Zasadnicza reforma systemu planowania przestrzennego na podstawie nowelizowanych ustaw z 1994 i 2003 r. wynikała z rewolucyjnej, dwuetapowej reformy ustroju samorządów terytorialnych: szczególnie gminnego (z 1990 r.) o charakterze „konstytucyjnym”. 

Znaczące było określenie w ustawie ustrojowej „spraw ładu przestrzennego” pierwszym zadaniem własnym gminy, do tego przy niekwestionowanym w trakcie procesu legislacyjnego założeniu o powszechnym zrozumieniu tego terminu, a w konsekwencji – braku jego ustawowej definicji przez ponad trzy pierwsze kadencje… 

Określanie polityki przestrzennej a planowanie miejscowe

Najistotniejszą zmianą było zastąpienie obowiązkowego sporządzania ogólnych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązkiem określania polityki przestrzennej gminy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. 

Ta decyzja wynikała głównie z obaw, że odrodzone samorządy gminne mogą nie podołać skutkom prawnym i finansowym obligatoryjnego planowania, obejmującego całe ich terytoria. Samorządy będą świadomie, zgodnie z własną polityką przestrzenną, określać w studium priorytety planistyczne i odpowiednio – zgodnie z zapisami studium – aplikować „przepisy gminne” (bo tak określono status formalny miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) oraz właściwie realizować „sprawy ładu przestrzennego”.

Niestety, częste stało się opracowywanie tych planów bez związku ze studium, a tej zaskakującej praktyki nie odmieniła jedna z nowelizacji tej ustawy, tj. wprowadzenie przepisu art. 18 ust. 2a stanowiącego, że sporządzający plan miejscowy: „Wójt (…), po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno: (…) 2a) bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium (…)”. Rychło okazało się bowiem, że władze licznych gmin uznawały, iż negatywny wynik takiego „badania” nie stanowi przeszkody dla opracowania projektu, a następnie uchwalenia planu miejscowego niespójnego z własną polityką przestrzenną.

Niespójność sporządzania planów miejscowych ze studiami gminnymi została ukrócona wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy, w tym szczególnie przepisem art. 9 ust. 4 („Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych”). Powstaje pytanie, dlaczego ówcześni legislatorzy poprzestali na lapidarnej treści art. 9 ust. 5 („Studium nie jest aktem prawa miejscowego”) i nie uznali za konieczne uzupełnienie tego przepisu zastrzeżeniem jak w art. 6 ust. 7 ustawy z 1994 r. („i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu”)? Zdecydowało o tym zapewne dominujące wówczas, a obecnie „archaiczne”, przekonanie o wyższości regulacji ustrojowych (do tego chronionych konstytucyjnie, tak jak właściwości organów gminy) nad przepisami ustaw określających szczegółowo procedury ich działania (oczywiście, bez zmian owych zasad ustrojowych). 

Studium a decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

Przepis ustawy o samorządzie gminnym (art. 30. 1: „Wójt wykonuje uchwały rady gminy”) nie jest w niej uzupełniony wyjątkiem dotyczącym możliwości wydawania przez wójta decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzecznych z określoną przez radę gminy polityką przestrzenną, w&nb...