku lat rachunek ekonomiczny mocno weryfikuje takie oczekiwania i podejście gmin. Jednak wzrost wymagań prawnych wobec gospodarki odpadami nie przekłada się na nowe inwestycje i nadal występuje poważna luka technologiczna na rynku zagospodarowania odpadów, co jest jedną z przyczyn wzrostu cen na rynku za odbiór i zagospodarowanie odpadów.

Poważnym problemem jest dzisiaj jakość selektywnej zbiórki „u źródła” i dość powszechna tolerancja dla złej jakości zbiórki przez odpowiedzialne za to gminy. Tymczasem powtórne sortowanie złej jakości zebranych surowców w instalacjach jest jedną z przyczyn wyższych kosztów, jakie ponoszą mieszkańcy. Ogromnym wyzwaniem dla krajowego systemu jest dzisiaj zbiórka i zagospodarowanie bioodpadów, ponieważ brakuje zarówno efektywnej zbiórki tych odpadów, jak o instalacji do ich zagospodarowania. Skutkiem tego mogą być wysokie kary dla gmin, co przełoży się na kolejne koszty systemu gospodarki odpadami.

Efektywność ekonomiczna i ekologiczna

Efektywność ekonomiczna systemu jest kluczem do jego rozwoju, w tym inwestycji. Nie da się osiągnąć wysokich celów i standardów bez ponoszenia określonych i uzasadnionych kosztów, z czym jednak dzisiaj mamy ogromny problem w przypadku wielu gmin. Źle i krótkoterminowo pojmowany interes gmin (ma być tanio) stoi w sprzeczności w budową efektywnego długookresowo systemu zagospodarowania odpadów. Dzisiaj istnieje już na rynku wiedza, ile konkretne usługi winny kosztować przy rzetelnej kalkulacji kosztów, ale nadal brakuje determinacji do wdrożenia takich rozwiązań oraz spojrzenia systemowego na krajowy system gospodarowania odpadami.

Doświadczenia innych krajów UE pokazują, że istotną rolę w systemie zbiórki, przygotowania i zagospodarowania selektywnie zbieranych odpadów (opakowaniowych), a także w finansowaniu systemu winni odgrywać wprowadzający konkretne produkty na rynek w ramach rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP). Bez realnego udziału producentów cały koszt utrzymania tego systemu będą musieli pokrywać mieszkańcy w ramach wnoszonych opłat. W ramach nowelizacji dyrektyw odpadowych z 2018 roku państwa członkowskie UE były zobligowane do pilnego wdrożenia konkretnych rozwiązań i standardów ROP do praktyki gospodarczej, ale w przypadku Polski mamy z tym duży problem. Dlatego odpowiednie rozwiązania w zakresie naprawy systemu ROP w Polsce winny być pilnie i dobrze przygotowane oraz wdrożone przez odpowiedzialną administrację rządową w dialogu partnerskim z interesariuszami systemu. Przyjęte już zmiany kierunkowe w UE związane z GOZ-em przełożą się na istotny wzrost wymagań i nowe wyższe cele w recyklingu. W ocenie ekspertów Polska już w najbliższych latach będzie miała poważne problemy w zakresie realnego wykonania wysokich celów recyklingu.

Integracja systemu

Od lat brakuje podejścia zintegrowanego do budowy efektywnego systemu z uwzględnieniem roli instrumentów ekonomicznych, np. realnych kosztów, opłat marszałkowskich i faktycznego finansowania w ramach rozszerzonej odpowiedzialności przedsiębiorców. Dobrze zintegrowany system miałby zdolność do samoregulacji i eliminacji nieprawidłowości, a ponadto ograniczałby udział kosztów ponoszonych przez mieszkańców. Dobre bazy danych o odpadach (BDO) są w tym kontekście niezbędnym narzędziem do zarządzania odpadami w skali mikro i makro, a także do rzetelnego monitoringu systemu i kontroli jego uczestników.

Poważnym problemem dla sektora w najbliższych latach będą nowe inwestycje, w tym z wykorzystaniem środków pomocowych i innych źródeł finansowania. Przy obecnej niestabilności otoczenia prawnego i poważnych problemach branży potencjalni inwestorzy nie będą zainteresowani finansowaniem inwestycji na niestabilnym rynku, obarczonych ogromnym ryzykiem. Dlatego odpowiedzialna władza publiczna powinna zapewnić zachęty i bezpieczeństwo dla inwestorów (prywatnych i samorządowych), którzy będą zainteresowani inwestycjami w sektorze, w tym w szczególności w zakresie istniejącej luki technologicznej.

System gospodarowania odpadami w Polsce ma dzisiaj wiele problemów i jego naprawienie wymaga odważnych oraz zdecydowanych działań, ponieważ dalsze tolerowanie tego stanu doprowadzi do jeszcze poważniejszych konsekwencji w niedalekiej przyszłości, a w efekcie do katastrofy ekonomicznej i ekologicznej systemu za kilka lat. Tej naprawy należy dokonać jak najszybciej przy wsparciu zainteresowanych przedsiębiorców i przy determinacji odpowiedzialnych władz (krajowych i samorządowych), ale przy minimalnych dodatkowych kosztach dla mieszkańców. Dobre plany gospodarki odpadami i plany inwestycyjne mogą być skutecznym instrumentem do kontroli i optymalizacji tworzonej infrastruktury, w tym nowych inwestycji, ale nie mogą one zamykać rynku na nowe technologie i inwestycje.

Potrzebna ostrożność i rozwaga

Reasumując, należy stwierdzić, że istniejące problemy i bariery w systemie należy w trybie pilnym usunąć, ponieważ w przeciwnym przypadku system nie ma szansy na efektywne funkcjonowanie i rozwój, w tym realizację celów roku 2025 i wysokich celów GOZ-u.

Wyżej zasygnalizowane problemy winny stanowić punkt wyjścia do szczegółowych prac i decyzji. Przedsiębiorcy sektora gospodarki odpadami są gotowi wesprzeć te prace, oferując merytoryczną pomoc. Niezwykle ważnym ogniwem systemu, w tym jego rozwoju, są gminy samorządowe, ale dotychczasowa praktyka pokazała, że niestety nie wszystkie. Jest wiele przykładów gmin, które od lat mają dobre doświadczenia i zbudowały efektywny system zagospodarowania odpadów, w tym stworzyły zaplecze do segregacji i przetwarzania odpadów. Jednak świadomość i ambicje gmin w tym zakresie są bardzo różne, dlatego potrzebna jest aktywna rola władz centralnych i odpowiednie motywowanie gmin. Podobnie rzecz się ma z budową rynku opartego na funkcjonowaniu sektora prywatnego i gminnego w gospodarce odpadami. Tu potrzebna jest wyjątkowa ostrożność i rozwaga, a optymalnym rozwiązaniem dla rozwoju może być uczciwe partnerstwo publiczno-prywatne w inwestowaniu i rozwoju infrastruktury służącej gospodarce odpadami.

Konieczna jest też bardziej aktywna praca gmin z mieszkańcami w ramach powszechnych kampanii informacyjno-edukacyjnych, a takiej pracy dzisiaj bardzo brakuje w wielu gminach.